Текст книги "Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях"

§ 2. Гражданская дееспособность хозяйственных публичных организаций

Проблема принятия решений и совершения действий в соответствии с принятыми решениями, т. е. проблема дееспособности хозяйственных публичных организаций, на сегодняшний день не менее актуальна, чем проблема их правоспособности. Это вопрос о способах формирования воли и формах волеизъявления хозяйственных публичных организаций.

В соответствии со ст. 125 ГК РФ от имени хозяйственных публичных организаций своими действиями могут приобретать и осуществлять гражданские права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти и органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Таков общий порядок участия хозяйственных публичных организаций в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.

Приведенная норма вызывает, по меньшей мере, два вопроса. Во-первых: являются ли хозяйственные публичные организации дееспособными субъектами гражданского права? Во-вторых: являются ли действия органов хозяйственных публичных организаций действиями самих публичных организаций?

Следует заметить, что дееспособность – необязательный признак правосубъектной организации. Различные законодательные решения вопроса о дееспособности юридического лица – это различные исходные позиции в моделировании соответствующих им отношений, складывающихся между данным юридическим лицом и его органами (лицами, составляющими эти органы), а также данным юридическим лицом и другими субъектами права. Не случайно законодательство и правовая доктрина некоторых государств не признают юридическое лицо дееспособным субъектом права[155]155
  Гражданское и торговое право капиталистических государств: Учебник для студентов вузов / Под ред. Е. А. Васильева. 3-е изд., перераб. и доп. М., 1993. С. 87–92.


[Закрыть]. Рассматривая данную проблему, Л. Эннекцерус писал, что «персонификация в правовом отношении может либо ограничиваться только… способностью иметь права, правоспособностью, либо охватить и способность обладать волей»[156]156
  Эннекцерус Л. Курс германского гражданского права. М.: Изд-во ин. лит., 1949. Т. 1, полутом 1. С. 353.


[Закрыть]. Юридическое лицо, по мнению Л. Эннекцеруса, может быть как субъектом права и воли, так и субъектом только права[157]157
  Эннекцерус Л. Курс германского гражданского права. М.: Изд-во ин. лит., 1949. Т. 1, полутом 1. С. 354.


[Закрыть]. Другими словами, юридическое лицо может быть не только правоспособным и дееспособным субъектом, но также субъектом только правоспособным. В первом случае «юридическое лицо мыслится как действующее само, как действующее через свои органы, действия которых в пределах предоставленного им круга деятельности считаются действиями самого юридического лица»[158]158
  Эннекцерус Л. Курс германского гражданского права. М.: Изд-во ин. лит., 1949. Т. 1, полутом 1. С. 354.


[Закрыть]. Наличие у юридического лица дееспособности целиком зависит от системы законодательства и правовых традиций конкретного общества.

В дореволюционной и советской юридической науке некоторыми учеными допускалась возможность говорить о дееспособности казны. В новейшей литературе можно встретить противоположные выводы. Например, А. А. Иванов пишет: «Государство как таковое не способно своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, а также создавать и исполнять обязанности. От его имени всегда действуют государственные органы, как являющиеся юридическими лицами, так и не признанные таковыми, в рамках которых действуют должностные лица. Именно их сознание и воля позволяют действовать государству как субъекту права»[159]159
  Гражданское право: Учебник / Под ред. Ю. К. Толстого, А. П. Сергеева. С. 155.


[Закрыть]. Это высказывание еще не проясняет позицию автора. Сначала утверждается, что государство не способно своими действиями приобретать и осуществлять права и обязанности. В заключение говорится, что действует все же государство. Однако, когда А. А. Иванов пишет, что в случае «непосредственного участия государства в гражданском обороте мы имеем специфические отношения представительства в силу закона, к которым должна применяться глава 10 ГК РФ»[160]160
  Гражданское право: Учебник / Под ред. Ю. К. Толстого, А. П. Сергеева. С. 158.


[Закрыть], становится ясным, что государство, по мнению этого автора, – лицо, не обладающее гражданской дееспособностью.

Необходимо отметить, что авторами того же учебника, откуда взяты предложенные выше цитаты, юридическое лицо признается дееспособным субъектом. Деятельность органа они считают деятельностью самого юридического лица[161]161
  Гражданское право: Учебник / Под ред. Ю. К. Толстого, А. П. Сергеева. С. 114.


[Закрыть]. Тем самым отрицаются и отношения представительства между юридическим лицом и его органом.

