Текст книги "Научный эколого-криминологический комплекс (НЭКК) по обеспечению экологической безопасности и противодействию экопреступности"

Основополагающим комплексным законодательным актом, регулирующим отношения в области всей окружающей среды, на сегодняшний день является Закон «Об охране окружающей среды», принятый Государственной думой 20 декабря 2001 г. и вступивший в законную силу 10 января 2002 г. Закон укрепляет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепление правопорядка в рассматриваемой области и обеспечение экологической безопасности. Кроме того, федеральный закон призван регулировать отношения в области взаимодействия общества и природы, возникающие в результате хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природу как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне. Одна из главных задач экологического права – создание оптимального механизма правового регулирования экологических отношений[163]163
  Бринчук М. М., Дубовик О. Л. Федеральный закон «Об охране окружающей среды»: теория и практика // Государство и право. 2003. № 3. С. 30–41.


[Закрыть]. Новый Закон с этой задачей, на наш взгляд, не справляется. Практически никаких существенных, кардинальных изменений правового механизма по сравнению с предыдущим Законом не произошло. Столь значительные институты, как экологическое страхование, экологическое лицензирование, экологическая сертификация, экологический аудит, лишь упомянуты в Законе. Хотя при грамотном законодательном подходе они могли бы служить мощными средствами охраны природы. Но законодатель, по-видимому, руководствовался иными принципами. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» является образцом нарушения законодателем таких важнейших принципов правотворчества: правового прогресса, научной обоснованности, профессионализма и др. Принятый Закон вследствие названных дефектов стал шагом назад в экологическом законодательстве. Он – хуже прежнего закона[164]164
  Бринчук М. М., Дубовик О. Л. Федеральный закон «Об охране окружающей среды»: теория и практика // Государство и право. 2003. № 3. С. 30–41.


[Закрыть].

По мнению абсолютного большинства специалистов, новый За кон страдает многими существенными недостатками. Тем не менее важно отметить и некоторые достоинства, которые, учитывая пробелы, свойственные закону, в общем носят весьма условный характер. Новый закон расширяет круг полномочий субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды (ст. 6 ФЗ «Об охране окружающей среды»), в частности, расширены полномочия по разработке и утверждению нормативов в области охраны окружающей среды. Вместе с тем отмечено, что такие нормативы не должны быть ниже определенных на федеральном уровне. Настоящий Закон от имени государства хотя бы декларирует намерение нормировать изъятие компонентов природы (ст. 26).

Бесспорно, достоинством нового Закона является закрепление в ряде статей требований о внедрении наилучших существующих технологий, способствующих охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов. Закон определяет наилучшую существующую технологию как технологию, основанную на последних достижениях науки и техники, направленную на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющую установленный срок практического применения с учетом экономического и социальных факторов[165]165
  Закон «Об охране окружающей среды». Официальный текст, действующая редакция. М., 2004. 48 с.


[Закрыть].

Требование о наилучших существующих технологиях выполняет в экологическом праве очень важную функцию. Оно служит юридическим критерием оценки современности соответствующего проекта (предприятия, электростанции, автомобиля, самолета), по которому проводится оценка воздействия на окружающую среду, государственная экологическая экспертиза и принимается решение[166]166
  Бринчук М. М., Дубовик О. Л. Федеральный закон «Об охране окружающей среды»: теория и практика // Государство и право. 2003. № 3. С. 30–41.


[Закрыть]. Положениям организации государственного мониторинга окружающей среды выделена отдельная глава. Это, несомненно, преимущество по сравнению с предыдущим законом. Помимо этого, новый Закон предусматривает запрет сочетания функций государственного контроля в области охраны окружающей среды и функций хозяйственного использования природных ресурсов.

Существуют и некоторые другие немногочисленные достоинства, однако нельзя не брать во внимание и недостатки, присущие данному закону, которые являются весьма существенными.

Прежний Закон (1991 г.) неоднократно подвергался критике за нечеткость формулирования принципов природоохранной деятельности. По отношению к нынешнему Закону подобная критика еще более справедлива[167]167
  См.: Бринчук М. М., Дубовик О. Л.: 1) О проекте Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР “Об охране окружающей природной среды”» // Экологическое право. 2002. № 3; 2) Федеральный закон «Об охране окружающей среды». С. 30–41.


