Текст книги "Административная правоприменительная практика. Теоретический и практический аспекты"

а) стадия правотворчества, т. е. создания системы позитивных законодательных и иных подзаконных нормативно-правовых актов, направленных на регулирование государственно-управленческих (административно-правовых) и муниципально-правовых управленческих отношений;

б) стадия информационного и ценностного воздействия административного права на субъектов административно-правовых отношений – стадия, в рамках которой формируется административно-правовое сознание и административно-правовая культура субъектов административно-правовых отношений или управляющих субъектов и управляемых объектов государственного и муниципального управления;

в) стадия реализации норм административного права в реальных государственно-управленческих отношениях – в рамках данной стадии происходит реализации административно-правовых норм в форме соблюдения, исполнения, использования и применения норм административного права. Причем следует признать, что ключевое значение здесь занимает правоприменительная форма реализации норм административного права, т. е. административное правоприменение;

г) стадия административного принуждения – приведенная стадия предназначена для охраны существующих управленческих отношений. Административное принуждение осуществляется в форме административного принуждения, не связанного с осуществлением административной ответственности (меры административного принуждения административно-пресекательного, административно-предупредительного и административно-обеспечительного характера)[53]53
  См.: Жеребцов А. Н. Общая теория публично-правовой обязанности: монография. СПб.: Юридический центр Пресс, 2013. С. 289–315.


[Закрыть].

В настоящее время наметилась тенденция формирования пятой стадии механизма административно-правового регулирования – стадии административной правовой защиты управленческих отношений. Эта стадия обеспечивается нормативно-правовым регулированием судебного рассмотрения и разрешения административно-правовых споров и споров, вытекающих из иных публичных правоотношений. Принятие и вступление в силу Кодекса административного судопроизводства РФ от 8.03.2015 № 21-ФЗ (с изм. и доп.)[54]54
  Собрание законодательства РФ, 2015. № 10. Ст. 1391.


[Закрыть] позволяет эффективно формировать данную стадию механизма административно-правового регулирования управленческих отношений.

Таким образом, механизм административно-правового регулирования управленческих отношений и те правовые средства, которые отражают содержание этого механизма, являются в настоящее время единственным эффективным правовым средством осуществления административно-правового регулирования управленческих отношений, которые позволяют выявить сбои и недостатки процесса административной деятельности, своевременно и быстро их устранять и совершенствовать, что в том числе осуществляется посредством формируемой в процессе административной деятельности административной практики.

2. Стадия непосредственной административной деятельности, в результате которой создается административно-правовая практика. На данной стадии происходит процесс государственного и муниципального управления, осуществляемый по определенным стадиям и имеющий циклический характер. Именно на рассматриваемой стадии происходит осуществление государственного и муниципального управления, в рамках которого происходит процесс формирования административно-правовой практики. Административная деятельность осуществляется не иначе как в соответствии со стадиями процесса государственного управления и административного правоприменения. Мы ранее отмечали, что стадиями процесса государственного управления являются: «1) анализ и оценка управленческой ситуации; 2) разработка, обсуждение и принятие управленческих решений; 3) организация исполнения принятых решений; 4) контроль за принятием и исполнением управленческих решений»[55]55
  Жеребцов А. Н. Концепция административно-правового регулирования миграционных отношений (комплексный анализ теории и практики): дис… докт. юрид. наук. М., 2009. С. 246.


[Закрыть]. В свою очередь административно-юрисдикционная деятельность по привлечению лица к административной ответственности развивается по следующим стадиям: 1) возбуждение административного дела; 2) рассмотрение и разрешение дела об административном правонарушении; 3) исполнение решения по делу об административном правонарушении; 4) обжалование и опротестование принятого решения по делу об административном правонарушении. В принципе, процесс административного правоприменения развивается в соответствии с указанными стадиями. При этом следует отметить, что административная деятельность органов и должностных лиц исполнительной власти и иных субъектов, наделенных государственно-властными и исполнительно-распорядительными полномочиями, осуществляется на каждой из приведенных стадий процесса государственного управления и иного административного правоприменения, которые регламентируются нормами административного права. В процессе административной деятельности в соответствии с указанными стадиями на каждой из них формируется административная практика, способствующая повышению качества и единообразия административного правоприменения.