На наш взгляд, более последовательны в решении затронутых здесь вопросов авторы учебника «Гражданское право» (1994). Они пишут как о дееспособности юридических лиц, так и о дееспособности государства. Однако в их рассуждениях о дееспособности государства имеется некоторое противоречие. Так, об органах публичных организаций в учебнике сказано: «Эти органы непосредственно управляют основной массой принадлежащего государству имущества, не распределенного им между своими самостоятельными юридическими лицами (и составляющего казну государства). Они выступают в качестве арендодателей при сдаче государственного имущества (имущественных комплексов) в аренду, в качестве отчуждателей при проведении приватизации (разгосударствления) имущества и в других аналогичных случаях»[162]162
  Гражданское право: Учебник / Под ред. Е. А. Суханова. С. 108.


[Закрыть]. Создается впечатление, что действующими лицами являются все же не Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования, а их органы как самостоятельные субъекты гражданского права и участники гражданского оборота. В новом издании учебника подчеркивается, что в результате действий органов «участниками гражданских правоотношений становятся именно публично-правовые образования в целом»[163]163
  Гражданское право: Учебник / Под ред. Е. А. Суханова. С. 283.


[Закрыть], а не органы. Действия органов рассматриваются в качестве действий самих публично-правовых образований[164]164
  Гражданское право: Учебник / Под ред. Е. А. Суханова. С. 284.


[Закрыть].

По мнению Л. П. Фоминой, в Гражданском кодексе «речь идет фактически о некотором порядке (курсив мой. – Д. П.) представительства государства как субъекта права собственности»[165]165
  Фомина Л. П. Земельная реформа и государственная собственность на землю… С. 53–54.


[Закрыть]. К сожалению, автор не уточняет, какой это порядок, имеет ли он что-либо общее с представительством, уже известным гражданскому праву.

Для противоположных подходов к решению вопроса о дееспособности различных субъектов гражданского права дает некоторые основания и гражданское законодательство. Так, в ст. 48 ГК РФ сказано, что юридическое лицо – это организация, которая может от своего имени приобретать и осуществлять права и обязанности. Приобретать и осуществлять права и обязанности от своего имени означает не что иное, как самостоятельное (своими действиями) приобретение и осуществление прав и обязанностей. В полном соответствии с этой общей нормой в ст. 53 ГК РФ сказано, что юридическое лицо приобретает права и обязанности через свои органы. Юридической конструкции, напоминающей отношения представительства, в приведенных положениях гражданского законодательства не усматривается. Иные формулировки содержатся в ГК РФ применительно к хозяйственным публичным организациям. В ст. 125 ГК РФ сказано только то, что органы государственной власти действуют от имени хозяйственных публичных организаций. Такая юридическая конструкция действительно похожа на представительство по гражданскому праву. Например, в соответствии со ст. 182 ГК РФ сделка, совершенная одним лицом (представителем) от имени другого лица (представляемого) в силу полномочия, основанного на доверенности, указании закона либо акте уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления, непосредственно создает, изменяет и прекращает права и обязанности представляемого. Однако при всем внешнем сходстве сравниваемых юридических конструкций между ними существует принципиальное различие. Дело в том, что отношения представительства по гражданскому праву предполагают наличие таких двух субъектов гражданского права, как представляемый и представитель. Что касается хозяйственных публичных организаций, то они, конечно, являются субъектами гражданского права. Допустимо ли подобное утверждение применительно к органам хозяйственных публичных организаций?

Хозяйственная публичная организация и государство (публично-властная организация) – различные субъекты права, но управление этими организациями находится «в руках» одних и тех же лиц. Единство в управлении публично-властными и хозяйственными публичными организациями имеет специфическое правовое опосредование. Государственные органы – это органы государства, т. е. субъекта, не участвующего в гражданских правоотношениях. В управлении хозяйственной публичной организацией участвуют не государственные органы, а органы хозяйственной публичной организации. Наименования государственных органов и органов хозяйственных публичных организаций могут совпадать, но их статус, их компетенция различны. В связи с этим Правительство РФ или глава администрации субъекта РФ являются государственными органами, принимая властно-политические решения. Одноименные (но не те же самые) органы имеют и другие субъекты права – хозяйственные публичные организации. Через данные органы хозяйственными публичными организациями принимаются решения иного рода, связанные с их участием в гражданских правоотношениях. При этом в процессе формирования и изъявления воли обеих организаций реально участвуют одни и те же люди, замещающие соответствующие должности в одноименных органах хозяйственной публичной организации и публично-властной организации.

