Текст книги "Государственная Дума Российской империи 1906-1917 гг"

Опыт развития европейских представительных учреждений игнорировался оппозиционными кругами русского общества, которые считали воплощением своих политических идеалов парламентарный строй современных им Англии и Франции, демонстрируя стремление к немедленному разрыву с вековым прошлым России, и требовали безотлагательного введения парламентской ответственности министров и выборов на основе всеобщего, равного, прямого и тайного голосования. Оппозиции не хватало понимания того, что политическое устройство Англии и Франции начала XX в. было результатом длительного и сложного процесса развития. Да и развитие в этих двух странах шло своими, далеко не тождественными путями и отнюдь не в порядке внезапности преобразования их государственного строя.

В Англии, как известно, нет писаной конституции, но ее политическая жизнь протекает в строго соблюдаемых рамках конституционализма. На континенте Европы, наоборот, движение к конституционализму имело исходным пунктом первую французскую конституцию 1791 г. А с этого момента, как отмечает Коркунов, в течение 75 лет переменились одна за другой двенадцать различных конституций.

Подобно тому как конституционные нормы, ограничивавшие власть абсолютного монарха, повсюду в Европе развивались постепенно, избирательное право также не сразу стало распространяться на все слои населения и без каких-либо ограничений, в соответствии со знаменитой «четыреххвосткой»¹⁵ (всеобщее, равное, прямое и тайное). Ко времени создания в России народного представительства далеко не во всех развитых странах Европы выборы происходили по этой формуле.

В свете этого требования русской радикальной оппозиции представляются несвоевременными. Поскольку они не принимали во внимание специфику страны, геополитические факторы, определявшие историческое развитие России, обширность ее евразийской территории, многонациональность ее населения, степень его гражданско-правовой культуры. Требования радикалов в исторической перспективе, указывал С.Н. Булгаков, представляются проявлением максимализма русской интеллигенции, которая оставалась малодоступной историческому реализму, знанию¹⁶.

Первая русская конституция не была совершенной по своему правовому содержанию и точности юридических формулировок. Она не отвечала требованиям интеллектуальной элиты, отождествлявшей себя с гражданским обществом и говорившей от имени народа. Однако соответствие конституции с идеалами, одушевляющими элитарные круги интеллигенции, которые себя считают передовыми и всегда правыми, само по себе отнюдь не обеспечивает благоденствие страны и ее мирную эволюцию, как показал опыт и России, и Европы. Старая истина гласит, что писаная конституция – не более как форма, которая должна наполниться живым содержанием. В конституционной монархии это содержание – искреннее сотрудничество и совместные честные усилия монарха с его правительством, с одной стороны, и членами народного представительства – с другой. Это противостояние «мы» и «они» в устах вечно недовольных перерастает в обличение «этого правительства», а затем и «этой страны» и «этого народа». В исторической перспективе монархия – это как старые меха, в которые жизнь вливает все новое вино. В России были и меха, и виноградари. Но были ли искусные виноделы? И кто выступал в роли дегустатора, ценителя букета благородного вина, не подменяли ли марочное вино «бормотухой»? Насколько плодотворным в этом отношении был короткий период думской монархии?

Примечания

¹ Законодательные акты переходного периода (1904–1906) / Под ред. Н.И. Лазаревского. СПб., 1907. С. 571–584. В 1-м томе Свода законов Российской империи конституция 1906 г. была опубликована под заглавием «Основные Государственные Законы».

²Сперанский М.М. Проекты и записки / Под ред. проф. С.Н. Валка. М., 1961. С. 140–150 и др.

³Крыжановский С.Е. Заметки русского консерватора // Вопросы истории. 1997. № 4.

⁴ Протоколы Особых совещаний // Былое. 1917. № 4.

⁵ На заседании Государственного Совета, утвердившего проделанную Сперанским работу, император Николай I пожаловал кодификатору орден Андрея Первозванного, сняв собственную звезду и надев ее на Сперанского. Государственный Совет стоя приветствовал триумфатора, затем последовал титул графа.

