Текст книги "Кто и как управляет регионами России. Система управления и административная устойчивость власти российских регионов"

Базирующийся на этих тезисах проект федерального закона «О политических партиях» президент РФ внес в Госдуму 28 декабря 2000 года, уже 7 февраля 2001 года данный проект был принят в первом чтении при наличии четырех альтернативных проектов. 24 мая 2001 года с незначительными поправками (например, минимальное число членов региональных отделений партии не менее чем в половине субъектов РФ было снижено с 200 до 100 человек, минимальное число членов партии осталось на уровне 10 тысяч человек) законопроект был принят во втором чтении; против были в основном депутаты от КПРФ (вместе с Агропромышленной группой) и «Союза правых сил»[58]58
  Акаевич В. Второе чтение: верны ли ориентиры? // Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 5. С. 24–27.


[Закрыть]. 21 июня закон был принят в третьем чтении, 29 июня он был одобрен Советом Федерации и 11 июля 2001 года подписан президентом РФ.

Таким образом, федеральные партии стали фактическими монополистами выдвижения кандидатов. Все иные общественные объединения после двухлетнего переходного периода утрачивали право выдвигать кандидатов на федеральных и региональных выборах (это право сохранялось только для муниципальных выборов). Сама система регистрации партий становилась сложной и многоэтапной (были введены отдельные процедуры регистрации оргкомитета партии, самой партии и ее региональных отделений). Политические партии стали единственным видом избирательного объединения (до 2005-го они могли также создавать избирательные блоки с участием общественных организаций), одновременно были запрещены региональные партии, а также партии, созданные по этническому, конфессиональному, гендерному признаку

После принятия закона «О политических партиях» президент РФ внес в Государственную Думу разработанный в Центризбиркоме РФ законопроект о внесении изменений в федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». В результате в июне 2002 года появился новый закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», сильно отличавшийся не только от прежнего закона, но и от внесенного проекта. Одним из ключевых изменений стало повышение роли политических партий в избирательном процессе. Данные изменения, были, с одной стороны, выгодны федеральному центру в целом (так, именно он контролировал получение политическими партиями своего статуса и таким образом через них повышал свое влияние на региональный депутатский корпус). С другой стороны, эти меры активно поддерживались и лоббировались представленными в Госдуме политическими партиями (в наибольшей степени – КПРФ, СПС и РОДП «Яблоко»). Новый избирательный закон закрепил, что с 14 июля 2003 года регионы обязаны избирать не менее половины депутатов своего законодательного органа (или одной из его палат при наличии двухпалатного парламента) по пропорциональной системе. Кроме того, кандидаты и партийные списки, выдвинутые партиями и избирательными блоками, преодолевшими заградительный барьер на выборах в Государственную Думу, освобождались от необходимости сбора подписей или внесения для регистрации кандидатов и партийных списков избирательного залога (норма вступила в силу после выборов Госдумы 7 декабря 2003 года).

Сокращение числа потенциальных участников избирательного процесса при одновременном ужесточении над ними государственного контроля, находящегося в федеральных руках, сужало как региональным элитам в целом, так и губернаторам в частности возможности поиска федеральных партий – политических партнеров, без наличия которых принимать участие в выборах становилось все сложнее.

Первоначально регистрирующие органы подходили к регистрации новых партий относительно либерально. Но даже в то время максимальное число зарегистрированных партий не превышало 46 на пике в 2004 году (для сравнения – в выборах депутатов Государственной Думы РФ 1999 года могли принимать участие 139 общественных политических объединений). В выборах Госдумы 2003 года могли принять участие 44 политические партии и 20 общероссийских общественных объединений (последние – только в составе избирательных блоков). Однако постепенно ситуация стала ужесточаться, особенно после отмены выборов губернаторов в конце 2004 года, тогда же стал все более ощущаться эффект принудительной партизации региональных выборов.