Законодатель скорее руководствуется теорией двуличного государства, чем исходит из потребности полностью разделить государственную власть и собственность. Не случайно в гражданском законодательстве часто встречаются термины «государственный орган» и «орган государственной власти», при том, однако, что термин «государство» используется крайне редко и всегда не к месту. Термин «государственный орган» присутствует, например, в ст. 8 и 125 ГК РФ; термин «орган государственной власти» также можно найти в ст. 125 ГК РФ, устанавливающей порядок участия публичных собственников в гражданских правоотношениях. При этом данные термины используются как взаимозаменяемые. Поскольку с их помощью законодатель конструирует некоторые действующие нормы права, мы не можем полностью отказаться от их употребления, но по возможности стремимся обходиться без них в дальнейшем изложении материала. В точном значении слова государственными органами или органами государственной власти могут быть названы только органы публично-властных организаций. К сожалению, существующее гражданское законодательство требует вкладывать в термины «государственный орган» и «орган государственной власти» такой смысл, который не соответствует действительному значению этих терминов. Их значение расширяется за счет использования применительно к органам и государства, и хозяйственных публичных организаций. В качестве универсального, в равной мере применимого для обозначения органов публично-властных организаций (государственных органов) и органов хозяйственных публичных организаций можно использовать термин «органы Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований».

Системы органов публично-властной организации и соответствующей хозяйственной публичной организации в значительной мере совпадают. Имеются и отличия. Очевидно, например, что у хозяйственных публичных организаций нет органов, по своему названию или только полномочиям совпадающих с органами прокуратуры. В то же время анализ полномочий комитета по управлению имуществом субъекта РФ не позволяет сделать вывод о государственновластном характере деятельности этого органа[166]166
  См., напр.: О комитете по управлению государственным имуществом Алтайского края: Положение, утверждено Постановлением Администрации Алтайского края от 13 сентября 1999 г. № 683 // Сборник законодательства Алтайского края. 1999. № 41 (61). С. 119; 2002. № 73. С. 151; № 74 (ч. 6). С. 243; № 80 (ч. 2). С. 9; 2003. № 82. С. 105.


[Закрыть]. Сложно отнести такой орган к числу органов публично-властной организации. Учреждение, ликвидация и реорганизация юридических лиц, решения о приватизации и другие подобные акты – это реализация гражданской правосубъектности хозяйственной публичной организации, а не осуществление государственной власти. Ситуация изменится, если орган субъекта РФ, именуемый комитетом по управлению имуществом, будет наделен какими-либо государственно-властными полномочиями. В этом случае будут существовать два комитета по управлению имуществом. Один из них – орган хозяйственной публичной организации, другой, осуществляющий властные функции, – орган публично-властной организации. О том, что такие изменения реальны, свидетельствует Положение о Министерстве имущественных отношений Российской Федерации[167]167
  Утверждено Постановлением Правительства РФ от 3 июня 2002 г. № 377 // СЗ РФ. 2002. № 23. Ст. 2178.


[Закрыть]. Из многочисленных полномочий этого Министерства к государственно-властным полномочиям можно, без сомнения, отнести лицензирование оценочной деятельности, а также издание нормативных правовых актов по вопросам приватизации, управления и распоряжения федеральной собственностью. Остальные полномочия с большей или меньшей степенью уверенности мы связываем с правосубъектностью хозяйственной публичной организации. Таким образом, орган, именуемый Министерством имущественных отношений РФ, можно найти не только в системе органов хозяйственной публичной организации (Российской Федерации), но и в системе органов одноименной публично-властной организации, в системе органов государства.

Отношения между хозяйственной публичной организацией и ее органом нельзя рассматривать не только как отношение представительства по гражданскому праву, но и как любое другое правоотношение. Это отношения части и целого, не имеющие правового опосредования.

Государственные органы, органы хозяйственной публичной организации, как и органы любой другой организации, обладают правосубъектностью, позволяющей им участвовать в отношениях образования воли этой организации. Именно такие отношения составляют значительную часть предмета административного права, в меньшей степени – предмет гражданского права.

Совершению хозяйственной публичной организацией многих сделок предшествует комплекс правоотношений между различными органами. Кроме того, действиям каждого органа, в свою очередь, предшествуют отношения, также регулируемые нормами права (например, трудовые правоотношения). Так формируется воля хозяйственных публичных организаций. Если формирование воли человека – это процесс психический, то формирование воли правосубъектной организации происходит в виде сменяющих друг друга или существующих одновременно правовых отношений.

Органы юридического лица, в том числе и органы хозяйственной публичной организации, не обладают правосубъектностью, позволяющей участвовать в правоотношениях, связанных с изъявлением организацией своей воли. По этой причине невозможны отношения представительства (глава 10 ГК РФ) между организацией и ее органом.