⁶Лазаревский Н.И. Конституционное право. СПб., 1910. 1-й том «Конституционное право» включал такие главы: «Переход к конституции, «Основные законы», «Конституционная монархия». После общего теоретического вступления шла глава «Правительственные полномочия государя по постановлениям Основных законов 1906 г.». Следующая глава называлась «Народное представительство».

⁷Лазаревский Н.И. Указ соч. С. 110–111.

⁸Коркунов Н.М. Русское государственное право. 7 изд. СПб., 1909. Т. 1. С. 456.

⁹Hoetzsch O. Russland. Eine Einfuehrung auf Grund seiner Geschichte von 1904 bis 1912. Berlin, 1912. S. 140–141, а также: Szeftel M. The Russian Constitution of April 23, 1906. Bruxelles, 1976. P. 200–250.

¹⁰ Это право оказалось одним из самых действенных средств в последующей политической борьбе за власть между Думой и царем, его министрами (см.: Скипилев Е.А. Запросная деятельность Государственной Думы // Парламентский вестник. 1992. № 3. С. 14–18; а также Соколов К.И. Манифест 17 октября и право запросов // Юридический вестник. 1915. Кн. 11 (3). С. 94—106.

¹¹ Приходский священник и сельский учитель получали до 300 рублей в год. Столоначальник – 7 тысяч, а министр – 18 тысяч в год. Средняя зарплата квалифицированного рабочего в Санкт-Петербурге составляла около 350–400 рублей.

¹²Гессен В.М. Конституция // Новый энциклопедический словарь. Т. 22. С. 565.

¹³Леонтович В.В. История либерализма в России. 1762–1914. Париж, 1980. С. 457.

¹⁴ Szeftel M. The Russian Constitution of April 23, 1906. P. 262.

¹⁵ Это право определялось как кнут в руках народа для наказания его врагов (аналогия с треххвосткой палачей Средневековья).

¹⁶Булгаков С.Н. Героизм и подвижничество // Вехи. 2-е изд. М., 1909. С. 41.

Учреждение Государственной Думы

Издание Октябрьского манифеста потребовало пересмотра ранее подготовленных положений (Учреждения) о Государственной Думе, ибо оно рассматривало Думу как законосовещательный орган, весьма стесненный в своих правах, что уже не соответствовало началам Манифеста, но и после доработки и уточнений в Учреждении Госдумы, оглашенном 20 февраля 1906 г., остался глубокий след от ее первоначального законосовещательного статуса.

Суть всех правовых актов, как то: Основных законов (в новой редакции апреля 1906 г.), положений о Думе и Совете, – заключалась в провозглашении и закреплении исключительных прав императора как высшей законодательной власти: «Никакой закон не имеет своего совершения без Нашего утверждения». Но появились и сдержки императорскому своеволию, ибо даже правительством подготовленные проекты законов, но не одобренные Думой и Советом, не могли представляться на утверждение императора. Такое участие обеих палат в законодательстве было, однако, ограниченным, а в сопоставлении с исключительно широкими правами императора, за которым был и законодательный почин и право вето, выглядели почти как законосовещательные. Вся работа Думы и Совета ставилась в полную зависимость от воли императора, за которым было право созывать и распускать Думу и Совет; подтверждалось право императора издавать законы в междумский период в «чрезвычайных обстоятельствах» (а их наличие определял сам царь) без предварительного обсуждения в Думе, хотя с их последующим рассмотрением в Думе.

К этому надо добавить, что Манифест предусматривал формирование Госсовета по принципу: половина избиралась на корпоративной основе – от земств, городов, церкви, университетов, а другая половина назначалась царем. И следовательно, Совет был орудием царского контроля за всей работой Думы.

Наконец, из компетенции Думы полностью изымался фундамент законодательства – право пересмотра Основных законов империи, которое было полностью оставлено за императором. Основные законы превращались, грубо говоря, в оковы народного представительства.

Коррекция, произведенная реформой в области исполнительной власти, создавала видимость серьезных шагов. Право контроля, надзора, о которых упоминалось в октябре, превратилось в право запроса, да и то не к Совету министров в целом, а лишь в отношении тех министерств и ведомств, которые подчинены по закону Правительствующему сенату, и, следовательно, все ведомства, министерства – императорского двора, внешняя политика, армия и флот – выводились из-под наблюдения Думы. Вне критики оставалась не только особа государя, но и его послы, свитские генералы, гофмейстеры, обершенки и камергеры.