[Закрыть]. Существенным недостатком является и то, что Закон лишь упоминает такие важнейшие средства охраны природы, как экологическая сертификация, экологическое лицензирование, экологическое страхование. Об экологическом аудите говорится только в понятиях. К сожалению, законодателем была упущена возможность достойно внедрить экологический аудит в правовой механизм[168]168
  О роли экологического аудита в экологическом праве см.: Серов Г. П. Экологический аудит. Концепции и организационно-правовые основы. М., 2000; Бринчук М. М.: 1) Правовой механизм подготовки и принятия экологически значимых решений // Государство и право. 2000. № 9. С. 38–52; 2) Аудит в механизме обеспечения экологического правопорядка // Актуальные проблемы правопорядка. М., 2000. С. 62–69; 3) Сертификация и аудит в механизме экологического права // Современное экологическое право в России и за рубежом. Сб. научных трудов. М., 2001. С. 54–63.


[Закрыть].

В связи с принятием нового Закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. требуется дополнить и другие федеральные законы и изменить подзаконные акты. К сожалению, Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации, издающие подзаконные акты и отвечающие за правильное применение законодательства, не реагируют оперативно на изменение федеральных законов[169]169
  Талевлин А. Что несет в себе новый закон об охране природы // Экология и право. 2002. № 1.


[Закрыть].

Нормативная база Российской Федерации об охране окружающей среды не ограничивается положениями Конституции Российской Федерации и Законом «Об охране окружающей среды». Она весьма обширна и многообразна. Согласно Конституции Российской Федерации, поощряется деятельность, способствующая экологическому благополучию (ст. 41), устанавливаются основы федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития (п. «е» ст. 71), обеспечивается проведение Правительством РФ единой государственной политики в области экологии (п. «в» ст. 114). Это скорее декларации, нормы-принципы, которые предполагают еще в значительной степени внедрение, применение[170]170
  Талевлин А. Что несет в себе новый закон об охране природы // Экология и право. 2002. № 1.


[Закрыть]. Как отмечает М. М. Бринчук, бездействие государства – одна из основных причин экологического кризиса в России, причем оно в той или иной степени характерно для каждой ветви государственной власти.

Поскольку экологическое право в конечном счете направлено на обеспечение одного из важных естественных прав человека – права на благоприятную окружающую среду, надо признать, что его развитие в современных условиях имеет принципиальное значение и в плане формирования основ гражданского общества и правового государства. Поэтому совершенно очевидно, что осуществление всех других социально значимых мер имеет смысл, если обеспечиваются приемлемые для человека условия окружающей среды, сохраняется природная среда как материальная основа производящей экономики общества. Оценивая отношение власти, финансовых и политических структур к экологическим проблемам развития российского общества, к сожалению, приходится усомниться в полной осознанности этой истины. Потребность в радикальных мерах более чем очевидна. Прикрываясь политическими обещаниями и сложностями переходного периода, федеральная и региональная власть, по сути дела, уже многое упустила, а в определенной мере потеряла то, что было неплохо налажено в сфере природопользования ранее[171]171
  Муртазалиев А. М. (Из материалов научного мероприятия «Круглый стол». Конституция Российской Федерации и развитие экологического права) // Государство и право. 2004. № 12. С. 94.


[Закрыть].

Ряд проблем экологического права, как отмечает А. И. Бобылев, требует конституционного урегулирования. Необходимо закрепить на конституционном уровне экологические обязанности государства. В Конституции Российской Федерации надо более четко разграничить обязанности и права, т. е. полномочия и предметы ведения федеральных органов и органов субъектов Российской Федерации.