3. Стадия обобщения положительного результата деятельности субъекта административного правоприменения при осуществлении государственного и муниципального управления. Данная стадия характеризуется осуществлением целого ряда операций по сбору, обобщению, анализу и синтезу приобретенного в процессе государственного и муниципального управления практического опыта. На данной стадии прежде всего решается вопрос о возможности признания приобретенного опыта в качестве административной практики. Сбор, обобщение, анализ и синтез административного опыта приобретает характер административной практики, получив овеществленные формы своего внешнего выражения. Овеществленный результат собранного, обобщенного, проанализированного и синтезированного административного опыта, т. е. административная практика, в указанной связи выполняет комплекс практических функций. Во-первых, коммуникативную функцию, т. е. функцию доведения полученного практического материала до потребителей в рамках как внутреннего государственного и муниципального управления, так и внешнего. Во-вторых, функцию единообразия административной деятельности по осуществлению государственного и муниципального управления. В-третьих, функцию повышения эффективности административной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти в будущем. В-четвертых, информационную функцию – заключающуюся в возможности распространения передового административного опыта и желаемой административной деятельности среди субъектов государственного и муниципального управления. Многообразие форм административной практики, применяемой в настоящее время органами исполнительной власти и местного самоуправления, свидетельствует о значимости данного явления для управленческой деятельности и лежит в плоскости видовой их характеристики, которые мы рассмотрим позже.

4. Стадия придания обобщенному результату административной правоприменительной деятельности определенного юридического режима — итог административно-правовой практики. Формирование административной практики завершается созданием овеществленного результата административной деятельности уполномоченных субъектов государственного и муниципального управления. В рамках предложенных нами стадий процесса формирования административной практики происходит:

а) сбор и накопление информации об административной деятельности субъекта государственного и муниципального управления в определенной сфере;

б) анализ накопленной информации на предмет обобщения имеющегося управленческого опыта и определения направлений формирования административной практики в той или иной сфере управленческой деятельности;

в) обобщение накопленного опыта и формирование самой административной практики деятельности органов и должностных лиц государственного и муниципального управления;

г) облечение сформированной административной практики в определенную внешнюю форму ее объективизации (овеществления).

Следует признать, что административная практика не всегда приобретает форму правового акта, принимаемого органом государственного или муниципального управления. Формы внешнего выражения административной практики многообразны и предопределяются эффективной возможностью реализации указанных нами ранее функций. Следует отметить, что органы исполнительной власти полномочны проводить анализ и обобщать практику своей административной деятельности и как следствие – формировать административную практику не только своей административной деятельности, но и деятельности подчиненных ему органов государственного управления. Так, п. 44 Положения о Министерстве иностранных дел РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 11.07.2004 № 865 (с изм. и доп.) «Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации»[56]56
  Собрание законодательства РФ, 2004. № 28. Ст. 2880.


[Закрыть], предусматривает полномочие министерства обобщать практику применения законодательства Российской Федерации и проводить анализ реализации государственной политики в сфере международных отношений Российской Федерации. Пункт 56 Положения о Министерстве внутренних дел РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 1.03.2011 № 248 (с изм. и доп.) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации»[57]57
  Собрание законодательства РФ, 2011. № 10. Ст. 1334.


[Закрыть], предусматривает полномочие МВД России по обеспечению внедрения достижений науки, техники и положительного опыта в деятельность органов внутренних дел и внутренних войск, а также развитие связи и автоматизированного управления в системе МВД России. Пункт 6 Положения о Федеральной службе судебных приставов, утвержденного Указом Президента РФ от 13.10.2004 № 1316 (с изм. и доп.) «Вопросы Федеральной службы судебных приставов»[58]58
  Собрание законодательства РФ, 2004. № 42. Ст. 4111.


[Закрыть], предоставляет полномочие по обобщению практики применения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности и внесению в Минюст России предложений по его совершенствованию.

Как видно из приведенных примеров, формирование административной практики осуществляется на федеральном уровне федеральными министерствами и федеральными службами. Анализ положений о федеральных агентствах свидетельствует, что указанные федеральные органы исполнительной власти организуют конгрессы, конференции, семинары, выставки, проводят мониторинг и другие мероприятия в закрепленных за ними сферах деятельности. Можно с определенной долей условности признать, что при проведении конгрессов, конференций, семинаров и выставок в закрепленных за федеральным агентством сферах деятельности может преследоваться цель формирования административной практики и совершенствования их административной деятельности. Что касается осуществления федеральным агентством мониторинга в сферах деятельности агентства, то в науке он понимается как властный (или, как определяет законодатель, государственный) мониторинг, представляющий собой вид управленческой функции, осуществляемый органом государства, отличающийся от функций властного надзора или контроля лишь мерами воздействия. Функция мониторинга подразумевает применение ведомственных регламентирующих мер воздействия, т. е. изменение административного регламента воздействия на конкретные негативные ситуации, возникающие в ней. Это связано с тем, что при мониторинге отсутствуют возможности прямого и/или косвенного воздействия на негативную ситуацию[59]59
  См.: Нестеров А. В. Еще раз о властном контроле и надзоре // Административное право и процесс, 2011. № 3. С. 11.