«В развитие сих главных оснований, – возвещал Манифест, – предначертаны и Нами утверждены постановления о изменении Учреждений Государственного Совета, а также пересмотрение по указаниям нашим Учреждения Государственной Думы»¹.

Приводим важнейшие статьи этого документа, которые сразу же по оглашении их вызвали в обществе бурную реакцию.

«УЧРЕЖДЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ

Гл. 1. О составе и устройстве Государственной Думы

1. Государственная Дума учреждается для обсуждения законодательных предложений, восходящих к Верховной Самодержавной Власти по силе Основных Государственных Законов и в порядке, установленном в сем Учреждении и в Учреждении Государственного Совета.

2. Государственная Дума образуется из членов, избираемых населением Российской империи на пять лет на основаниях, указанных в положении о выборах в Думу.

3. Государственная Дума может быть до истечения пятилетнего срока полномочий ее членов распущена указом Императорского Величества. Тем же указом назначаются новые выборы в Думу и время ее созыва.

4. Продолжительность ежегодных занятий Государственной Думы и сроки их перерыва в течение года определяются указами Императорского Величества.

5. Государственная Дума может, для предварительной разработки подлежащих ее рассмотрению дел, образовывать из своей среды отделы и комиссии.

6. Число отделов и комиссий, их состав, а также предметы их ведомства устанавливаются Государственной Думой.

7. Для законного состава заседаний Государственной Думы требуется присутствие не менее одной трети всего числа данного состава членов Думы».

Эти важнейшие положения были выработаны еще в период подготовки законосовещательной Думы, формулировка первой важнейшей статьи была найдена во время петергофского совещания под председательством императора в июле 1905 г. и вошла в текст указа 6 августа о законосовещательной Думе и повторена в феврале 1906 г. Тут просматривается не только преемственность в законодательных актах. По существу, права Думы, названной теперь законодательной, существенно не отличались от прав ее предшественницы, именуемой совещательной (Булыгинской).

Гл. 3. О членах Государственной Думы предусматривала:

«14. Члены Государственной Думы пользуются полной свободой суждений и мнений по делам, подлежащим ведению Думы, и не обязаны отчетом перед своими избирателями.

15. Член Государственной Думы может быть подвергнут лишению или ограничению свободы не иначе, как по распоряжению судебной власти, а равно не подлежит личному задержанию за долги.

16. Для лишения свободы члена Государственной Думы во время ее сессии должно быть испрошено предварительное разрешение Думы…

23. Членам Государственной Думы, в течение ее сессии, производится суточное из казны довольствие в размере десяти рублей в день каждому. Сверх того, членам Думы возмещаются из казны раз в год путевые издержки по расчету пяти копеек на версту от места их жительства до С.-Петербурга и обратно. Члены Думы, занимающие, вместе с тем, должности министров или главноуправляющих отдельными частями, не получают упомянутого суточного довольствия».

Гл. 5. О предметах ведения Государственной Думы в ст. 31 устанавливала, что «Ведению Государственной Думы подлежат:

1) предметы, требующие издания законов и штатов, а также их изменения, дополнения, приостановления действия и отмены;

2) государственная роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и главных управлений, равно как денежные из казны ассигнования, росписью не предусмотренные, на основании установленных правил;

3) отчет Государственного контроля по исполнению государственной росписи;

4) дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ, требующих высочайшего соизволения».

Порядок производства дел в Государственной Думе регламентирован был в главе 6. Статья 34 Учреждения предусматривала, что «законопроекты или вносятся в Государственную Думу министрами либо главноуправляющими отдельными частями, либо Комиссиями, образованными из членов Думы, или же поступают в Думу из Государственного Совета.

…39. Во всех собраниях Государственной Думы могут присутствовать министры и главноуправляющие отдельными частями, но участвовать в голосовании они имеют право только в том случае, если состоят членами Думы.

