Текст книги "Этика публичной сферы и реалии политической жизни"

Вообще традиционная модель доверия к власти подвергается последние десятилетия серьезной ревизии даже в демократических странах. При этом важно, что XX век стал веком десакрализации государства. Это – одно из важнейших «социальных изобретений» человечества последнего времени. Теперь государство в духе либеральной традиции стремятся поставить на служебное, подчиненное нуждам конкретных людей, место в общей системе социальных отношений. Социально-философский смысл этого процесса – новая реинкарнация либеральных взглядов на место и роль государства. Гегелевская парадигма государства интеллектуально мертва, хотя это и осознано далеко не всеми и нравится далеко не всем. Постепенно, не без неизбежных издержек и противоречий, но формируется новая модель отношений гражданина и государства, госструктур и институтов гражданского общества. Идет поиск под общим лозунгом «Новое государство для нового мира». И в этом контексте проблема доверия-недоверия также является одной из центральных.

Получившая популярность около трех десятилетий назад и во многом, (хотя в разной степени, а также не без неизбежных побочных негативных эффектов и даже частичных разочарований) внедренная в практику разных стран идеология «нового государственного управления» (New Public Management), позднее дополненная конструктами Good Governance и Participatory Government («участническое управление») – шаги в этом направлении. И в его основе во многом лежит именно определенная степень недоверия к возможностям традиционной бюрократической модели удовлетворительно отвечать на вызовы сегодняшнего и, тем более, завтрашнего дня, соответствовать меняющимся общественным потребностям.

В общественном сознании растет настороженная неприязнь к государству и бюрократическим институтам там, где ее не было. Уроки тоталитаризма даром не прошли. Престиж государства существенно понизился. Об этом свидетельствуют эмпирические данные по многим странам. В некоторых отношениях люди просто перестают доверять государству. Прежние, веками апробированные государственные механизмы становятся все менее адекватными. Поэтому происходит отторжение, «делегитимация» существующей системы отношений между государственной бюрократией и гражданским обществом, стремление к пересмотру классического «общественного договора» между ними. Проявления этого, с одной стороны, социальные и, что существенно, интеллектуальные протесты, с другой – происходящие в ответ на них очень серьезные перемены и в устройстве бюрократии, и в ее отношениях с обществом.

Приведем в этой связи некоторые фрагменты из «провокативного» доклада, сделанного еще в 2005 году и послужившего основой для дискуссий в международном интеллектуальном сообществе «Демос» во время мероприятия с характерным названием – «Форум о будущем систем правления». «Классовые либо партийные формы аффилиации отмирают, уважение к традиционным формам власти, исходит ли она от парламента или из лаборатории ученого, упало. С 70-х годов многие страны стали свидетелем фундаментальных изменений в масштабах, сфере и формах действий государства. Многие государства отошли от прямого вовлечения в процесс предоставления услуг и переориентировались на посредничество, координацию и регулирование услуг, предоставляемых другими – частным и добровольным секторами… Это – радикальная трансформация роли правительств… Каждый день мы читаем о новых скандалах и не вызывающих доверия действиях политиков и чиновников повсюду в мире. Евробарометр показывает, что более трех четвертей американцев и европейцев не доверяют политическим партиям… люди в обществах постмодерна более критичны и требовательны, а уважение к власти определенно снижается… внеэлитные формы политического участия все более распространяются»[85]85
  Skidmore P., Bound. Governance as jazz: meeting the adaptive challenge. A paper produced in advance of the British Council/Demos Governance Forum to be held in London in March 17th-18th 2005.


[Закрыть].