[Закрыть]. Высказывается мнение, что мониторинг представляет собой систему наблюдения, анализа, оценки и прогноза эффективности осуществления отдельных видов деятельности[60]60
  См.: Ласкина Н. В., Степаненко О. В. Комментарий к Федеральному закону от 4.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (постатейный) / отв. ред. Н. В. Ласкина // СПС «КонсультантПлюс» 2015 (дата обращения 8.12.2016).


[Закрыть]. Ученые, исследующие проблемы мониторинга законодательства, отмечают, что мониторинг – это «система деятельности по наблюдению, оценке состояния и развития системы законодательства и его частей, выражающая взаимодействие приемов, способов и процедур, характеризующих особенности технологии ее осуществления»[61]61
  Невеселов А. А. Правовой мониторинг и государственная политика: теоретико-правовые основы взаимодействия: автореф. дис… канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2009. С. 8.


[Закрыть]. Д. Б. Горохов, Е. И. Спектор, М. Е. Глазкова, обобщая сложившиеся в юридической науке точки зрения, формулируют следующее понятие правового мониторинга: «это система информационных наблюдений, дающая возможность анализировать и оценивать: результаты законопроектной деятельности; качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом в соответствии с предоставленной ему правотворческой компетенцией; эффективность их практического действия, реализации (правоприменительный процесс)»[62]62
  Горохов Д. Б., Спектор Е. И., Глазкова М. Е. Правовой мониторинг: концепция и организация //Журнал российского права. 2007. № 5. С. 30.


[Закрыть]. Приведенные подходы к определению мониторинга признают информационную составляющую данного вида деятельности, что свидетельствует о формировании базы данных по деятельности объекта мониторинга. По нашему мнению, мониторинг, осуществляемый органами исполнительной власти и местного самоуправления, является специфическим видом государственного контроля, выражающийся в наблюдении за управляемым объектом. Признание мониторинга специальным видом государственного контроля обосновывается следующими обстоятельствами. Во-первых, мониторинг представляет собой деятельность по наблюдению за управляемым объектом, для целей получения информации о его состоянии и процессе функционирования. Во-вторых, итогом мониторинга становится не только принятие мер государственно-принудительного воздействия при выявлении нарушений действующего законодательства в управляемой сфере общественных отношений, но и принятие позитивного управленческого решения. В-третьих, специфика мониторинга заключается в том, что он реализует две функции: контрольную и информационную. Это означает, что в результате осуществления мониторинга происходит сбор и анализ информации об объекте управления, формируя, в том числе, административную практику, направленную на совершенствование процесса государственного и муниципального управления. В-четвертых, мониторинг без систематического сбора и обработки информации утрачивает свое значение и приобретает форму государственного контроля в истинном смысле этой функции государственного и муниципального управления.

Таким образом, по нашему мнению, мониторинг как специфический вид государственно-контрольной деятельности уполномоченных органов исполнительной власти и местного самоуправления не может осуществляться без формирования информационной базы о функционировании управляемого объекта, подвергнутого мониторингу. Итогом мониторинга являются не только последствия, свойственные государственному контролю, но и формирование административной практики, направленной на дальнейшее совершенствование функционирования управляемого объекта – объекта мониторинга.

Изложенные положения актуализируют проблему видовой характеристики административной практики как юридической внешней формы объективизации административной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти и местного самоуправления. Решающее значение, по нашему мнению, приобретает классификация видов административной практики по критерию формы ее объективизации, что позволит в последующем рассмотреть практические аспекты административной практики, наметить пути ее совершенствования, определить ее юридическое значение для административной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти и местного самоуправления.