40. Государственная Дума может обращаться к министрам и главноуправляющим отдельными частями за разъяснениями, непосредственно касающимися рассматриваемых ею дел…

43. Председателю Государственной Думы предоставляется разрешать присутствие в заседаниях Общего ее собрания, кроме заседаний закрытых, посторонним лицам в числе, не превышающем количества отведенных для них мест, с соблюдением установленных правил. От председателя Думы зависит разрешить, с соблюдением тех же правил, присутствовать в заседаниях Общего ее собрания, кроме заседаний закрытых, представителям входящих в свет изданий повременной печати в числе, не превышающем количества отведенных для них мест, но не более одного от отдельного издания. В заседаниях Общего собрания Государственной Думы, кроме заседаний закрытых, имеют право присутствовать члены Государственного совета, сенаторы и особы дипломатического корпуса…

45. Отчеты о всех заседаниях Общего собрания Государственной Думы составляются присяжными стенографами и, по одобрении председателем Думы, допускаются к оглашению в печати, кроме отчетов о закрытых заседаниях».

Комиссия Сольского в основу акта об учреждении Государственной Думы положила узаконение о Думе от 6 августа 1905 г. Иными словами, права, определенные для законосовещательного органа, перенесли механически на новую, как бы законодательную, Думу. Важнейшая новация – это статья 50, гласившая, что «законопроекты, не принятые Государственной Думой или Государственным Советом, признаются отклоненными». Но главное – Дума была лишена права законодательного почина. Ее основная обязанность сводилась к обсуждению законопроектов, вносимых Советом министров. Законодательная инициатива Думы была строго ограничена. Даже в случае решения Думы о желательности какого-либо акта (нового закона или изменения старого) Дума не имела права самостоятельной подготовки законопроекта. Это право сохранилось за правительством. И лишь в случае отказа правительства готовить законопроект, даже предложенный самой Думой, последняя могла сама начать эту работу в своих комиссиях. Но и в этом случае ее работа контролировалась исполнительной властью, ибо Дума могла пользоваться данными исключительно из правительственных источников. И как показала практика, министерства широко использовали этот порядок, сводя на нет думскую «законодательную» инициативу.

Положение о Думе определяло и общие принципы отношений Думы с исполнительной властью.

«Во всех собраниях Государственной Думы могут присутствовать министры и главноуправляющие отдельными частями, но участвовать в голосовании они имеют право только в том случае, если состоят членами Думы» (ст. 39).

Государственная Дума на основании статьи 40 Учреждения могла обращаться к министрам и главноуправляющим за разъяснениями, непосредственно касающимися рассматриваемых ею дел. Министры и главноуправляющие имели право отказаться от предоставления Думе своих разъяснений по таким предметам, «кои, по соображениям государственного порядка, не подлежат оглашению. Равным образом министры и главноуправляющие должны быть выслушаны в заседаниях Думы каждый раз, когда они о том заявят».

Важное значение имела и статья 33, которая гласила: «Государственная Дума может обращаться к министрам и главноуправляющим отдельными частями, подчиненным по закону Правительствующему сенату, с запросами по поводу таких, последовавших с их стороны или подведомственных им лиц и установлений, действий, кои представляются незакономерными». Статьи 58–60 регламентировали порядок отношений Думы и министров по работе с законопроектами. Главное, что Дума не могла запретить действия Министерства императорского двора, иностранных дел, военного и морского министров. Практика вскоре показала, что председатель Совмина мог, ссылаясь на эту статью, отказаться отвечать на запросы депутатов. Да и отдельные министры при желании могли сослаться на соответствующие статьи Учреждения Госдумы и отказаться отвечать на депутатские запросы. С другой стороны, министры сохраняли возможность контролировать законотворческую работу Думы даже в порядке думской инициативы (очень ограниченной).

Ссылаясь на эти статьи, министры отказывались предоставлять в Думу материалы, необходимые для подготовки проектов в думских комиссиях, и даже препятствовали Думе запрашивать необходимую им информацию из внеправительственных источников.

Одним словом, в Учреждении Госдумы отношения между Думой, с одной стороны, и исполнительной властью – с другой, определялись так, что ставили Думу в полную зависимость от правительства даже в области ее непосредственной деятельности. Правительство, как власть исполнительная, вообще не подлежало ответственности перед народными представителями. Оно оставалось чисто императорской властью.