Процессы перемен в системах государственного управления инициируются как «сверху», так и «снизу» и идут в разных странах в существенно различающихся масштабах, – в амплитуде от умеренных и неохотных реформ в странах континентальной Европы, через весьма серьезные «антибюрократические» реформы, предпринятые правительствами англосаксонских стран и вплоть до событий «арабской весны» и акций типа «захвати Уолл-стрит». Они начались не вчера, а лет 30 назад, потом произошел некоторый спад, а сейчас идет и нарастает новый подъем. На мой взгляд, истинный размах и последствия процесса еще в полной мере не осознаны. И это опасно, особенно для России, поскольку и наши государственные институты, и значительная, а главное – задающая тон часть работающих в них людей неспособны к адекватной, т. е. не консервативно охранительной, а позитивной, способствующей развитию, реакции на его проявления. И тут не обойтись без обращения к моральным мотивам, по которым люди совершают те или иные поступки.

Д. Юм в «Трактате о человеческой природе» писал, что поступками людей управляют три основных мотива: интересы, привязанности и принципы. В реальности и, тем более, в субъективном мире человеческого сознания, они чаще всего переплетаются, и в конечном итоге срабатывает некая их комбинация. Однако при этом не существует их жесткой иерархии, в отличие от того, что полагают и говорят сторонники безусловного господства эгоизма как главного мотиватора. Да, эгоизм, личный интерес – мотив мощный, во многих случаях решающий. Во многих, но далеко не всегда. Порой – и не столь уже редко – он уступает место принципам или, иными словами, совести человека. Как пишет один из ведущих современных либеральных аналитиков Ч. Кукатас, «при анализе человеческого поведения совесть становится не менее важна, чем личные интересы, и отнюдь не из-за того, что люди всегда подчиняются диктату совести, забывая о личных интересах. Все дело только в том, что время от времени совесть оказывается сильнее личных интересов. Юм понимал это, когда отмечал поразительную непримиримость религиозных конфликтов»[86]86
  Кукатас Ч. Либеральный архипелаг теория разнообразия и свободы. М. 2011. С. 94.


[Закрыть]. В современной отечественной литературе наиболее глубокие, на мой взгляд, исследователи политической этики уделили особое внимание феномену политической совести: «Совесть не может мириться с грязной политической практикой, которая оправдывается софизмами от целесообразности, с отклонениями от норм политической морали, проявлениями цинизма и аморализма на „минном поле“ политики. Вместе с тем совесть не может согласиться с догматом, по которому политика везде и всегда заведомо квалифицируется как „грязное дело“, это на руку пройдохам и лишь отвращает порядочных людей от исполнения их гражданского долга»[87]87
  Бакштановский В. И., Согомонов Ю. В. Как возможна политическая этика. // Политическая этика: социокультурный контекст. Ведомости. Выпуск двадцать четвертый. Тюмень 2004. С. 29.


[Закрыть].

А то, что мы исчезающе редко можем наблюдать приоритет принципов и политической совести над интересами в нашей государственной машине, на мой взгляд, следствие не какой-то якобы неизбывной «порочности» человеческой натуры или «российской ментальности», а больше результат целенаправленной негативной селекции людей, туда попадающих, их «понижающего отбора». И тут мы возвращаемся к главному предмету наших тревог и размышлений – к государственному аппарату и составляющим его людям.

Наблюдающуюся в современном мире, различную по формам проявления и интенсивности, но единую по базовой сути тенденцию падения престижа государственных институтов и роста недоверия к представляющим их персонам некоторые даже называют «административной», «постбюрократической», «менеджериальной» революцией. На мой взгляд, это риторическое преувеличение. Однако глубину и характер уже произошедших и, тем более, возможных в недалеком будущем, перемен нельзя и недооценивать. Происходит весьма серьезный по масштабам и последствиям сдвиг в самих основах отношений между гражданами и государством. И толчком к нему далеко не в последнюю очередь послужило именно недоверие общества в лице его интеллектуально продвинутых сегментов к власти в ее традиционных формах.