Е. В. Виноградова справедливо замечает, что многие соглашения в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, заключенные в развитие договоров, разграничивающих предметы ведения и полномочия, по своей сущности фактически перераспределяют полномочия в системе исполнительной власти в пользу Российской Федерации. Эта тенденция в будущем ограничит сферу использования упомянутых договоров регулированием вопросов совместного ведения с Российской Федерацией или исключительного ведения последней. Тем более что эти вопросы, конституционно отнесенные к ведению субъектов Российской Федерации, не могут быть перераспределены федеральными законами без внесения соответствующих изменений в Конституцию Российской Федерации[172]172
  См.: Виноградова Е. В. Указ. соч. С. 93.


[Закрыть].

Хронология развития законодательства по вопросам охраны окружающей среды, рационального природопользования и обеспечения экологической безопасности представлена в приложении № 4. Продолжается работа над Федеральным законом «Об экологической информации». На сегодняшний день по-прежнему не приняты федеральные законы «Об охране растительного мира», «Об опасных химических веществах», «Об охоте», «Об охране водных биоресурсов». Статья 57 Федерального закона «Об охране окружающей среды» определяет порядок установления зон экологического бедствия и зон чрезвычайных ситуаций, но одной статьи явно недостаточно. А принятие специального закона «О зонах экологического бедствия», проект которого был разработан более 10 лет назад, наталкивается на серьезное сопротивление со стороны большинства руководителей субъектов Федерации, усматривающих в нем угрозу для развернувшегося с их одобрения или молчаливого согласия «экологического беспредела»[173]173
  Копылов М. Н. Указ. соч. С. 46.


[Закрыть].

Природоохранное законодательство нашей страны является одной из самых объемных и противоречивых отраслей права. В нем содержится множество отсылочных норм, наблюдается явное несоответствие между различными правовыми актами и нормами.

Объем нормативных актов, исходящих от президента, правительства, центральных органов исполнительной власти, намного превышает число законов, принимаемых парламентом. Исполнительная власть практически каждый из них подкрепляет своими актами, развивающими, уточняющими или изменяющими содержание предписаний самого закона. В сложившейся обстановке, где в общем количестве эколого-правовых актов (а их тысячи) блок собственно законодательства оказался наименьшим, необходимо обеспечить полное соответствие всех иных актов законам и соблюдать оптимальное и содержательное соотношение между законами и подзаконными актами, при котором подзаконные акты принимаются лишь в пределах правового поля, предоставленного самим законом[174]174
  Захаров М. В. Приоритеты национальной экологической политики. М., 1999. С. 53–65.


[Закрыть].

Задачи совершенствования экологического законодательства и его эффективной реализации вызывают необходимость обновления концепции его формирования, переосмысления накопленного опыта, учета стабильных и временных, традиционных и новых факторов, оказывающих влияние на его содержание, структуру, формы правотворчества. Многие из них, например – потеря обществом и отдельными социальными группами интереса к вопросам защиты окружающей среды, деэкологизация государственной власти, снижение профессионального уровня и качества работы правоохранительных органов, снижение финансирования природоохранительных мероприятий в госбюджете Российской Федерации, носят отрицательный характер[175]175
  Бринчук М. М., Дубовик О. Л. Федеральный закон «Об охране окружающей среды». С. 30–41.


[Закрыть].

И это вполне свойственно нашей стране, переживающей период социально-политической и экономической модификации. Одновременно нужно обратить внимание на те явления и процессы, в которых превалирует положительное начало, а воздействие на формирование экологического законодательства, его институтов и норм носит преимущественно позитивный характер. Прежде всего, это само существование рассматриваемой отрасли и принятие за последние 10–15 лет множества федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, создание (или восстановление) специальных структур (экологической милиции, природоохранных прокуратур, экологической службы Вооруженных сил и пр.); политико-правовые решения, в которых объявляются согласие с общеустановленными позициями международного права, охраны окружающей среды, участие в межгосударственной деятельности по рациональному использованию природных ресурсов и т. п.