Следует обратить внимание на следующее обстоятельство. В настоящее время науке гражданского права не известны такие субъекты гражданских правоотношений, как органы юридических лиц. Но совершенно очевидно, что посредством гражданско-правовых норм осуществляется регулирование различных отношений между органами юридических лиц (например, отношения между генеральным директором, советом директоров и собранием акционеров в хозяйственном обществе). Нельзя отрицать правовой характер этих отношений, так же как и нельзя отрицать собственную правосубъектность органов юридических лиц, в том числе и органов хозяйственных публичных организаций. Важно, однако, учитывать, что сфера реализации собственной правосубъектности органов ограничена процессом формирования воли юридического лица. Выражение воли юридического лица в данном случае означает реализацию правосубъектности самого юридического лица им самим[168]168
  Поскольку органы юридических лиц обладают собственной, пусть и незначительной, гражданской правосубъектностью, постольку они являются субъектами гражданского права. Какое место занимают органы в системе субъектов гражданского права? Ответ на этот вопрос не может быть однозначным. Если руководствоваться распространенным сегодня представлением о юридических лицах, как организациях, перечисленных в ГК РФ, то органы юридических лиц должны рассматриваться как особый новый вид субъектов права. Если же вслед за Г. Ф. Шершеневичем и другими юристами прошлого считать юридическим лицом все то, что, не будучи физическим лицом, признается со стороны закона способным, ввиду определенной цели, быть субъектом права, то органы юридического лица также являются юридическими лицами. Это будет справедливо применительно и к единоличным органам, и к органам коллегиальным. Правосубъектность людей, обеспечивающих деятельность органов, решающего значения в данном случае не имеет. Орган юридического лица – это все же не люди, с юридической точки зрения. Это специфическое правовое явление – персонифицированная совокупность функций, элементов правосубъектности юридического лица. Персонификация производится в той мере, в какой необходимо правовое регулирование участия органов в правоотношениях волеобразования. В некоторых случаях с деятельностью одного органа ассоциируются один или несколько элементов правосубъектности организации. Так генеральный директор акционерного общества вправе самостоятельно заключать некоторые договоры от имени общества. Соответствующие элементы правосубъектности хозяйственного общества (например, право заключать договоры поставки) в нерасчлененном виде образуют этот исполнительный орган. В других случаях тот или иной элемент правосубъектности юридического лица распадается на несколько частей, распределяемых в виде функций между различными органами: один орган выступает с инициативой совершить сделку, другой – рассматривает целесообразность совершения этой же сделки, третий или один из предыдущих органов – выражает волю юридического лица при совершении той же самой сделки. Например, генеральный директор акционерного общества ряд сделок вправе совершать после их одобрения советом директоров. Элемент правосубъектности акционерного общества, который соответствует таким сделкам, ассоциируется с деятельностью нескольких органов. Другими словами, орган – это совокупность функций, а функции – это элементы правосубъектности юридического лица, либо части таких элементов. Что же касается людей, то они участвуют в процессе волеобразования юридического лица, как правило, в рамках трудовых правоотношений. В процессе образования воли юридического лица правовым отношениям между органами предшествуют правовые отношения между людьми. Например, до того как генеральный директор акционерного общества обратится к совету директоров с предложением одобрить крупную сделку, могут сложиться соответствующие трудовые правоотношения с участием обслуживающего персонала, специалистов, руководителей различных подразделений общества. Прежде чем завершится процесс формирования воли юридического лица, должна сформироваться воля его органов. Образование воли органов является одной из стадий волеобразования самого юридического лица и также происходит в виде правовых отношений. На этой стадии люди являются непосредственными участниками правоотношений. В дальнейшем они замещаются органами юридического лица. У людей, обеспечивающих деятельность органов, также формируется воля, что и позволяет им принимать те или иные решения. Волеобразование человека – процесс психический, а не правовой, в отличие от волеобразования юридического лица и его органов. Наличие у человека воли и способности ее изъявлять на первой стадии волеобразования юридического лица обеспечивает начало и завершение этого процесса для данного юридического лица. Заметим, однако, что персонификация, замещение человека различными правовыми формами начинаются уже на «уровне» органов юридического лица и не исчерпывается такими понятиями, как хозяйственное товарищество и общество, кооператив, учреждение, Российская Федерация, муниципальное образование и т. п. Особенность органов как специфических юридических лиц будет заключаться в том, что они не обладают собственной имущественной обособленностью, не подлежат регистрации отдельно от той организации, чьими органами они являются. Не обладают они и другими признаками известных сегодня юридических лиц, за исключением организационного единства (применительно к органам коллегиальным). Деятельность органов как самостоятельных субъектов права ограничена процессом формирования воли соответствующей организации, в то время как большинство выделяемых сегодня в науке и законодательстве признаков юридических лиц проявляются в процессе участия организации в гражданском обороте. Мы утверждаем, что органы не могут рассматриваться в качестве представителей юридического лица, поскольку они не названы законодателем в качестве субъектов права и потому не могут участвовать в отношениях представительства. Но мы убеждены, что, несмотря на молчание законодателя, органы обладают некоторой правосубъектностью, которой все же не хватает для участия в отношениях представительства.