Кроме того, новый федеральный закон № 67-ФЗ от 12.06.2002 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», помимо введения в обязательном порядке с июля 2003 года выборов региональных ЗС по полностью пропорциональной или смешанной избирательной системе, ввел императивную норму о том, что выборы глав любых субъектов РФ должны проходить по мажоритарной системе абсолютного большинства (то есть в два тура, если в первом никто не набрал более 50 % голосов). Был установлен «рамочный» порог явки (20 %) для признания выборов состоявшимися с правом его повышать законом для федеральных и региональных выборов. Кандидаты и списки кандидатов, выдвинутые партиями и избирательными блоками, допущенными к распределению депутатских мандатов на выборах в Государственную Думу, освобождались от необходимости сбора подписей или внесения залога (норма начала действовать после выборов Госдумы 2003 года).

Норма закона, запрещающая голосование по одной кандидатуре на общих выборах, сделала исключение для повторного голосования и в некоторых случаях для выборов депутатов органов местного самоуправления.

После того как в 2000–2001 годах в Самарской и Кемеровской областях досрочные выборы были назначены в связи с добровольной отставкой губернаторов К. А. Титова и А. М. Тулеева, которые тут же приняли участие в новых выборах и победили, избирательное законодательство было пополнено нормой, запрещавшей бывшим главам баллотироваться на досрочных выборах, назначенных в связи с их отставкой (статья 32 закона «Об основных гарантиях…»).

Перечни оснований для отказа в регистрации и отмены регистрации кандидатов были сокращены (в частности, из них исключена недостоверность сведений о доходах и имуществе) и сделаны закрытыми. Решение об отмене регистрации может принять только суд. Заявление об отмене регистрации может быть подано не позднее чем за 8 дней до дня голосования, а решение может быть принято не позднее чем за 5 дней. Круг лиц, которые могут обращаться в суд с таким заявлением, ограничен избирательными комиссиями и кандидатами.

Отдельно необходимо отметить усиление влияния федерального центра на формирование избирательных комиссий субъектов Федерации.

Попытка построения «вертикали» избирательных комиссий была инициирована Центризбиркомом РФ вопреки сопротивлению КПРФ, СПС и РОДП «Яблоко». К началу 2000-х число членов конкретной избирательной комиссии субъекта РФ с правом решающего голоса устанавливалось региональной конституцией (уставом), комиссии поровну формировались губернатором и региональным парламентом. До 2002 года регионы сами формировали свои комиссии, однако в 2002-м в новом законе № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» появилась норма, что законодательный орган и глава региона обязаны назначить не менее одного члена избирательной комиссии на основе поступивших предложений Центризбиркома РФ (т. е. 2 члена комиссии назначаются по предложению ЦИК). При этом было введено правило, что председатель избирательной комиссии субъекта Федерации избирается на первом заседании данной комиссии по предложению ЦИК РФ. Таким образом, региональные комиссии были частично фактически подчинены ЦИК. По аналогичной схеме стали формироваться муниципальные комиссии (в их отношении роль ЦИК играл региональный избирком), которые организовывали муниципальные выборы. Разница в том, что назначал состав муниципальных комиссий уже исключительно представительный орган местного самоуправления без участия администрации. На федеральных выборах муниципальные комиссии обычно наделялись в эти годы полномочиями территориальных комиссий по проведению процедуры федеральных выборов на территории муниципалитета, однако де-юре органы местного самоуправления были отстранены от формирования избирательных комиссий, проводящих федеральные и региональные выборы. Таким образом, большая часть избирательных комиссий стала формироваться вышестоящими комиссиями.

Помимо снижения влияния губернаторов на силовые структуры, также снизилось в пользу федерального центра их влияние на систему средств массовой информации.

Реальные изменения модели регионального государственного телевидения начались немного раньше: в мае 1998 года вышел указ президента РФ Б. Ельцина о формировании единого производственно-технологического комплекса государственных электронных средств массовой информации ВГТРК[59]59
  Бакшин В. К проблеме российской модели регионального телевидения // Вопросы теории и практики журналистики (Иркутск). 2014. № 1. С. 66–73.