Специалисты до сих пор акцентируют внимание на недостаточно высоком качестве вновь принимаемых либо обновляемых законодательных или иных нормативно-правовых актов. Ряд норм носят декларативный характер; зачастую терминология, употребляемая в текстах актов, недостаточно отработана; существуют противоречия между экологическими и иными отраслями законодательства. Особый интерес приобретает такой феномен, как «абстрактность правотворчества»: разработчики акта не задумываются о механизмах его реализации, не предусматривают альтернативных условий применения, не принимают во внимание интересы налогоплательщиков (не подсчитывают даже приблизительно, во что обойдется налогоплательщикам та или иная норма). Обратной стороной этого феномена является лоббирование законов, принятие актов, из которых предполагается извлечь сиюминутные материальные выгоды. Широко известна история с так называемым пакетом законов о ввозе радиоактивных отходов в Россию. Минатом Российской Федерации и Комитет по экологии Государственной думы Российской Федерации активно продвигали его. В качестве главного аргумента называлась сумма, которую Россия получит в результате ввоза тепловыделяющих сборок ядерных реакторов – 20 млрд долл. В СМИ при этом указывалось и на суммы взяток, и на то «незначительное» условие, что существенная часть доходов должна быть израсходована на постройку предприятий по переработке радиоактивных отходов и оборудование мест их захоронения[176]176
  Бринчук М. М., Дубовик О. Л. Федеральный закон «Об охране окружающей среды». С. 30–41.


[Закрыть].

По мнению Н. А. Духно, сегодня происходит явная недооценка экологического права как самостоятельной отрасли права. Несмотря на то, что экологическое право – это не просто самостоятельная отрасль права, а одна из ведущих, основных, господствующих отраслей права, от которой, возможно, будет зависеть и развитие других отраслей права в той части, которая тесно связана с экологическими отношениями, экологическое право должно быть самостоятельной отраслью науки именно потому, что в нем выделяется особая группа экологических отношений. Это принципиально иные отношения, отличные от тех, которые мы привыкли именовать общественными отношениями. Именно в сфере экологических отношений формируются те взаимоотношения человека с природой, которые позволяют ему создавать благоприятные условия для своей дальнейшей жизни. Еще одним свидетельством того, что экологическое законодательство и экологическое право сформировались, служит экологизация других отраслей права.

Характерной чертой экологического права является его тесная связь с различными отраслями права. Экологизированные нормы находятся в актах гражданского, уголовного, административного, земельного, санитарного, градостроительного и других отраслей законодательства.

В России создано и существует разветвленное законодательство о рациональном использовании природных ресурсов и охране окружающей среды. Законом урегулированы важные общественные отношения в области использования и охраны шести видов природных ресурсов – земли, недр, вод, лесов, животного мира, атмосферного воздуха[177]177
  См.: Водный кодекс РФ от 16.11.1995 г. № 167-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4471; Лесной кодекс РФ от 29.01.1997 г. № 22-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1997. № 5. Ст. 610; Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147; Закон РФ «О недрах» от 21.02.1992 г. № 2395-1 (с изм., внесенными ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ “О недрах”») // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 16. Ст. 834; Собрание законодательства РФ. 1995. № 10. Ст. 823; Федеральный закон «О животном мире» от 24.04.1995 г. № 52-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. № 17. Ст. 1462; Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» от 04.05.1999 г. № 96-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1999. № 18. Ст. 2222; Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 133; Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 20.12.2004 г. № 166-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2004. № 52 (ч. 1). Ст. 5270.


[Закрыть].

Вместе с тем в области охраны окружающей среды возник законодательный хаос. По количеству нормативных актов в рассматриваемой области Россия занимает, пожалуй, первое место в мире. Но беда в том, что количество вовсе не означает качество. Учитывая все вышеперечисленные пробелы экологического законодательства, данное утверждение весьма справедливо. На сегодняшний день правоприменитель сталкивается с чрезвычайными трудностями в данной сфере из-за дефектного законодательства. Что же тогда говорить о простых гражданах, не сведущих в юриспруденции? Помимо своей масштабности, противоречивости и изобилия норм отсылочного и бланкетного характера, законодательство насыщено пробелами юридической техники, касающимися языка. Например, согласно ст. 23 Закона «Об охране окружающей среды», «нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов»[178]178
  Закон «Об охране окружающей среды». Официальный текст, действующая редакция. М.: Экзамен, 2004. 48 с.


[Закрыть]. Норма сформулирована весьма неопределенно и может быть истолкована в том смысле, будто нормативы устанавливаются субъектами хозяйственной и иной деятельности, что недопустимо.