[Закрыть].

Поскольку хозяйственные публичные организации являются субъектами гражданского права, а их правоспособность и дееспособность не являются частью или продолжением правосубъектности государства, есть все основания рассматривать вопрос об органах хозяйственных публичных организаций как специальный вопрос гражданского права. Отношения между органами хозяйственных публичных организаций и в целом проблема формирования воли хозяйственных публичных организаций должны занять место в структуре предмета гражданского права. На этом пути могут быть найдены новые решения проблемы повышения эффективности управления публичной собственностью, участия хозяйственных публичных организаций в гражданских правоотношениях.

Одно из отличий хозяйственных публичных организаций от других юридических лиц заключается в том, что деятельность их органов зачастую не получает непосредственное организационно-материальное обеспечение со стороны самих хозяйственных публичных организаций. Организационно-материальное обеспечение (приобретение канцелярских принадлежностей или топлива для служебного автотранспорта, наем служебных помещений и т. д.) невозможно без участия в гражданских правоотношениях. Обычные юридические лица обеспечивают всем необходимым собственные органы не только за счет своего имущества, но и за счет своей правосубъектности. Например, акционерное общество не создает еще несколько юридических лиц для обеспечения деятельности собрания акционеров, совета директоров, правления и т. д. Иначе организовано материальное обеспечение органов хозяйственных публичных организаций и органов публично-властных организаций. Для этой цели хозяйственные публичные организации создают специальные юридические лица – учреждения[169]169
  Многое в данном случае зависит от масштабов деятельности хозяйственной публичной организации. Масштабы эти существенно различаются, если сравнить деятельность субъекта РФ и сельсовета. Некоторые муниципальные образования могли бы решить проблему организационно-материального обеспечения деятельности своих органов без создания специальных обслуживающих учреждений, как это делают все другие юридические лица. В этом случае непосредственно муниципальное образование в лице главы администрации или в лице иного гражданина, действующего по доверенности, с использованием своей казны будет вступать в разнообразные имущественные правоотношения: покупать канцелярские принадлежности для немногочисленного аппарата служащих; владеть, пользоваться и распоряжаться транспортными средствами; заключать договоры подряда для ремонта служебных помещений и т. д.


[Закрыть]. Именно учреждения, используя выделенные по смете бюджетные средства, вступают в упомянутые гражданские правоотношения. Наименования учреждений и обслуживаемых ими органов часто совпадают, и создается ложное впечатление о самостоятельном участии органа хозяйственной публичной организации в гражданском обороте.

В качестве иллюстрации сказанному выше о разграничении органа хозяйственной публичной организации, одноименного органа публично-властной организации и одноименного обслуживающего их учреждения можно привести следующий пример. Из Положения о Министерстве имущественных отношений Российской Федерации следует, что существует, во-первых, такой орган хозяйственной публичной организации, как Министерство имущественных отношений, во-вторых, существует орган публично-властной организации, именуемый Министерством имущественных отношений, в-третьих, существует учреждение (юридическое лицо), также именуемое Министерством имущественных отношений, обладающее гражданской правосубъектностью и созданное для обслуживания одноименных органов государства и хозяйственной публичной организации. С юридической точки зрения существуют с одним и тем же наименованием два органа и обслуживающее их юридическое лицо, а не один орган «с правами юридического лица». При этом руководитель органа хозяйственной публичной организации (министр) является руководителем одноименного органа государства и одноименного учреждения. Их трудовые коллективы, за редким исключением, по своему составу также идентичны. В случае с комитетом по управлению имуществом субъекта РФ ситуация иная: существует орган хозяйственной публичной организации, именуемый комитетом по управлению имуществом, и одноименное юридическое лицо (учреждение). В случае с прокуратурой мы вновь говорим об одном органе и обслуживающем его одноименном учреждении, с той лишь разницей, что прокуратура является органом публично-властной, а не хозяйственной публичной организации[170]170
  О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17 января 1992 г. // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.