По форме объективизации нам представляется уместным выделить два вида административной практики, формируемой органами и должностными лицами исполнительной власти, местного самоуправления и иными субъектами, которым переданы полномочия исполнительной власти в Российской Федерации:

1) административная практика, выраженная в юридически значимом документе, исходящем от органа исполнительной власти, местного самоуправления и иного субъекта, которому переданы полномочия исполнительной власти;

2) административная практика, облеченная в юридически значимую систему организационных действий должностных лиц органов исполнительной власти, местного самоуправления и иных субъектов, которым переданы полномочия исполнительной власти – обыкновений управленческой практики.

Административная практика, выраженная в юридически значимом документе, исходящем от органа исполнительной власти, местного самоуправления и иного субъекта, которому переданы полномочия исполнительной власти, имеет, во-первых, большое распространение в системе современных правовых актов государственного и муниципального управления, во-вторых, не существует единства в определении таких правовых актов, в-третьих, виды правовых актов, содержащих административную практику, весьма часто используются для нормативно-правового регулирования управленческих отношений. В указанной связи актуальным является решение проблемы вида правовых актов, в которых находит отражение административная практика органов и должностных лиц исполнительной власти и местного самоуправления.

В соответствии с ч. 1 и 2 ст. 23 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (с изм. и доп.) «О Правительстве Российской Федерации»[63]63
  Собрание законодательства РФ, 1997. № 51. Ст. 5712.


[Закрыть] Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ. В соответствии с п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 (с изм. и доп.)[64]64
  Собрание законодательства РФ, 1997. № 33. Ст. 3895.


[Закрыть], нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. В соответствии с ч. 6 и 7 ст. 43 Федерального закона от 6.10.2003 № 131-ФЗ (с изм. и доп.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[65]65
  Собрание законодательства РФ, 2003. № 40. Ст. 3822.


[Закрыть] глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации. Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования. Вместе с тем следует отметить, что, кроме указанных нормативно-правовых подзаконных актов, Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ, исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления и их должностные лица принимают акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, в виде распоряжений, писем, телеграмм, указаний, рекомендаций, методик, правил, информационных сообщений, методических пособий, обзоров, наставлений, предложений, предписаний, руководств, требований и т. п. В указанной связи возникает проблема. Хотя эти виды правовых актов в соответствии с приведенными выше нормативными положениями нормативно-правовыми актами не являются, в реальности складывается ситуация, когда данные виды правовых актов содержат нормы права и приобретают нормативно-правовой характер. Это обстоятельство было наглядно показано в отдельных научных работах[66]66
  См.: Алиева Л. А. Письма органов исполнительной власти: проблемы определения, юридической природы и соотношения с нормативными актами // Административное и муниципальное право, 2016. № 7. С. 571–575.


[Закрыть] и судебной практике. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31.03.2015 № 6-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества «Газпром нефть»[67]67
  Собрание законодательства РФ, 2015. № 15. Ст. 2301.


[Закрыть] отмечается по смыслу приведенных нормативных положений: не исключается право Федеральной налоговой службы принимать акты информационно-разъяснительного характера, с тем чтобы обеспечить единообразное применение налогового законодательства налоговыми органами на всей территории Российской Федерации. Такие акты адресованы непосредственно налоговым органам и должностным лицам, применяющим соответствующие законоположения. Обязательность содержащихся в них разъяснений для налогоплательщиков нормативно не закреплена. Вместе с тем – поскольку в силу принципа ведомственной субординации территориальные налоговые органы обязаны в правоотношениях с налогоплательщиками руководствоваться исходящими от Федеральной налоговой службы разъяснениями норм налогового законодательства – такие акты опосредованно, через правоприменительную деятельность должностных лиц налоговых органов, приобретают по сути обязательный характер и для неопределенного круга налогоплательщиков (что подтверждается, в частности, письмом Федеральной налоговой службы от 21.08.2013, которое оспаривалось ОАО «Газпром нефть» в Верховном Суде Российской Федерации и в Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации). Легальность нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти предполагает не только наличие в них определенного, не противоречащего закону нормативного содержания (общего правила), но и соблюдение надлежащей законной формы, порядка принятия и обнародования. В действующей системе правового регулирования судебная проверка такого нормативного акта включает установление его соответствия федеральному закону по содержанию нормативных предписаний, по форме акта, а также по издавшему его субъекту, порядку принятия, опубликования и введения в действие.