Как же следовать законам? Как их не нарушать? Как исполнять? Для кого они издаются?..

Вопросу о правовом регулировании отношений в области природопользования и экологии в нашей стране уделялось недостаточное внимание. Об этом свидетельствует тот факт, что за некоторые экологические правонарушения, которые являлись актуальными и 20–30 лет назад, в уголовном законодательстве не было предусмотрено никакой ответственности.

Возвращаясь к вопросу пробельности, надо сказать, что экологическое законодательство требует порядка, систематизации. Давно назрела необходимость кодификации природоохранного законодательства и приведения его в единую систему. А. К. Голиченков, например, говорит о необходимости создания нормативно-правового акта, который бы регулировал всю совокупность общественных отношений, составляющих предмет экологического права. Таким нормативно-правовым актом должен быть, по его мнению, Экологический кодекс, который и стал бы головным законом экологического права.

«Специалисты уже давно выдвинули идею проведения полной кодификации природоохранительного законодательства, начиная с принятия соответствующего общесоюзного нормативного акта. Реализация ее, однако, наталкивается на теоретическую неразрешенность или спорность отдельных вопросов кодификации, среди которых особое значение имеют два из них: а) о форме союзного (в нашем случае, федерального. – Примеч. авт.) и республиканских природоохранительных актов и б) об их содержании»[179]179
  Шемшученко Ю. С. Организационно-правовые вопросы охраны окружающей среды в СССР. Киев, 1976. С. 203.


[Закрыть]. Сюда же можно добавить вопрос о предмете правового регулирования, имея в виду подготовку головного акта не природоохранительного, а экологического законодательства[180]180
  Бринчук М. М. О головном акте экологического законодательства // Государство и право. 2001. № 11. С. 64–75.


[Закрыть].

Далеко не просто решить вопрос о кодификации законодательства в сфере экологии. На сегодняшний день существует единственный подобный опыт – проект Экологического кодекса ФРГ. Комиссия, образованная из профессоров различных университетов, назначенных правительством, еще несколько лет назад разработала черновую версию этого Кодекса. Вслед за этим федеральное правительство назначило вторую комиссию, состав которой был существенно изменен. Меньшая часть членов комиссии – профессора университетов, а большинство – специалисты-практики. Эта комиссия представила Федеральному министерству новый, отредактированный и гораздо более реалистичный проект[181]181
  Редакция Федерального министерства по окружающей среде, охране природы и ядерной безопасности. Экологический кодекс. Проект независимой экспертной комиссии по Экологическому кодексу при Федеральном министерстве по окружающей среде, охране природы и ядерной безопасности. М., 1998.


[Закрыть]. В то же время в Федеральном министерстве по охране природы[182]182
  Официальное название министерства: Федеральное министерство по окружающей среде, охране природы и ядерной безопасности. (Bundesministerium fuer Umwelt, Naturschutz und Reaktionssichercheit – Примеч. пер.).


[Закрыть] был разработан рабочий проект Первой книги Экологического кодекса. Остановимся на официально опубликованном проекте, который и послужил началом законодательной процедуры[183]183
  Umweltgesetzbuch (UGB-KomE). Entwurf der Unabhaengigen Sachverstaendigen-komission zum Umweltgesetzbuch beim Bundesministerium fuer Umwelt, Naturschutz und Reaktionssichercheit / Hrsg. Bundesministerium fuer Umwelt, Naturschutz und Reaktionssichercheit). В., 1998. 1725 S.


[Закрыть].

Экологический кодекс включает в себя Общую и Особенную части, объединяющие 775 параграфов. Общая часть состоит из глав, определяющих общие положения, регулирующие планирование, цели, продукты, меры контроля и надзора, вопросы производственной охраны окружающей среды, экологической ответственности и иных экономических инструментов, а также экологическую информацию и международно-правовую охрану окружающей среды.

Особенная часть акцентирована непосредственно на охране природы, ландшафтов и лесов, земель, вод, атмосферного воздуха и энергоснабжении; использовании атомной энергии и обеспечении радиационной безопасности; транспорте и управляемых установках; генной инженерии и иных биотехнологиях; опасных веществах и отходах.