[Закрыть].

Учреждения обладают правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество, т. е. такое имущество, которое предназначено для обеспечения деятельности соответствующего органа хозяйственной публичной организации, а также государственного (муниципального) органа. Правоспособность учреждения не позволяет ему без специального поручения совершать какие-либо сделки в отношении казенного имущества, т. е. имущества, принадлежащего непосредственно хозяйственной публичной организации (п. 4 ст. 214 и п. 3 ст. 215 ГК РФ). По общему правилу, сделки с казенным имуществом совершаются хозяйственной публичной организацией через ее органы. Гражданскую правосубъектность в этой ситуации проявляет лишь хозяйственная публичная организация. Например, о комитете по управлению имуществом субъекта РФ, заключившем договор аренды помещения, составляющего казну этого субъекта РФ, следует говорить как об органе хозяйственной публичной организации. Комитет по управлению имуществом есть сама хозяйственная публичная организация, сдающая имущество в аренду. Иной субъектный состав правоотношений возникает в случае заключения договора аренды (или безвозмездного пользования) для нужд органа, когда комитет выступает в качестве арендатора (нанимателя). Стороной по договору становится специальное учреждение – самостоятельный субъект гражданского права, а не орган хозяйственной публичной организации и не сама хозяйственная публичная организация.

Доказательством отсутствия тождества органа хозяйственной публичной организации и одноименного учреждения является следующее обстоятельство. Далеко не все органы хозяйственных публичных организаций обслуживаются одноименными учреждениями. Часто деятельность сразу нескольких органов (отделов, управлений, комитетов и т. п.) обеспечивается одним юридическим лицом (например, управлением делами администрации края или области). Управление делами могло бы обслуживать деятельность всех структурных подразделений администрации; орган хозяйственной публичной организации и обслуживающее его юридическое лицо были бы полностью обособлены и организационно, и юридически. Принципиально ничего не меняется и тогда, когда для обслуживания различных органов создаются различные юридические лица. Единство наименования органа хозяйственной публичной организации и обслуживающего учреждения обусловлено тем, что это учреждение обслуживает лишь один орган. Единство управления органом и учреждением является оптимальным, но не исключительным вариантом решения многих организационных проблем. Такого единства не наблюдается, когда одно учреждение (управление делами администрации) обеспечивает деятельность нескольких органов хозяйственной публичной организации.

Для непосредственного участия хозяйственной публичной организации в гражданском, как и в любом другом правоотношении, ее уполномоченные органы не нуждаются в статусе юридического лица. Более того, органам не обязательно должны соответствовать специальные обслуживающие их одноименные учреждения – юридические лица. Отсутствие у органа гражданской правоспособности и дееспособности, достаточной для участия в гражданском обороте, не является препятствием для участия в гражданском обороте самой хозяйственной публичной организации, поскольку хозяйственная публичная организация сама является право-дееспособным субъектом. Например, Правительство РФ не является юридическим лицом, что не мешает ему совершать разнообразные юридически значимые действия, в том числе и заключать договоры, при том что участником возникающих договорных отношений, если быть абсолютно точным, станет непосредственно Российская Федерация, а не ее Правительство. Полномочие органа совершать конкретную сделку является частью правосубъектности хозяйственной публичной организации. Если и можно называть органы представителями, то не в смысле главы 10 ГК РФ[171]171
  В связи с этим Д. И. Мейер отмечал следующее обстоятельство: «…орган деятельности называется иногда представителем юридического лица, но его можно назвать представителем только в том смысле, что оно составляет физическую сторону, тело юридического лица, с которым орган совершенно сливается» (Мейер Д. И. Русское гражданское право… С. 125).


[Закрыть]. Правильнее закрепить в законе правило: органы действуют именем организации (а не от имени), подчеркивая тем самым непосредственный и самостоятельный характер участия организации в правоотношениях.