Впрочем, это совсем не новое явление. Вспомним, что американская «Декларация независимости» есть не что иное, как прекрасно сформулированное обоснование права граждан на отказ в доверии «дурно ведущей себя» власти. И эта, как они любят говорить, «великая американская традиция недоверия к правительству» послужила одной из основ реализации «американской мечты», воспроизводясь в цепи поколений, в том числе и на уровне законов. Например, в 1939 году. Конгресс США принял до сих пор действующий так называемый Закон Хэтча, запрещающий государственным служащим в любом качестве участвовать в избирательных кампаниях, а также использовать служебное положение для действий в пользу какой-либо политической партии. В основе его лежали антитоталитарные по своей природе опасения, что политически ангажированные чиновники могут использовать свое служебное положение для создания сращенной с государством политической машины, а также стремление запретить использование публичного статуса в частных или групповых политических целях. В сущности, смысл этого закона – прямой запрет на использование почти тотально распространившегося у нас «административного ресурса», что трактуется, таким образом, как прямое преступление. (Кстати говоря, и в российском законодательстве – Уголовном кодексе и Законе о государственной гражданской службе – есть похожие запреты. Но они, как мы все знаем, игнорируются – открыто и беззастенчиво.) Но не следует думать, что этот взгляд и подход – атрибуты американской «уникальности». Так, шотландский писатель Норман Дуглас еще в XIX веке писал: «Недоверие к власти должно быть первейшим гражданским долгом».

Государства, наиболее чувствительные в социально-политическом плане – прежде всего англосаксонские (но не только они) – сделали из этого достаточно серьезные, причем продиктованные прагматизмом, организационные выводы. Многие из связанных с этим механизмов я описал в различных публикациях, в частности, в изданной «Либеральной миссией» книге[88]88
  Оболонский А. В. Кризис бюрократического государства. Международный опыт и российские реалии. М. 2011.


[Закрыть]. В данном случае я затрону лишь один из них, тот, непосредственно связанный с темой книги и практическими мерами, которые должны стать следствием осознания факта общественного недоверия к носителям власти, прежде всего – к корпусу чиновников.

Имеется ввиду опыт английской Комиссии по гражданской службе. В настоящее время этот весьма необычный и по принципу формирования, и по функциям, и по форме функционирования орган является, может быть, самым показательным символом кардинальных перемен в основах подхода к кадровой политике на гражданской службе в нынешние времена «постбюрократической революции». Это ведомство, недавно отметившее 150-летие своего существования, вплоть до конца 90-х годов было довольно обычной конторой «по кадрам». Однако теперь ситуация принципиально иная. Комиссия состоит из пятнадцати «комиссионеров», назначаемых на пятилетний срок, на основе частичной занятости (совместительства) и, что представляется кардинально важным, привлекаемых, главным образом, не из числа государственных служащих, а извне, из авторитетных людей, обладающих опытом работы на заметных публичных должностях в общественном и частном секторах. Так, недавний состав Комиссии возглавляла крупный адвокат, видный член Английского юридического общества, к тому же одновременно бывшая и главным распорядителем по организации Олимпийской лотереи. В ее состав входили люди с опытом работы в различных культурных, коммерческих, медицинских, образовательных организациях, журналист, вице-президент университета, административный директор Британского музея, сотрудники всевозможных консультативных и инспекционных фирм, бывший член совета директоров британской ветви фирмы «Макдональдс» и т. п.

Концепция такого подбора – передача функции формирования корпуса чиновников под контроль и в руки не профессиональных аппаратчиков, а тех, кто имеет с ними дело со стороны общества, будучи потребителями предоставляемых ими услуг. Стоит привести несколько мест из программного документа Комиссии: «Комиссионеры осуществляют контроль над назначениями на гражданской службе и соблюдением при этом стандартов… Ключевые ценности – честность, порядочность, объективность, беспристрастность и отбор на основе заслуг и достоинств… Мы – рядовые граждане, представители обычного населения. Мы принесли с собой наш различный опыт и интересы, которые мы приобрели, работая в государственном, частном и общественном секторах. Это, по нашему мнению, дает нам понимание того, как гражданская служба может лучше служить народу и заработать его доверие… Наше коллективное знание хорошей практики, существующей за пределами гражданской службы, представляет в этом отношении особую ценность»[89]89
  Supporting an Effective and Impartial Civil Service. Civil Service Commissioners Annual Report. 2005–2006. P. 7.