О. Л. Дубовик в одной из работ цитирует авторов Экологического кодекса Германии: «Это огромная и в то же время прекрасная цель – создать Экологический кодекс, который бы объединил в себе достижения экологического права, гармонизировал их и тем самым развил. Быть может, чересчур сильно звучит, если эту цель определить как задачу столетия. Но не фальшиво. Если столетие тому назад кодифицировали гражданское законодательство как достижение цивилистики гражданского общества, то для сохранения человеческого общества данная правовая область, т. е. охрана природы, имеет основополагающее значение. Это свидетельствует об объеме и о трудностях задачи». И с этим нельзя не согласиться. Результат их деятельности является существенным продвижением в этой сфере.

Однако с недавних пор федеральное Министерство юстиции заявляет о своих сомнениях в компетенции Федерации по вопросу кодификации экологического законодательства. «Вообще, кажется, работающее с осени 1998 г. коалиционное правительство настолько без энтузиазма относится к проекту кодификации, что в настоящий момент его реализация представляется весьма сомнительной»[184]184
  Люббе-Вольф Г. Основные характеристики права окружающей среды Германии // Государство и право. 2000. № 11. С. 89–94.


[Закрыть].

Идея разработки Экологического кодекса в России, как отмечает А. К. Голиченков, далеко не новая. В частности, на кафедре экологического права МГУ под руководством В. В. Петрова в конце 80-х годов был подготовлен проект, который назывался «Экологический кодекс РСФСР», но данный проект не был воплощен в жизнь. Неофициально «экологическим кодексом»[185]185
  См., напр.: Петров В. В. Экологический кодекс России // Вестник Моск. ун-та. Серия 11. Право. 1992. № 3. С. 3–13.


[Закрыть] именовали Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» 1991 г., законодательный акт с таким названием существует, например, в Республике Башкортостан[186]186
  См.: Экологический кодекс Республики Башкортостан от 28 октября 1992 г. // Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. Уфа, 1993. № 3. Ст. 57. – Согласно части 3 Преамбулы, Кодекс «определяет правовые, экономические и социальные основы организации охраны окружающей природной среды в Республике Башкортостан в интересах нынешнего и будущего поколений» и включает 95 статей.


[Закрыть].

А. К. Голиченков предложил при разработке основных положений законопроекта использовать новые подходы к пониманию Экологического кодекса. Во-первых, Экологический кодекс – это акт, который не является равным закону, поскольку кодекс и закон – разные формы законодательных актов. В прямом смысле кодекс – свод законов, существующих на сегодняшний момент и регулирующих различные отношения. Прежде всего, это должны быть те законы, которые оправдали себя на практике. Во-вторых, кодификация должна быть межотраслевой. Это значит, что Экологический кодекс будет приниматься не наряду с Земельным, Водным, Лесным кодексами и Законами об охране окружающей среды, а вместо них. По мнению А. К. Голиченкова, данный подход обусловливается тем, что земельные отношения изначально являются разновидностью экологических, а не наоборот.

Какие проблемы должен решать новый кодекс? Ответ на этот вопрос подразумевает анализ законодательства, его состояния, недостатков и путей их устранения. Законодательство, регулирующее отношения в кругу общества и природы, сегодня построено по объектному принципу. Отдельно регламентируются отношения: земельные, водные, лесные, фаунистические, и помимо этого отдельно регулируется окружающая среда, отдельно – особо охраняемые природные территории, причем последние даже дважды. Сначала посредством Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», а потом в специальном Законе «О лечебно-оздоровительных местностях и курортах»[187]187
  Проблемы экологического, земельного права и законодательства в современных условиях. Материалы научно-практической конференции // Государство и право. 2001. № 6. С. 107–119.


[Закрыть]. Как особо отмечает А. К. Голиченков, выделяя отдельные природные объекты или природные ресурсы, забывают о том, что все они взаимосвязаны. Отсюда возникают в законодательстве, в лучшем случае, элементарные повторы, а в худшем – противоречия, которые вызваны пообъектным подходом[188]188
  Проблемы экологического, земельного права и законодательства в современных условиях. Материалы научно-практической конференции // Государство и право. 2001. № 6. С. 107–119.