[Закрыть]. В соответствии с данным указом государственные региональные ТРК были выведены из-под двойного подчинения Гостелерадио и региональных властей и вошли в холдинг ВГТРК в качестве дочерних предприятий. Был фактически взят курс на ликвидацию самостоятельных государственных телерадиокомпаний в субъектах Федерации. В ряде случаев раздел ранее совместно управляемого и сформированного с региональными властями имущества сопровождался конфликтами и судебными решениями. Например, в Хабаровске часть Дома радио осталась под контролем федерального центра, часть – под контролем краевой администрации. Некоторые руководители регионов длительное время сопротивлялись реформе. Так, в Саха-Якутии подразделение ВГТРК «ГТРК „Саха“» было создано только в 2005 году. Однако в качестве выхода в ряде регионов стали создавать собственные телекомпании, получившие финансирование из региональных бюджетов. Так, в 1998 году в Приморском крае была создана телекомпания краевой администрации «ОТВ-Прим», а в Хабаровском крае была создана телекомпания «Губерния», одним из учредителей которой стала администрация края. В результате многие телекомпании, созданные с участием региональных властей, в том числе и «ОТВ-Прим», и по объему вещания, и по объему финансирования во много раз превосходили филиалы ВГТРК.

После дискуссии о возможности преобразования ВГТРК в акционерное общество правительство России в 2004 году приняло решение о реорганизации дочерних предприятий ВГТРК в филиалы. В результате с начала 2005 года государственные телерадиокомпании в регионах официально стали филиалами ВГТРК, при этом их финансирование было сокращено вдвое. Это означало, что наполовину сокращалось время трансляции местных передач на первом канале проводного радио и втором канале Российского государственного телевидения. Вместо прежних 720 часов филиалам ВГТРК гарантировались лишь 360 часов вещания за счет федерального бюджета. Причем это время отдавалось исключительно на новостные передачи. Что касается тематических программ, отражающих острые социальные и политические проблемы регионов, то они, по замыслу руководства ВГТРК, должны либо исчезнуть вообще, либо оплачиваться региональными властями. Что касается вещания местного (то есть фактически муниципального уровня) проводного вещания, то до нового 2004/2005 года местным радиовещателям разрешалось перекрывать трансляцию региональных каналов, а теперь места в эфире им не осталось вообще, пока его не выделит собственно ВГТРК, при этом теперь для этого стало требоваться оформление соответствующей лицензии[60]60
  Мигалин С. Губернаторов снимают с эфира // Независимая газета. 2005. 24 января. http://www.ng.ru/politics/2005-01-24/2_gubernator.html.


[Закрыть].

Курс на унификацию региональных политических систем и подчинение их единым стандартам отразился в политике укрупнения регионов, которая затронула, несмотря на высказывавшиеся изначально предложения, только сложносоставные субъекты Федерации (имеющие небольшую численность населения автономные округа, входящие формально в те или иные области) и преследовала, таким образом, очевидную цель снизить асимметричность Федерации. Данный процесс был начат еще в ходе губернаторских выборов и закончен уже в период наделения полномочиями.

В соответствии со статьей 65 Конституции РФ, принятой 12 декабря 1993 года, и автономные округа, и области, в которые они входят, являются субъектами Российской Федерации. Согласно статье 66 Конституции РФ, отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области. По представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе. Статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом. Таким образом, для того чтобы автономный округ прямо входил в состав Российской Федерации, минуя область или край, необходимо, чтобы был принят соответствующий закон. Данный закон был принят только для Чукотского автономного округа.

В ходе ужесточения региональной политики федерального центра был принят Федеральный конституционный закон № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РФ» от 17 декабря 2001 года. Принятие данного закона было необходимым предварительным условием запуска процедуры изменения административно-территориального деления страны – пункт 2 статьи 65 Конституции РФ однозначно говорит, что принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляется в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Соответственно, пока не было закона, не могло быть и образования новых субъектов.