[Закрыть].

Комиссия – независимое агентство, в круг полномочий которого входят:

а) окончательное рассмотрение и утверждение на основе принципов «мерит систем» кандидатур примерно на 600 должностей, входящих в перечень старших гражданских служащих;

б) издание и доведение до общего сведения Кодекса найма служащих, регулирующего соответствующие процедуры на всех уровнях службы;

в) контроль за его соблюдением непосредственными нанимателями;

г) распространение примеров положительной практики найма;

д) рассмотрение, в качестве высшей инстанции, жалоб на нарушение Кодекса.

Комиссия имеет относительно небольшой штат сотрудников, действующих при этом весьма эффективно. На заседаниях, где решается вопрос о назначении на должности старших служащих, председательствует один из членов Комиссии; в нем также участвуют постоянный секретарь соответствующего министерства (агентства) и сотрудник его кадровой службы… В ходе заседания возможно проведение собеседования с каждым из претендентов. Найм на все прочие должности, за исключением 600 высших, производят кадровые службы самих учреждений. Но Комиссия осуществляет по отношению к ним функцию мониторинга их деятельности по кадровым назначениям. Исключение из открытого конкурса составляют временные назначения на срок до 12 месяцев, а также, в некоторых случаях, должностные перемещения служащих. Все это достаточно детально прописано в Кодексе найма.

Главный смысл этого опыта – реальное, а в некоторых отношениях и решающее, участие представителей гражданского общества в найме чиновников на государственную службу. Еще раз подчеркну: общество само нанимает чиновников себе на службу. На мой взгляд, это почти беспрецедентный прорыв к модели государства будущего, к «постбюрократическому» обществу. А в контексте наших рассуждений это – доверие к способности граждан формировать кадровый состав органов государственного управления.

Описывая этот опыт, говоря о его «прорывном» характере и перспективах применения в России, порой сталкиваешься со скептицизмом, сводящимся, впрочем, к неверию в саму возможность набрать в наших условиях персонал для таких комиссий – людей честных, компетентных, обладающих чувством социальной ответственности. Однако я не столь пессимистичен относительно человеческих качеств современных россиян. Более того, полагаю, что именно эта часть зарубежного опыта для нас жизненно важна. Что может быть лучше для столь необходимых и, надеюсь, неизбежно предстоящих в недалеком будущем серьезных кадровых перемен в наших коррумпированных и неэффективных государственных структурах?

К тому же есть и еще одно, дополнительное, обстоятельство. Пожизненная административная карьера не отвечает объективным потребностям мира XXI века. Персонал на разных этажах управления и власти должен периодически и регулярно меняться, обновляться. В государственные органы должны приходить люди из других секторов рынка труда, привнося в них иной опыт. А сейчас, кроме этого, необходима и достаточно серьезная разовая их очистка, в чем-то даже сродни люстрации. Таким образом, возникновение у нас чего-то подобного английским комиссиям позволило бы решить две задачи – и одноразовую тактическую, т. е. очищение аппарата государства от недостойных людей, и долговременную стратегическую – создание фильтра, препятствующего проникновению туда подобных людей в будущем.