Таким образом, Конституционный Суд РФ признал, что по своему правовому характеру приведенное письмо Федеральной налоговой службы нормативно-правовым актом не является, но его обжалование в суде по формальным требованиям, предъявляемым к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, по форме, субъекту и порядку принятия, регистрации и опубликования, содержащем обязательное для всех налоговых органов разъяснение (нормативное толкование) налоговых законоположений, которое может противоречить их действительному смыслу и тем самым нарушать права налогоплательщиков, возможно. Из данных положений можно сделать вывод о том, что правовой акт, не отвечающий требованиям по виду, форме, субъекту, его принявшему, порядку принятия, регистрации и опубликования, нормативно-правовым не является, но его обжалование в судебном порядке допустимо.

Нормы действующего законодательства и иные подзаконные нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок принятия правовых актов органами исполнительной власти и местного самоуправления, к подзаконным нормативно-правовым актам не относят: распоряжения, письма, телеграммы, указания, рекомендации, методики, правила, информационные сообщения, методические пособия, обзоры, наставления, предложения, предписания, руководства, требования и т. п… Они выступают, как было указано в ч. 2 ст. 23 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (с изм. и доп.) «О Правительстве Российской Федерации»[68]68
  Собрание законодательства РФ, 1997. № 51. Ст. 5712.


[Закрыть], как акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющим нормативного характера. Данные правовые акты могут быть следующих видов:

1) правовые акты, имеющие правоприменительный характер;

2) правовые акты, имеющие интерпретационный характер, т. е. акты официального и даже неофициального толкования норм административного права;

3) правовые акты, содержащие положения административной практики.

Каждый из указанных видов ненормативных актов, принимаемых органами исполнительной власти и местного самоуправления, может вторгаться в нормативную сферу, порождая права и обязанности субъектов управленческих отношений. Как отмечал Конституционный Суд РФ, такие акты опосредованно, через правоприменительную деятельность должностных лиц органов исполнительной власти, приобретают по сути обязательный характер и для неопределенного круга участников управленческих отношений[69]69
  См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 31.03.2015 № 6-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества «Газпром нефть»» //Собрание законодательства РФ, 2015. № 15. Ст. 2301.


[Закрыть].

Юридическая природа ненормативных правовых актов преимущественно исследуется административно-правовой наукой, определяя при этом их как индивидуальные (правоприменительные) акты либо как вид правовых актов управления. При этом следует признать, что как юридическая наука в целом, так и административная и судебная практика не выработала однозначную позицию по определению видов ненормативно-правовых актов, издаваемых органами исполнительной власти, местного самоуправления и иными субъектами, наделенными государственно-властными, исполнительно-распорядительными полномочиями исполнительной власти.

Необходимость определения юридической природы ненормативных правовых актов в контексте нашего исследования обусловлена потребностями решения, во-первых, задачи определения правовых актов, содержащих положения административной практики, во-вторых, задачи определения юридической силы и значения правовых актов, содержащих административную практику, для административной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти, местного самоуправления и иных субъектов, наделенных государственно-властными, исполнительно-распорядительными полномочиями.

Хотя проблема правовых актов управления была в поле зрения отечественной административно-правовой науки всегда[70]70
  См.: Коркунов Н. М. Указ и закон. СПб.: Тип. М. М. Стасюлевича, 1894; Васильев Р. Ф. Правовые акты органов управления. М.: МГУ, 1970; Волков М. М. Акты советского государственного управления. Л.: ЛГУ, 1953; Власов В. А., Студеникин С. С. Советское административное право. М.: Госюриздат, 1959; Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М.: Юридическая литература, 1972; Новоселов В. И. Акты государственного управления и укрепление законности в СССР: автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 1965; Салищева Н. Г. Нормативные акты советского государственного управления: автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 1964 и другие.


[Закрыть]. Остановимся на современных подходах, в рамках которых сформировалась определенная концепция понимания правового акта управления. Вот одни из последних и значимых, по нашему мнению, научных подходов по указанному вопросу.