[Закрыть].

Следующим недостатком законодательства является то, что оно создается преимущественно различными ведомствами, в ведении которых находится тот или иной природный объект или ресурс. Например, правовой режим земель транспорта регулируется в основном законодательством о транспорте, а не земельным законодательством. Таким образом, с позиции А. К. Голиченкова, изменение подходов к кодификации может стать первым шагом на пути к формированию законов, отвечающих новым реалиям общественной жизни не на словах, а на деле.

По мнению А. К. Голиченкова, сегодня, завтра и в ближайшие несколько лет ни о каком Экологическом кодексе как о готовом документе речи быть не может, поскольку не существует необходимых для кодификации условий. Среди них можно назвать следующие: 1) наличие стабильного законодательства; 2) соответствие системы законодательства системе права; 3) наличие судебной практики и ее обобщений; 4) научное обоснование (наличие концепции формирования экологического законодательства)[189]189
  О концепции законопроекта см.: Голиченков А. К. Понятие концепции развития отрасли законодатеольства: Опыт науч. исслед. и практ. разработок // Экологическое право России. 1999. С. 211–213.


[Закрыть].

Со сказанным трудно не согласиться. На сегодняшний день все названные условия отсутствуют, а значит, разработка Экологического кодекса в ближайшее время невозможна. Но, по крайней мере, три последних из критериев должны целенаправленно формироваться уже сегодня.

По проблеме создания Экологического кодекса А. К. Голиченков высказал следующие соображения: во-первых, предметом регулирования Экологического кодекса видятся экологические отношения в широком смысле этого слова: природоохранные, ресурсные отношения по экологической безопасности; во-вторых, в структуре Закона должны быть выделены Общая и Специальная (Особенная) части. При этом Общая часть включала бы институты, которые являются общими: экологические права, собственность, управление, юридическая ответственность. В Специальной части должны быть отражены особенности регулирования каждого природного объекта[190]190
  Об этом см.: Голиченков А. К. Концепция экологического кодекса Российской Федерации: основные положения // Современное экологическое право в России и за рубежом / Отв. ред. О. Л. Дубовик. М., 2001. С. 19–28.


[Закрыть].

Сегодня и, пожалуй, ближайшие 5–10 лет создание Экологического кодекса весьма проблематично. Это объясняется хотя бы тем, что законодательство, регулирующее отношения в сфере природопользования, слишком объемно. И если сегодня попробовать объединить всю имеющуюся нормативно-правовую базу, регулирующую экологические отношения, в единый закон – Экологический кодекс, то только лишь благодаря большому объему Экологический кодекс Российской Федерации сможет занять достойное место в Книге рекордов Гиннесса. Еще на 2000 г. в области охраны окружающей среды имелось около 800 федеральных законов и подзаконных актов и более 19 тыс. законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации[191]191
  Перечень законов и иных нормативных актов Российской Федерации в области охраны окружающей среды приведен в Сборнике методических рекомендаций по организации надзора за исполнением законов. Ч. 1. Вып. 3. 1999; Письме Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 6 апреля 2000 г.; журнале «Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду». 1999. № 1, 2.


[Закрыть].

На наш взгляд, целесообразно было бы выработать свод основных законов по правовому регулированию окружающей среды, который, возможно, стал бы первым шагом к созданию Экологического кодекса. Концептуально данный свод может строиться несколькими способами:

1. Для повышения эффективности правоприменения он может быть сформирован и распределен с позиции юридической ответственности (дисциплинарной, гражданской, административной, уголовной) в зависимости от отраслей, на основе которых правоприменитель будет строить свою деятельность в заключительной стадии при выборе той или иной санкции за выявленные экологические преступления.

Несомненно, это облегчит работу правоприменителя и практика по экологическим преступлениям будет более обширной.

2. При выборе концептуальных подходов законодатель может строить концепцию в зависимости от регулирования различных экосистем, т. е. весь комплекс действующего законодательства будет распределен по соответствующим блокам. Например, вся нормативная база, касающаяся воды, будет расположена в отдельном блоке. Другие экосистемы – по аналогии.