Мы в России столкнулись за последние 20 лет с феноменом обманутого доверия. За этим стоит целый ряд факторов и конкретных обстоятельств. Сначала, в конце 80-х – начале 90-х, как я уже отмечал, произошла неизбежная в подобные моменты истории «революция завышенных ожиданий». В общественном сознании едва ли не доминировали представления, что достаточно демонтировать обанкротившуюся во всех отношениях советскую систему, ввести в политику демократические процедуры, и «все будет хорошо». Однако пришедшая на смену достаточно суровая реальность погасила эту эйфорию. Вторым фактором стало произошедшее буквально в один момент гигантское имущественное расслоение общества, причем механизм мгновенного фантастического обогащения немногих на фоне падения и без того невысокого жизненного уровня большинства сограждан воспринимался как явно несправедливый (по сути, он таким и был, но сейчас не об этом речь).

Третий фактор – очевидная эрозия государственных институтов, особенно их неспособность сколько-нибудь эффективно защищать жизнь и собственность людей. Вместо ожидавшейся демократизации государства произошло резкое падение его эффективности в целом ряде жизненно важных для «простых людей» областей и функций. Героические и в целом успешные усилия правительства Ельцина-Гайдара по спасению страны от реальной экономической и политической катастрофы, позволившие отойти от края вполне реальной пропасти, на таком фоне не были оценены обществом по заслугам. К тому же у рычагов управления постепенно оказывалось все больше людей, мягко выражаясь, сомнительных моральных качеств. В ситуации «Клондайка», т. е. беспрецедентного по своим масштабам перераспределения богатств и при крайне ослабленном правовом регулировании связанных с этим процессов, работал упомянутый выше «понижающий отбор», негативная селекция кадров управленцев. В 2000-е же годы и вообще произошло криминальное перерождение государственных структур, которое многие не без оснований называют мафизацией государства.

Гигантский рост самых разных и изощренных видов коррупции – лишь один из ее симптомов. Другой, не менее страшный по своим последствиям – разочарование в демократии. Впрочем, перечень как негативных факторов, так и отражающих их симптомов, можно продолжать достаточно долго, по-разному их классифицируя, группируя и ранжируя, по-разному выстраивая и обосновывая причинно-следственные связи между ними. Это – отдельная исследовательская задача. Для данного сюжета существенен сам факт наступившего социального разочарования и, как следствие, утраты доверия к тому слою и к тем персонажам, что без доли самоиронии и просто здравой самооценки поименовали себя властью и даже «элитой». 2000-е годы – эра восторжествовавшего социального цинизма «верхов» и естественной ответной реакции – политического недоверия к ним «низов». И возможно, классическая категория «отчуждение» даже не полностью отражает всю степень, всю глубину произошедшего в эти годы разрыва между людьми и государством.

Однако нет худа без добра. Постепенно стало формироваться то, что фон Хайек в своей «Дороге к рабству» назвал «здоровым либеральным презрением к власти». И позитивная роль недоверия к власти не сводится только лишь к лишению мандата доверия конкретных ее носителей. Это лишь полдела. Не менее важно и то, что недоверие имеет тенденцию распространяться и в целом на систему, вознесшую далеко не лучших людей и притом не позволяющую эффективно их контролировать, ограничивать их аппетиты и злоупотребления, смещать их. При этом парадоксальным образом конкретные персоны лишаются легитимности в меньшей мере, нежели выдвинувшие их институты. Сам авторитарный синдром как явление размывается больше и интенсивнее. М. Урнов охарактеризовал подобную ситуацию как «индивидуалистический патернализм» и «опасные химеры переходных обществ… сочетание крайних форм индивидуализма с не менее крайними патерналистскими ожиданиями от государства»[90]90
  Урнов М. Роль культуры в демократическом транзите// Общественные науки и современность. 2011. № 6. С. 15.


[Закрыть]. Одним из важных интеллектуальных последствий делегитимации авторитаризма как вида государственнической идеологии стало осознание опасности, исходящей от самой системы «персоналистской власти» (термин введен М. Красновым)[91]91
  Краснов М. А. Персоналистский режим в России. Опыт институционального анализа. М. 2006.


[Закрыть], что, в частности, нашло отражение в разработанном под его руководством проекте новой Конституции России.