Формально закон № 6-ФКЗ регулирует как случаи изменения состава субъектов РФ без изменения государственных границ РФ, так и случаи «принятия» в РФ нового субъекта в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства или его части (эти нормы были применены много позднее, в 2014 и 2022 годах). Однако изначально не вызывало сомнений, что главная цель закона – создание правовой базы для изменения состава субъектов РФ путем их преобразования через укрупнение (для этого в законе используется термин «образование нового субъекта»). Так, пока закон готовился, тогдашний министр по делам Федерации, национальной и миграционной политике А. В. Блохин уверял, что закон нужен лишь для того, чтобы разработать процедуру, по которой субъекты Федерации смогут инициировать изменения в своем статусе, а также прояснять степень участия иных заинтересованных регионов[61]61
  Российская газета. 2001. 20 января.


[Закрыть]. Первоначально Совет Федерации отклонил закон и рекомендовал его к доработке, поскольку члены палаты были обеспокоены тем, что он может способствовать созданию новых регионов путем распада имеющихся. В результате редакция закона вообще умалчивает о разделении регионов для создания новых субъектов Федерации. Формально закон не запрещает создание новых регионов через разъединение старых, но не предлагает для этого никакой легальной процедуры (то есть регионам, которые согласятся на укрупнение, «разукрупниться» назад будет крайне сложно из-за отсутствия прописанного в законе механизма). Еще одной важной особенностью закона стал его де-факто разрешительный характер. Закон поставил в центр процесса укрупнения президента страны как адресата петиций регионов по поводу их объединения (то есть фактически он получал право принимать окончательное решение, запускать процесс дальше или нет), он же являлся инициатором принятия федерального конституционного закона об образовании нового субъекта, если все референдумные процедуры завершатся удачно.

Тем самым были созданы правовые предпосылки для реализации идеи реформы регионального деления страны, о чем в начале 2000-х активно говорили различные представители федеральной политической элиты. Полпред президента РФ в Северо-Западном федеральном округе В. В. Черкесов утверждал, что к концу 2001 года слияние регионов стало неизбежным и главный вопрос не в том, укрупняться или нет, а в масштабах объединения. Черкесов заявил, что имеет смысл объединять более слабый регион-должник с регионом-донором, и выступил с предложением об объединении Архангельской области с Ненецким автономным округом, а Новгородской области – с Псковской. Позже Черкесов рассказывал, что укрупнение регионов обсуждалось одновременно со стратегией федеральных округов по социально-экономическому развитию вплоть до 2015 года и в результате этой дискуссии было выработано мнение, что большое число регионов служит основным препятствием на пути реализации широкомасштабных федеральных программ[62]62
  Сергиевский С. Регион плюс регион, а что в минусе? Укрупнение субъектов Федерации – новое «волшебное слово» политики Москвы // Независимая газета. 2002. 17 июня. № 117 (2671).


[Закрыть].

Однако администрация президента РФ настаивала, что процесс укрупнения регионов должен начаться «снизу», с инициативы самих регионов, и только потом идея укрупнения может быть одобрена референдумом, хотя при этом сами такие инициативы явно поощрялись. В ходе прямой линии 19 декабря 2002 года В. В. Путин прямо заявил, что укрупнение может быть сделано только путем волеизъявления жителей, проживающих на этих территориях[63]63
  Стенограмма прямого теле– и радиоэфира («Прямая линия с Президентом России») 19 декабря 2002. http://www.kremlin.ru/events/president/transcripts/21818.


[Закрыть].

Первоначально принятая редакция федерального конституционного закона 2001 года № 6-ФКЗ гласила, что инициатива образования нового субъекта принадлежит субъектам Российской Федерации, на территориях которых образуется новый субъект РФ («заинтересованные субъекты РФ»). Предложение об образовании нового субъекта направляется Президенту РФ (закон первоначально не указывал, кем именно оно направляется). Указанное предложение должно быть обосновано и содержать предполагаемые наименование, статус и границы нового субъекта, а также прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с образованием нового субъекта. После получения предложений об образовании нового субъекта РФ Президент РФ уведомляет о полученном предложении Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство Российской Федерации и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации.