В конечном счете, как показала практика, бесправие Думы определяло во многом бесправие правительства, ставшего к концу

думской эпохи пешкой в руках придворной камарильи. Только сильный парламент может создать сильную авторитетную исполнительную власть. Бессилие парламента (Думы) ставит и эту ветвь власти в полную зависимость от авторитарных структур, присваивающих функции главы государства, законодательной, исполнительной и даже судебной власти. Отметим и то, что депутаты Думы принимали специальную присягу (торжественное обещание), текст которой гласил: «Мы, нижепоименованные, обещаем пред Всемогущим Богом исполнять возложенные на нас обязанности членов Государственной Думы по крайнему нашему разумению и силам, храня верность его императорскому величеству государю императору и самодержцу всероссийскому и памятуя лишь о благе и пользе России, удостоверение чего своеручно подписуемся».

Рупором научной общественности по поводу всего комплекта думских актов выступил журнал «Право». И с весьма критических позиций.

В редакционной статье «Конституция 20 февраля» журнал едко оценил эти акты: «Они перемешаны положениями, которые на каждом шагу грозят конфликтами между правительством и обществом, которые грозят свести на нет дальнейшую мирную работу». Начатая с угрозы кровопролития статья и заканчивалась на весьма минорной ноте: «Акты 20 февраля, даровавшие стране Конституцию, не обратили мрачных будней правительственной реакции в радостный праздник торжества свободы и справедливости. Этот праздник надо еще завоевать»². Радикальные и оппозиционные (кадеты) силы сходились в те дни в требовании-кличе: «Долой самодержавие!»

Орган, назвавший царский Манифест Конституцией, возмущен, что «монарх сохраняет титул самодержца», и отсылает читателя к статье в предыдущем номере (тоже, кстати, редакционной) «Конституционная Россия и самодержавие», где этот клич «Долой самодержавие!» фигурирует в качестве пугала и где было заявлено, что «самодержавие обозначает неограниченность власти государя». Статья оспаривала мнение тех, кто считал, что титул императора как самодержца может быть сохранен. «Право» считало, что сохранение самодержавия создает новый повод для дальнейшего кровопролития³. Довольно междоусобий, довольно крови! Журнал считал такой ответ «единственно ценным».

Через неделю, напоминая читателю об этом «единственном» заявлении, обосновывая лозунг устранения самодержавия, этот журнал заявлял: «Титул теряет свое реальное значение. Мы теперь имеем самодержавие без содержания и конституцию без названия – одна ненормальность дополняет логически другую. <…> В акте под угрозой исключения для всех членов Думы и Государственного Совета вводится «обещание перед Всемогущим Богом „хранения“ верности Самодержцу Всероссийскому <…> Обязательность этого торжественного обещания (клятвы. – А. С.) даже усилена сравнительно с положением Думы 6 августа (то есть совещательной. – А. С.), которое не устраивало никакой санкции для случаев отказа дать таковое». В этом вопросе законодатель обнаруживал «опасную любовь к архитектурным украшениям в духе древней старины». Что можно сказать по поводу этого залпа по Зимнему дворцу? Верно отметив противоречивое сочетание авторитарных и народопредставительных тенденций в Конституции 20 февраля, автор публикации в «Праве» допускал поразительную односторонность, если не предвзятость. Огульное отвержение титула самодержавного государя в условиях России мало что объясняло.

Еще Н.М. Карамзин замечал, что титул «самодержавный» изначально являлся выражением и единства Русской земли, целостности и суверенности державы Российской. Легитимное выражение проблемы целостности России сохраняло всю свою значимость и в XX в.: и в его начале, и в конце.

Вопрос об оценке постепенных преобразований власти современниками не мог быть однозначным. Он и сегодня не имеет окончательного ответа. И разве события 1905 г. не обозначили реальную угрозу распада государства?! Остро стоял и вопрос суверенности. Нельзя согласиться с юристом «Права» в том, что и «настаивать на этом было бы делом совершенно праздным, ибо самого вопроса о вассальном характере России ни у кого не возникает. Ивану III надо было бы как-нибудь выразить и подчеркнуть свою независимость. Современная Россия в этом нимало не нуждается»⁴. Удивительная несуразность! Иначе этот тезис «Права» не назовешь. Ведь писалось-то в дни, когда еще не стерлась память о неспровоцированной японской агрессии, гибели флота, потере половины Сахалина, вынужденного отречения от исторических прав на Курилы (а это свободный выход в океан). Обстановка диктовала остроту вопроса о суверенитете и единстве.