К сожалению, разрушение патерналистских, да и других традиционалистских установок в массовом сознании – процесс не быстрый, идущий неравномерно, с попятными движениями, а также распространяющийся не на всех субъектов патерналистской системы. Так, персону президента – главного ее современного воплощения в России – он пока лишил доверия в наименьшей степени. И дело не только лично в нем и в его добровольных и недобровольных сторонниках, в кавычках и без. Ведь даже многие из тех, кто не приемлет его лично, задают якобы не имеющий на сегодня ответа вопрос: «А кто вместо?» То есть, и многие противники лично Путина мыслят в рамках все тех же патерналистских, подданнических представлений. В этом смысле их рефлексия, увы, не переросла уровня механика Романа Звягина из рассказа В. Шукшина, который, слушая, как сын заучивает наизусть знаменитую «Русь-тройку» из гоголевских «Мертвых душ», вдруг задался простым вопросом: «А кого Русь везет? Кто в тройке-то? Чичиков? Мошенник, шулер, прохиндей! И это ему все дорогу уступают?!»[92]92
  Шукшин В. «Забуксовал.» Рассказы. М. 1985. С. 219–225.


[Закрыть]. Хуже того: к нашему «Чичикову» в тройке этот вопрос пока обращен в наименьшей мере; а больше почему-то к его кучерам – едросовским «селифанам».

К счастью, ситуация меняется. Рубеж 2011–2012 годов показал, что общество взрослеет, избавляется от подданническо-патерналистских иллюзий, по крайней мере, в своей продвинутой, рефлексирующей части. И пусть пока эти люди пребывают в арифметическом и, следовательно, электоральном меньшинстве. Время работает именно на них, на «белые ленты», а не на их оппонентов, которым, по знаменательной проговорке, «есть что терять».

Замечу попутно, что эти их потери имеют самый различный масштаб и характер – от неправедно нажитых состояний, от близости к потокам перетекания бюджетных денег, от удобного места в системе коррупционных отношений, от небезвыгодных ролей ученых приказчиков, придворных псалмопевцев и проплачиваемых профессиональных обличителей назначаемых «супостатов» – и до унизительной зависимости от дотационных и иных бюджетных подачек, которыми подкармливают, например, учителей, а также работников заведомо убыточных и потому ненужных никому, кроме их работников, предприятий. Дабы не впадать в «грех обличительства» и не уходить от основной темы, ограничусь напоминанием известной мысли: тот, кто, выбирая между свободой и благополучием, отдает предпочтение благополучию, в итоге не получает ни того, ни другого.

Недоверие к носителям власти разных уровней совсем не эквивалентно так называемому «голому отрицанию». Оно содержит огромный позитивный, конструктивный потенциал. Сегодня его квинтэссенция – стремление к выработке новой, сетевой, преимущественно горизонтальной системы отношений в обществе, между людьми и их объединениями. В этой системе государство, разумеется, сохраняется, но роль и место его становятся более ограниченными. Словом, идет поиск «нового государства для нового мира».

Полагаю, в перспективе по отношению к этому новому государству, лишь контуры которого мы сейчас можем скорее угадывать, чем наблюдать, доверие возродится. Но уже на принципиально иной основе. И помогут нам в этом, как мне кажется и хочется верить, во-первых, взаимопомощь, которую Петр Кропоткин считал одним из главных факторов эволюции[93]93
  Kropotkin P. Mutual Help as a Factor of Evolution. L. 1911.


[Закрыть], и, во-вторых, доля здорового идеализма, который Сергей Ковалев охарактеризовал как отнюдь не беспочвенную прекраснодушную мечтательность, а как вещь вполне практическую[94]94
  Ковалев С. Прагматика политического идеализма. М. 1999.


[Закрыть], позволяющую вырваться наконец из дурной бесконечности «дня сурка» – из тупиков геополитического и патерналистского ложного сознания.