Пункт 1 статьи 11 гласил, что вопрос об образовании нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов Федерации. Согласно пункту 3 статьи 11, если вопрос не получил одобрения на референдуме хотя бы одного из указанных субъектов, повторные референдумы могут проводиться во всех заинтересованных субъектах Федерации независимо от результатов предыдущих референдумов по данному вопросу не ранее чем через год.

Первый референдум по данному закону состоялся 7 декабря 2003 года в Пермской области и Коми-Пермяцком автономном округе, второй – 17 апреля 2005 года в Красноярском крае, Таймырском (Долгано-Ненецком) и Эвенкийском автономных округах, третий – 23 октября 2005 года в Камчатской области и Корякском автономном округе. Однако уже в ходе кампании по проведению референдума на Камчатке и в Корякии шел процесс внесения в закон № 6-ФКЗ изменений. Поправки в статьи 10 и 11 закона были внесены Федеральным конституционным законом от 31 октября 2005 года № 7-ФКЗ (опубликован 3 ноября 2005 года, вступил в силу 13 ноября 2005).

Фактически эти поправки уточнили и упростили ту практику, которая сложилась в ходе референдумов 2003–2005 годов. В частности, закон 2001 года не указывал, кто конкретно от имени региона выходит с инициативой его объединения. Но по факту применялся подход, что позицию каждого заинтересованного субъекта Федерации должны согласованно представлять его законодательный (представительный) и высший исполнительный органы власти, только после согласия которых могли реализовываться инициативы в виде регистрации инициативных групп, сбора подписей и т. д. Так, пункт 2 статьи 10 закона дополнен уточнением, что совместное предложение Президенту РФ направляют законодательные (представительные) органы государственной власти и высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов. Пункт 1.1 статьи 11 теперь гласил, что инициатива проведения референдума принадлежит высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов РФ. То есть в случае данного референдума впредь не требовалось создание инициативных групп. Статья 11 еще более акцентировала внимание на решающей роли в объединительном процессе Президента РФ, прямо указав, что вопрос об объединении выносится на референдумы только в случае поддержки данной инициативы Президентом.

Сама процедура проведения подобных референдумом на практике сопровождалась повсеместным отказом в регистрации инициативных групп, намеренных вести агитацию против референдумов (то есть фактически официально велась только агитация «за» референдум). При проведении референдумов де-факто отсутствовало независимое электоральное наблюдение, а их результаты в ряде случаев выглядят аномальными.

В результате на практике удалось ликвидировать только 6 автономных округов, входивших в Пермскую, Иркутскую, Камчатскую, Читинскую области и Красноярский край. Пермская область поглотила Коми-Пермяцкий автономный округ и стала Пермским краем. Камчатская область поглотила Корякский автономный округ и стала Камчатским краем. Читинская область поглотила Агинский Бурятский АО и стала Забайкальским краем. Иркутская область (поглотила Усть-Ордынский Бурятский АО) и Красноярский край (поглотил Таймырский и Эвенкийский автономные округа) сохранили прежние названия.

В результате укрупнения регионов сами бывшие автономные округа стали административными единицами с «особым статусом», который в каждом конкретном случае оказывался разным в зависимости от результатов политического торга[64]64
  Кынев А. В. Недостижимая симметрия: об итогах «укрупнения» субъектов Российской Федерации // Неприкосновенный запас. Дебаты о политике и культуре. 2010. № 3 (71). С. 123–136.


[Закрыть]. После проведения референдумов об объединении регионов в каждом конкретном случае принимался новый федеральный конституционный закон об образовании в составе Российской Федерации новых субъектов, который устанавливал дату образования нового региона, переходный период для формирования органов госвласти и решения иных вопросов (в Пермском и Красноярском краях со дня образования нового региона и до формирования нового законодательного (представительного) органа государственной власти объединенного региона, в иных случаях со дня принятия федерального конституционного закона). При этом во всех случаях, кроме Иркутской области, назначение губернатора объединенного региона происходило раньше, чем выборы в новый региональный парламент.