Органы хозяйственной публичной организации не участвуют в гражданском обороте, не продают и не приобретают имущество, не совершают иные сделки от собственного имени либо в качестве представителей в смысле главы 10 ГК РФ. Участие в гражданском обороте предполагает существование сформированной воли хозяйственной публичной организации, а это тот предел, за которым правовая активность органа как правосубъектного явления становится невозможной. Участниками гражданского оборота являются хозяйственные публичные организации либо созданные ими юридические лица, например учреждения. Эти и другие юридические лица могут действовать от имени хозяйственных публичных организаций по их специальному поручению (п. 3 ст. 125 ГК РФ), что также свидетельствует о дееспособности хозяйственных публичных организаций. Возникающее в таких случаях представительство основано на сделке, а не на законе. Указание в п. 3 ст. 125 на случаи, когда от имени хозяйственной публичной организации по ее специальному поручению выступают государственные органы или органы местного самоуправления, является юридически некорректным. От имени одной хозяйственной публичной организации по ее специальному поручению могут действовать другие хозяйственные публичные организации через их органы: например, от имени Российской Федерации – субъект РФ, от имени субъекта РФ – муниципальное образование. Другое дело, что в специальном поручении может быть оговорено, через какой свой орган одна хозяйственная публичная организация может действовать от имени другой хозяйственной публичной организации.

Юридическая квалификация действий органов хозяйственных публичных организаций имеет большое практическое значение. От этой квалификации зависит, в частности, решение вопроса о действительности сделок, совершенных органами без полномочий или с превышением полномочий. Нормами гражданского права устанавливаются различные последствия совершения сделок без полномочий или с превышением полномочий. В соответствии с общим правилом ст. 168 ГК РФ сделку, совершенную с нарушением законов или иных правовых актов, определяющих компетенцию органов хозяйственной публичной организации, следует считать ничтожной. По ст. 174 ГК РФ (действия органа) сделка либо считается совершенной самой организацией, либо признается недействительной. По ст. 183 ГК РФ (действия представителя) сделка во всех случаях считается совершенной.

Принимая во внимание объемы хозяйственной деятельности публичных организаций и отрицательные социально-экономические последствия правонарушений, связанных с этой деятельностью, трудно признать разумным такое решение проблемы, когда превышение полномочий органом хозяйственной публичной организации означало бы действительность сделки и признание органа лицом, совершившим ее от своего имени. Такое решение не способно защитить интересы других участников правоотношений: цена сделок, совершаемых хозяйственными публичными организациями, несопоставима с доходами должностных лиц; невозможно обеспечить и выполнение обязательств в натуре. В большей степени целесообразно применять в описанной ситуации правила о недействительности сделок, при условии привлечения должностных лиц, допустивших превышение полномочий, к административной или уголовной ответственности.

Воля публично-властных организаций может быть выражена в нормативных актах, административных актах, судебных решениях. Воля хозяйственной публичной организации выражается в актах иного рода: договорах, односторонних сделках и т. д. В следующей главе будет дан подробный анализ форм волеизъявления хозяйственных публичных организаций при разграничении публичной собственности. Здесь уместно заметить, что описанное выше единство управления государством и хозяйственной публичной организацией оказывает существенное влияние на выбор формы волеизъявления хозяйственных публичных организаций. Это влияние обнаруживается в следующем:

1) совершение сделок и других гражданско-правовых актов хозяйственной публичной организацией нередко сочетается с принятием властно-политических решений соответствующей публично-властной организацией;

2) зачастую формы волеизъявления публично-властной и хозяйственной публичной организаций являются идентичными. Воля и той, и другой организации может быть выражена в указе, постановлении, распоряжении, приказе и т. п. Форма волеизъявления (закон, указ, постановление и т. п.) не должна играть роль индикатора при определении существа возникших правоотношений – она универсальна. Важно содержание этого волеизъявления. Вполне допустима ситуация, когда один и тот же указ Президента РФ, постановление Правительства РФ или решение другого органа в различных своих частях будут содержать нормы права, выступать в качестве административного акта, играть роль односторонней сделки, в том числе акцепта (оферты). Единство волеизъявления обеспечивает возможность совершения актов, комплексных по своему содержанию; обеспечивает принятие различных мер для всестороннего комплексного решение проблем социально-экономического развития общества[172]172
  На существование смешанных актов государственных органов уже давно обращено внимание в юридической литературе. Однако в качестве элементов содержания таких актов рассматривались разные по своей юридической природе предписания (см., напр.: Мицкевич А. В. Акты высших органов Советского государства. М.: Юрид. лит., 1967. С. 28–30).


[Закрыть].

Будет ли признано то или иное решение органа Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования административным актом, или его следует считать сделкой, зависит от характеpa отношений, в рамках которых решение принимается. Например, верное представление об актах государственной регистрации прав на недвижимость как административных актах вполне соответствует природе отношений, в которые вступают учреждения юстиции и правообладатели. Государственная регистрация происходит по нормам закона, содержащего преимущественно административно-правовые нормы[173]173
  См., напр.: Мищенко Г. В. Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и гражданское законодательство // Хозяйство и право. 1999. № 10. С. 37–40.