Конечно, Сахалин далеко, но земля-то нашенская, предками освоенная. Важен принцип, прецедент. Не случайно к Витте, как творцу Портсмутского мирного договора с Японией, за территориальные уступки приклеилось прочно прозвище «граф Полусахалинский».

Редакционная статья далее оспаривала провозглашенное Конституцией 20 февраля ограничение прав Думы, лишение ее права вносить изменения в Основные законы и пересматривать положение о Думе и Госсовете. Эти ограничения, справедливо заметил журнал, не вытекали из существа конституционного образа правления. Как «современное новшество» журнал определил учреждение Государственного Совета. Ведь в Октябрьском манифесте о нем речи не было.

Вместе с тем Государственный Совет верно был определен в журнале как «послушное орудие в руках верховной власти», который «донельзя затруднит деятельность Государственной Думы». Это опасение полностью оправдалось. Общая оценка Конституции 20 февраля содержалась в следующем резюме: «Манифест 17 октября установил две задачи для учреждения Думы; законы впредь не должны издаваться без ее согласия, Думе должен быть предоставлен контроль за закономерностью действий властей. Ни та ни другая задача не могут быть успешно выполняемы ею при действии „Учреждения“ 20 февраля»⁵. Эта оценка Конституции 20 февраля была развита в том же номере в статье «Второе Учреждение Государственной Думы», которая публиковалась в трех номерах. Она принадлежит перу известного юриста Н.И. Лазаревского, тогда еще приват-доцента, и поражает отточенностью, выверенностью суждений и оценок, эрудицией талантливого молодого, многообещающего правоведа, ученика Н.М. Коркунова. (Нельзя не отметить его трагическую судьбу. В 1921 г. профессор Лазаревский был расстрелян вместе с поэтом Николаем Гумилевым и другими, проходящими «по делу профессора Таганцева».) Внимание к его научному наследству пусть послужит его светлой памяти.

«Закон не может воспринять силы без одобрения Совета и Думы», – писал Лазаревский. Этим положением, справедливо указывает автор, «категорично устанавливается основное начало конституционного строя». Сомнения в том, является ли отныне Россия конституционной монархией, уже нет. «Таким образом, основной вопрос разрешен, и разрешен правильно <…> он был предложен уже 17 октября». Рассмотрим полностью это утверждение, имеющее первостепенное значение в закладывающемся на столетие споре о характере государственного строя «постоктябрьской» (1905 г.) России.

Достоинство статьи Лазаревского, делающее ее особо ценной для данного исследования, заключается в тщательном последовательном проведении сопоставления первого (6 августа) и второго (20 февраля) Учреждений Государственной Думы. В литературе по этой проблеме, к сожалению, сложилась традиция ограничиваться заявлениями о том, что одна (Булыгинская) Дума проектировалась как совещательный орган, другая же (по Манифесту 17 октября и второму Учреждению Думы) как законодательная. Далее этого общего заключения, как правило, не шли. Раз булыгинский проект был сметен революционным вихрем, то к чему ее анализировать. Сопоставление, сделанное Лазаревским, позволяет определить движение правовой мысли, первоначальные приобретения которой не утратили практической значимости.

Много грехов было у первого Учреждения Думы. Кое-какие из этих грехов устранены. Устранено правило, что заседания Думы не публичны. И в самом деле, какова цена «гласности», под сурдинку сотворенной. Как тут не вспомнить слова Чернышевского, что в России гласность означает отсутствие свободы мысли и слова. И Думе по положению 20 февраля даровали право публичности, тем поставив ее работу «под надзор общественности». Это одно из общих начал конституционных учреждений. Тут важен был принцип.

В первом Учреждении (6 августа) было поразительное по своей непрактичности правило об отделах Думы. Оно устранено вторым положением. Думе дано право создавать по своему усмотрению комиссии. Практика показала, что основной формой работы стали именно думские комиссии. Еще одно важное изменение.