На основании федеральных конституционных законов Президент РФ своими указами утверждал Положения о выборах законодательных собраний новых регионов первого созыва. Как правило, текст этих Положений готовился с участием представителей Центризбиркома РФ, региональных парламентов и избирательных комиссий заинтересованных субъектов. Организацию и проведение первых выборов депутатов парламентов в новых регионах осуществляли временные избирательные комиссии, которые формировались Центризбиркомом РФ.

В целом данные федеральные конституционные законы написаны по идентичной структуре, тем не менее в их содержании были определенные различия. К примеру, в течение переходного периода со дня вступления в должность губернатора Пермского края Законодательное собрание Пермской области и Законодательное собрание Коми-Пермяцкого автономного округа принимали совместные решения (большинством голосов от общего числа депутатов) по вопросам, связанным с выполнением задач переходного периода, для чего по согласованию между указанными органами проводились совместные пленарные заседания или заседания с общей повесткой дня. При объединении Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов никакой «совместной» деятельности парламентов упраздняемых субъектов не предполагалось, и Законодательное собрание Красноярского края осуществляло полномочия Законодательного собрания нового субъекта РФ с 1 января 2007 года до дня завершения формирования Законодательного собрания нового субъекта. Полномочия Думы Таймырского (Долгано-Ненецкого) АО со дня образования нового субъекта прекращались, а Законодательного собрания (Суглана) Эвенкийского автономного округа, наоборот, продлевались до дня образования нового субъекта Федерации – в любом случае на «переходный» период Таймыр и Эвенкия утрачивали свои прежние законодательные органы. В Иркутской области также с момента образования нового субъекта до дня завершения формирования Законодательного собрания нового субъекта полномочия законодательного органа передавались Законодательному собранию Иркутской области, а полномочия Думы Усть-Ордынского Бурятского АО прекращались.

В отличие от «иркутского-красноярского» сценария упразднения с момента образования нового региона парламентов бывших автономных округов, «пермская» система принятия совместных решений законодательными органами упраздняемых субъектов также применялась в Камчатском крае и в Забайкальском крае.

Существенными были и различия в том, каким образом бывшие субъекты смогли отстоять свое представительство в органах власти объединенных субъектов. Можно сказать, что чем дальше шел процесс укрупнения регионов, тем большего добивались упраздняемые регионы.

Так, если в Пермском крае Коми-Пермяцкий округ гарантированно представлен лишь двумя из 60 депутатов Заксобрания края (3,3 %), а бывший Таймырский и Эвенкийский АО в заксобрании Красноярского края гарантированно имеют по 2 депутата из 52 (т. е. по 3,8 % депутатов ЗС на каждый из бывших округов), то Корякский округ смог обеспечить себе в Заксобрании объединенного Камчатского края первого созыва уже 10 гарантированных мест из 50 (20 %), но затем эти места были упразднены. Успехи двух бурятских округов были поскромнее корякского, но явно больше коми-пермяцкого и таймырско-эвенкийского – 5 из 50 (10 %) у Агинского Бурятского округа и 4 из 50 (8 %) у Усть-Ордынского Бурятского. Впрочем, этот успех тоже был временным на «переходный» период.

Во всех федеральных конституционных законах об образовании укрупненных субъектов фигурировала одна и та же формула о том, что на его территории создается «административно-территориальная единица с особым статусом». Однако, как показывало изучение ситуации в бывших регионах, этот «особый статус» для разных бывших регионов в ходе определения их положения в объединенных регионах на практике оказался довольно разным.