[Закрыть].

В тех случаях, когда административный акт становится основанием или одним из оснований гражданского правоотношения, можно говорить, что гражданскому правоотношению предшествует административно-правовое отношение. С таким административным актом, как акт государственной регистрации закон связывает возникновение права собственности на приобретенное по договору купли-продажи жилое помещение. Гражданско-правовым отношениям собственности из договора купли-продажи жилого помещения предшествуют в том числе административные правоотношения между продавцом и покупателем, с одной стороны, и учреждением юстиции, – с другой стороны. Наше суждение об основании возникновения гражданского правоотношения свидетельствует и о том, как мы характеризуем правоотношения, предшествующие ему. Утверждение о том, что конкретное юридически значимое действие является административным актом, должно всегда быть подкреплено аргументированным представлением о правоотношении, в рамках которого это действие совершено, как административно-правовом отношении.

Точное определение юридического факта имеет большое значение уже тогда, когда необходимо сделать выбор между договором и односторонними сделками. Тем более важно различать административные акты и сделки. Но в таких случаях неизбежно возникает вопрос об отраслевой принадлежности отношений, в которых совершаются указанные действия. Найти ответ на этот вопрос не всегда легко в условиях противоречивости действующего законодательства и правоприменительной практики. Достаточно указать на несоответствие Конституции РФ, п. 3 ст. 2 ГК РФ некоторых разъяснений, содержащихся в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8[174]174
  Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Специальное приложение к № 1. 2001. С. 43.


[Закрыть]. Гражданское законодательство не регулирует имущественные отношения, основанные на властном подчинении одной стороны другой. Именно этот признак (метод правового регулирования) по ГК РФ является основным для решения вопроса о применении норм гражданского законодательства. В разъяснении высших судебных инстанций (п. 2 Постановления) данный признак вообще не упоминается, а все российское право представлено в расчлененном на отрасли виде, как будто бы вопроса о границах действия отраслей не существует. Пунктом 2 Постановления установлено: в случаях, когда разрешаемый судом спор вытекает из налоговых или других финансовых и административных правоотношений, следует учитывать, что гражданское законодательство может быть применено к указанным правоотношениям только при условии, что это предусмотрено законодательством. Нетрудно заметить, что в Постановлении акцент сделан на отраслевой принадлежности общественных отношений, а не на методе их регулирования. О неравенстве, власти и подчинении участников ничего не сказано. В итоге если отношение в какой-либо мере связано с налогами или государственными финансами, оно непременно оказывается за пределами действия гражданского права[175]175
  Пожалуй, только неверной интерпретацией п. 3 ст. 2 ГК РФ можно объяснить отказ судебных инстанций применять ст. 395 ГК РФ в случаях взыскания налогов в размере большем, чем требуется по закону. Сумма, взысканная в качестве налога, очевидно, не является налогом в той части, в какой она превышает размер обязательных отчислений в бюджет. В принципе неверно приравнивать отношения, складывающиеся по поводу излишне взысканных сумм, к отношениям по уплате налогов (подробнее см., напр.: Гаджиев Г. А. Конституционные принципы рыночной экономики (Развитие основ гражданского права в решениях Конституционного Суда Российской Федерации). С. 262–266). Ограничение прав, неравенство лиц в какой-либо правовой связи должно быть доказано ссылкой на норму права, устанавливающую неравенство в данной правовой связи. Ограничение права собственности в виде установленной законодательством обязанности платить налоги не способно само по себе привести к ограничению права требовать начисления процентов на излишне взысканные налоговыми органами суммы. В настоящее время Налоговый кодекс РФ предусматривает возврат суммы излишне взысканного налога с начисленными на нее процентами (ст. 79). Гражданско-правовая норма, ст. 395 ГК РФ была воспроизведена в Налоговом кодексе РФ. Ограничение прав, в том, что касается возможности требовать проценты за пользование чужими денежными средствами, было снято благодаря прямому указанию закона на возможность предъявления таких требований. Однако это ограничение не имело закрепления в законе, а было порождено судебной практикой вопреки требованию ст. 55 Конституции РФ и ст. 1 ГК РФ, согласно которым всякое ограничение прав должно непосредственно содержаться в законодательстве и соответствовать определенным целям.


[Закрыть]. В принципе определимое по содержанию норм права неравенство субъектов, ограничение их прав, например, состояние власти и подчинения, подменяется всегда спорным вопросом о системе и структуре права, о предмете отдельных его отраслей.