3. Формировать свод, основываясь на опыте зарубежных стран.

На данный момент проект Экологического кодекса существует только в Германии. Но более совершенное, нежели в России, законодательство в области экологии имеется и в других государствах.

Эксперты ЮНЕСКО и Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) пришли к заключению, что «выживаемость русских достигла критической отметки».

Так называемый коэффициент жизнеспособности измеряется по пятибалльной шкале. Первые исследования ЮНЕСКО и ВОЗ, проведенные в 1992–1993 гг., дали следующие результаты: ни одна страна в мире не получила 5 баллов. Требованиям уровня 4 баллов соответствуют такие страны, как Бельгия, Голландия, Дания, Испания и Швеция. Три балла получили США, Германия, Япония. Не выше 3 баллов имеют индустриально развитые страны и соответствующие им по коэффициенту новые индустриальные страны – Южная Корея, Тайвань, Сингапур, Малайзия и др.

Коэффициент жизнеспособности России соответствует 1,4 балла. Балл от 1 до 1,4 рассматривается экспертами, по существу, как смертельный приговор нации. Этот диапазон означает, что население обречено либо на постепенное вымирание, либо на деградацию – «воспроизводимые» поколения будут отличаться физиологической и интеллектуальной неполноценностью, существуя лишь за счет удовлетворения естественно-природных инстинктов. Эти поколения не смогут аналитически мыслить, ибо у них не будет способностей к самостоятельному мышлению.

Балл ниже 1,5 означает, что население страны очень восприимчиво к инфекциям и болезням и характеризуется возрастающим уровнем нетрудоспособности. А личная и творческая индивидуальность такого населения постоянно снижается – ВОЗ и ЮНЕСКО именуют этот процесс «обезличиванием и дебилизацией».

Коэффициент ниже, чем определен для России, имеет Буркина-Фасо, до 80 % населения которой являются носителями СПИДа. Эта страна, а также Чад, Эфиопия, Южный Судан имеют балл 1,1–1,3.

Согласно критериям и разъяснениям ЮНЕСКО и ВОЗ, балл ниже 1,4 указывает на то, что «физическая и интеллектуальная агония населения может продолжаться вечно… Нация с таким коэффициентом жизнеспособности уже не имеет внутренних источников поступательного развития и иммунитета. Ее удел – медленная деградация…»[192]192
  Копылов М. Н. Указ. соч. С. 13.


[Закрыть]

Ситуация действительно шокирующая и требует принятия эффективных мер. Для того чтобы исправить ее, необходимо учитывать экономические, политические, культурные и другие вопросы, но основной упор, на наш взгляд, нужно сделать на развитие законодательства в рассматриваемой сфере. Поскольку грамотно сформированное законодательство даст толчок и к разрешению вышеперечисленных вопросов. Основная цель – совершенствование законодательства, посредством которого коэффициент жизнеспособности России мог бы достичь уровня 4 баллов и по экологической обстановке наша страна заняла бы достойное место наряду с Бельгией, Голландией, Данией, Испанией и Швецией.

Исконно Россия шла по своему, порой замысловатому, пути, но подчас изумляла весь просвещенный мир своими великими достижениями в различных областях. В тяжелые периоды истории, когда, казалось, Россия обречена, великая общность – российский народ мобилизовывал все свои силы для достижения намеченных целей.

По всей видимости, сейчас и назрел тот исторический момент, когда Россия подошла к последнему этапу на пути к экологической катастрофе. Ни само государство, ни, тем более, отдельно взятые структуры не в состоянии справиться с этой проблемой.

Только весь народ, мобилизовав все свои силы, должен решить эту экологическую проблему, которая во сто крат по своей разрушительной силе опаснее всех известных из истории войн. А задача государства и, в первую очередь, правительства – суметь мобилизовать народ во имя дальнейшей жизни самого народа и грядущих поколений. На первый взгляд, данная задача по своим масштабам и сложности кажется неразрешимой, но неразрешимых задач, как известно, не бывает, главное – грамотно подойти к их решению.