Проще всего поступили в Красноярском крае – здесь бывшие Таймырский и Эвенкийский автономные округа стали муниципальными районами, огромными по площади. Прежние районы внутри бывших Таймырского и Эвенкийского АО были упразднены, а город Дудинка из городского округа стал городским поселением (в Эвенкии районное деление было ликвидировано еще в 2001-м новым губернатором Б. Н. Золотаревым – вместо администраций трех районов были сформированы органы местного самоуправления более чем в двадцати селах и поселках, работающие с администрацией округа напрямую). Теперь главы этих районов избирались депутатами, а администрации возглавили сити-менеджеры (т. е. главы администраций, нанятые по контракту). Существовавшие ранее внутри этих округов районы были упразднены.

Однако в иных регионах пойти по «красноярскому» пути не получилось – в Пермском крае попытки лишить Кудымкар статуса городского округа закончились в суде.

Ликвидация ранее существовавших в Коми-Пермяцком АО муниципальных образований вызвала протесты населения и местной элиты. Споры вокруг законопроекта «Об установлении границ муниципальных образований, наделении их статусом сельских поселений, городского поселения, статусом муниципальных районов» начались в Коми-Пермяцком АО летом 2004 года. Больше всего споров вызвал законопроект об объединении Кудымкара и Кудымкарского района в единое муниципальное образование. В случае его принятия Кудымкар наделялся бы статусом городского поселения и в будущем смог бы беспрепятственно войти в состав единого Коми-Пермяцкого муниципалитета. Против этого выступили депутаты окружного парламента от Кудымкара. Они потребовали наделить столицу КПАО статусом городского округа. В итоге закон был принят Заксобранием КПАО во втором чтении в декабре 2004 года. Слияние двух муниципалитетов одобрили депутаты земского собрания Кудымкарского района, но отказалась поддерживать гордума. В окружном парламенте этому не придали особого значения, и депутаты гордумы Кудымкара подали в суд. 5 апреля 2005 года окружной суд Коми-Пермяцкого автономного округа (КПАО) удовлетворил иск депутатов городской Думы Кудымкара и признал незаконным решение об объединении Кудымкара и Кудымкарского района в один муниципалитет[65]65
  Поносов И. Кудымкару Кудымкарово // Коммерсантъ (Пермь). 2005. 6 апреля. № 60 (3144).


[Закрыть]. Возмущены перспективной упразднения были и руководители иных районов КПАО, так как в этом случае многие вопросы жителям поселений пришлось бы решать только на окружном уровне, приезжая в Кудымкар, что, учитывая расстояния и коммуникации в округе, было бы крайне неудобным.

В новом Уставе Пермского края Коми-Пермяцкому округу посвящена целая глава VIII. Согласно ей, округ может иметь собственную символику, в официальных сферах общения на его территории, наряду с русским, может использоваться коми-пермяцкий язык, округ состоит из 6 районов и «при наличии волеизъявления населения… в его границах… может быть образовано единое муниципальное образование». В структуре исполнительных органов государственной власти Пермского края создано Министерство по делам Коми-Пермяцкого округа, которое возглавляет Глава округа, назначаемый на срок от одного года до пяти лет губернатором края по представлению председателя Правительства края. В целях сохранения этнической идентичности коми-пермяцкого народа Министерство по делам Коми-Пермяцкого округа участвует в разработке и реализации государственных целевых программ по сохранению этнической самобытности, развитию национального (родного) языка и национальной культуры; возрождает и развивает художественные народные промыслы и ремесла и т. д.

Провалом закончилась попытка «упростить» административно-территориальное деление и в бывшем Усть-Ордынском Бурятском автономном округе. Здесь ликвидировать районы попытались еще в 2003 году, в ходе подготовки к объединению с Иркутской областью. В 2003 году местные власти реализовали собственный сценарий муниципальной реформы, значительно отличающийся от федерального. В округе в спешном порядке были созданы сельские муниципальные образования и фактически упразднены районные. Вместо администраций муниципальных районов в соответствии с постановлением главы округа В. Г. Малеева появились территориальные управления по районам. Их возглавили бывшие мэры, но теперь уже в ранге заместителей главы округа. Данное решение нарушало не только сложившееся территориальное деление округа, но и внутренние элитные этноклановые расклады.