На случай разногласий между Государственным Советом и Думою было предусмотрено создание специальной Согласительной комиссии и устранены имевшиеся в законе 6 августа правила, умалявшие роль Думы. Заложены основы равноправия обеих палат. Сохранялось и важное правило, что члены Думы не могут быть подвергнуты лишению или ограничению свободы иначе как по распоряжению судебной власти. Возникал вопрос. Ведь Октябрьский манифест уже провозгласил гражданские права и личную неприкосновенность граждан. Стоит ли еще раз запрещать внесудебные расправы? Здесь важен другой аспект проблемы. Для депутата Думы недостаточно общих гарантий гражданских прав. Конституционная практика других государств оправдала принцип депутатской неприкосновенности. Без введения этого правила в практику можно было ожидать ареста оппозиционных депутатов. Как показал дальнейший ход событий, это предостережение не оказалось излишним.

Спорным являлось правило о запрещении представлять в Думу письменные заявления, просьбы, петиции, посылать и принимать депутации (ст. 197). Это вопрос не только ограждения спокойствия, предотвращения давления извне на депутатов, но и вопрос о взаимосвязи, контакте народных избранников с их избирателями.

Второе Учреждение Думы уточнило и права ее председателя. По первичным проектам он был лицом, назначаемым государем, так сказать, «оком государевым». При новой, более демократической процедуре председатель избирался тайным голосованием и, соответственно, был выразителем воли не только большинства, его избравшего, но и защитником прав Думы в целом, ее представителем перед общественными и государственными учреждениями и, что особенно важно, перед императором. Однако в Думе он был первым среди равных. Это подчеркивало правило, гласившее, что при разделении голосов на равные половины голос председателя давал перевес только при повторной баллотировке.

Особое значение имели новации второго Учреждения по вопросу о контроле Думы над администрацией. Право на запрос имела лишь солидарная в этом требовании группа в тридцать депутатов, а чтобы этот запрос адресовать, направить министру, нужно было решение большинства Думы; не отдельный депутат, и даже не группа (фракция) депутатов, а Дума как целое волею ее большинства обретала право запроса к министру.

Анализируя проблему ответственности министерств, Лазаревский высветил значение ряда процедурных вопросов. Коротко остановимся на этом.

«Можно допускать, – отмечал он, – что в самодержавном государстве политическая ответственность министров возможна только перед государем. Он один является судьею целесообразности действий министров. Но существо и неограниченной монархии не требует, чтобы уголовные преступления, совершенные или пропущенные министрами, всегда оставались безнаказанными»⁶.

«Безответственность» министров вызвала столь бурный и единодушный протест печати, и не только оппозиционной, что Манифест 17 октября уже возложил на правительство «исполнение непреклонной Нашей воли <…> чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного надзора за закономерностью действий поставленных от Нас властей».

В Учреждении Госдумы от 20 февраля 1906 г. появляются слова: «Обращаться к министрам с запросами».

Что же сделало правительство во исполнение этой ясно выраженной воли и правды монаршей? Чем обеспечено это право надзора действительного?

Если внимательно прочесть соответствующие статьи нового Учреждения (33, 40, 41, 58, 59, 60), то увидим тесные рамки думских прав.

И новое Учреждение Думы, как и прежнее, исходило из того, что Дума по поводу «разъяснений министров» по своим запросам никаких постановлений, тем паче осуждений вроде требования отставки, принимать не может. Тут все по-старому. Все те стеснения для Думы, которые были изобретены в первом Учреждении ее, остались и после, во втором. Новое только в том, какое дальнейшее движение (по инстанциям) получает Постановление Думы, не признавшей возможным удовлетвориться объяснениями (отказом) министра по запросу. По первому положению это решение Думы, как указывалось, направлялось в Государственный Совет. По положению 20 февраля это решение представляется на высочайшее решение председателем Госсовета (ст. 60). Именно Совета, а не Думы, как логично можно бы полагать. Ведь согласно Учреждению Думы именно ее председатель представляет ее вовне, перед престолом прежде всего. Думе было все же дано право просить (не требовать) царя об увольнении министра, нарушавшего, по мнению депутатов, закон. Но ни одного раза этим правом Дума не воспользовалась. Просить Дума не желала.