Ю. Г. Арзамасов считает, что правовая природа правового акта управления являет собой вариант юридического оформления управленческих решений и характеризуется следующими признаками:

1) акт управления – это волевое, властное действие. В актах управления оформляются властные полномочия органов государственной власти, в основном исполнительных органов, а также должностных лиц, направленные на выполнение (реализацию) основных и дополнительных функций, закрепленных в законе либо ином юридическом документе высшего органа государственной власти;

2) акты управления исходят от исполнительных органов власти либо должностных лиц, которые возглавляют эти органы;

3) акты управления порождают юридические последствия, которые могут быть как положительными, так и отрицательными для субъектов тех или иных административных правоотношений;

4) акты управления являются разновидностью большого многообразия правовых актов. Правовой акт – это юридический документ, где содержатся властные предписания определенного органа управления;

5) акты управления носят подзаконный характер. Это означает, что они должны соответствовать нормам законов и подзаконных актов;

6) акты управления направлены на регулирование общественных отношений (возникновение, изменение, отмену). При этом общественные отношения, возникающие в соответствии с законами, а также на основе других нормативных актов и распоряжений высших органов государственной власти (указов главы государства, постановлений правительства и т. д.), опосредованные волевым решением государственных органов или должностных лиц в форме актов управления, могут быть как абстрактными, так и конкретными;

7) они выступают в роли конкретных юридических фактов;

8) акты управления – это правовые средства формирования, когда это касается нормативных актов федеральных министерств, поскольку они определяют внутреннюю политику государства в определенной сфере, и реализации правовой политики государства[71]71
  См.: Арзамасов Ю. Г. О правовой природе актов государственного управления //Государственная власть и местное самоуправление, 2007. № 5. С. 24–25.


[Закрыть].

И. К. Воронин к числу признаков правовых актов управления (административных актов) относит следующие:

1) правовые акты представляют собой управленческие решения, подготовленные и принятые (утвержденные) в соответствии с установленными правилами управленческого процесса для решения конкретной задачи управления и реализации функций управления;

2) они принимаются уполномоченными субъектами публичного управления (органами государственного управления или местного самоуправления, их должностными лицами) в рамках предоставленной законами и иными нормативными актами компетенции;

3) принимаются правовые акты управления в одностороннем порядке, т. е. специальные органы публичного управления или должностные лица принимают административные акты и контролируют их исполнение. Административный акт – это одностороннее волеизъявление, не требующее наличия согласия лиц, которые являются в конкретном случае объектом управленческой деятельности;

4) они являются юридически-властными волеизъявлениями органа публичной администрации, в которых проявляются его государственно-властные полномочия. Следует выделять две формы существования и осуществления управленческих актов. Во-первых, административные акты есть способ воплощения воли административно-управляющего субъекта, т. е. он являет собой акт, фактическое действие. Во-вторых, такое волеизъявление претворяется в жизнь уже после принятия административного акта в ходе исполнения и проведения в жизнь вводимого актом правового предписания;

5) правовой акт управления обладает государственно-властной характеристикой;

6) содержат правила ответственного поведения, правовые нормы в публичном управлении либо регламентируют конкретное (разовое) управленческое отношение. Императивность правовых актов обусловлена содержанием обязательного юридического властного предписания, которое подлежит безусловному исполнению;

7) правовые акты управления устанавливают пределы надлежащего (должного) поведения субъектов в сфере государственного управления; они создают правовую (легитимную) основу к возникновению, изменению или прекращению административно-правовых отношений; становятся юридическим фактом, которым непосредственно порождаются, изменяются, прекращаются такие правоотношения;

8) законность и подзаконность правовых актов управления;

9) правовые акты управления представляют собой разновидность юридического документа, используемого в процессе осуществления деятельности органа управления (его должностного лица) и представляющего собой справку, заключение, докладную записку, протокол, акт ревизии, инвентаризации, проверки и т. д., который фиксирует определенные факты (обстоятельство), имеет юридическое значение, но не содержит (в сравнении с нормативными правовыми актами) одностороннее государственно-властное обязательное к исполнению предписание;

10) они имеют особую форму и процедуру принятия (утверждения)[72]72
  Воронин И. К. Теоретико-правовые аспекты правового акта управления (на примере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним) //Административное и муниципальное право, 2016. № 2. С. 125–126.


[Закрыть].

Н. Г. Канунникова считает административно-правовым актом управления «облеченное в юридическую форму управленческое решение в виде официального документа, изданное с соблюдением установленных процедур, принятое в одностороннем порядке специальным субъектом исполнительной власти в пределах его компетенции, имеющее государственно-властный характер, обязательное для исполнения субъектами, которым оно адресовано, и направленное на реализацию задач и целей государственного управления»[73]73
  Канунникова Н. Г. Теоретические аспекты административно-правовых актов управления //Административное право и процесс, 2016. № 3. С. 10.


[Закрыть].