Текст книги "Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях"

Не случайно на практике получил большое распространение такой ход рассуждений, когда не решение органа Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования оценивается с учетом сопутствующей ему правовой связи, а характеристика, данная акту органа, переносится на то правоотношение, в котором оно принято. Причем нередко акцентируется внимание исключительно на формальной стороне действий уполномоченного органа. Например, принято считать, что когда уполномоченным органом Российской Федерации или субъекта РФ принято постановление или издано распоряжение, то такие решения следует рассматривать в качестве административных актов, если они не содержат норм права и особенно если предписывают каким-либо лицам определенное поведение. Вполне закономерно соответствующие правоотношения объявляются также административными. При этом без ответа остается вопрос, почему акт уполномоченного органа не может быть односторонней сделкой и, в частности, односторонне обязывающей сделкой (ст. 155 и 156 ГК РФ)? Трудно указать с полной уверенностью те причины, по которым столь упрощенный анализ получил распространение. Постановления, распоряжения и тому подобные акты органов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, действительно, часто совершаются при осуществлении ими публично-властных функций. Часто, но не всегда. В то же время теория односторонних сделок не получила еще должного развития. Форму решений уполномоченных органов (указ, постановление, распоряжение и т. д.), само по себе наличие таких актов на практике без достаточных оснований охотно воспринимают в качестве критерия для определения существа сопутствующих им правоотношений.

В юридической литературе встречаются вызывающие сомнение выводы о юридической природе актов органов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Так, по мнению Η. И. Клейн, утвержденный комитетом по управлению имуществом план приватизации является административным актом, который порождает право требовать заключения договора купли-продажи приватизируемого объекта[176]176
  Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Отв. ред. О. Н. Садиков. М.: Юридическая фирма КОНТРАКТ; ИНФРА-М, 1998. С. 26.


[Закрыть]. Автор не уточняет, какому подвластному лицу адресован административный акт, на кого возлагается обязанность продать или купить имущество. Комитет по управлению имуществом является органом соответствующего собственника, например, субъекта РФ, действует от его имени (его именем). В конечном счете правосубъектность именно субъекта РФ, действующего через свои различные органы, проявляется и при утверждении плана приватизации, и при создании акционерного общества, и при заключении договора купли-продажи. Каковы основания считать, что эта правосубъектность административная, а не гражданская? Почему потенциальный покупатель должен рассматривать план приватизации (решение об утверждении плана) как административный акт, а не как сделку субъекта РФ? Очевидна направленность данного решения на изменение отношений собственности. Такое решение, в совокупности с иными юридическими фактами, влечет переход публичного имущества в собственность граждан и юридических лиц, и ничто не указывает на субординацию между публичными собственниками и приобретателями имущества в процессе приватизации.

Вызывает возражения и распространенная в науке характеристика общественных отношений, складывающихся в процессе предоставления государственных и муниципальных земельных участков в постоянное (бессрочное) пользование или в собственность гражданам и юридическим лицам. Например, О. И. Крассов пишет: «Приобретение права частной собственности на земельные участки в порядке приватизации может осуществляться на основании заключения договоров купли-продажи земельного участка или на основании административного акта – решения соответствующего органа о предоставлении земельного участка в собственность»[177]177
  Крассов О. И. Право частной собственности на землю. М.: Юристъ, 2000. С. 65.


[Закрыть]. Из приведенной цитаты можно сделать вывод, что отношения с одним и тем же субъектным составом и по поводу одной и той же разновидности объектов гражданских прав имеют различную отраслевую принадлежность. С договором О. И. Крассов связывает приобретение земельного участка в собственность на торгах и приватизацию земельного участка при приватизации предприятий. Надо полагать, во всех остальных случаях, по мнению автора, основанием приобретения гражданами и юридическими лицами права собственности на земельные участки является административный акт. О. И. Крассов следующим образом описывает предоставление земельного участка на основании административного акта: «Для приобретения права собственности на земельный участок необходимо, чтобы, во-первых, было принято решение о предоставлении земельного участка соответствующим органом; во-вторых, осуществлен отвод земли в натуре (на местности), и, в-третьих, произведено правовое оформление предоставления земельного участка»[178]178
  Крассов О. И. Право частной собственности на землю. М.: Юристъ, 2000. С. 80.


[Закрыть]. Забытым оказалось одно действие – заявление будущего собственника, адресата властного решения уполномоченного органа. Однако если волеизъявлению будущего собственника придать значение обязательного элемента в юридическом составе возникновения права частной собственности на земельный участок, то под сомнением окажется административно-правовая природа решения уполномоченного органа. Это решение перестанет быть властным и займет место среди примеров акцепта, влекущего заключение договора путем обмена документами. Гражданин или юридическое лицо вправе, а не обязаны, приобрести земельный участок в собственность[179]179
  Например, в соответствии с п. 3 Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» граждане, получившие земельные участки в пожизненное наследуемое владение, бессрочное (постоянное) пользование либо взявшие их в аренду, имеют право на предоставление и выкуп этих участков в собственность (см.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 44. Ст. 4191). О праве граждан на получение земельных участков в собственность было сказано и в названии соответствующего Закона РФ от 23 декабря 1992 г. (см.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 1. Ст. 26).


[Закрыть].

Наличие в основании гражданского правоотношения акта органа Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования не означает непременно что такое гражданское правоотношение возникло из административного акта, что гражданскому правоотношению предшествовало административное или иное публичное правоотношение. Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования (хозяйственные публичные организации) признаются лицами гражданского права, участвующими в имущественных отношениях на равных началах с гражданами и юридическими лицами, следовательно, они способны заключать гражданско-правовые договоры и совершать односторонние сделки (глава 5 ГК). Такие лица, как Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования, известны и публичному праву, являются носителями публичной власти (публично-властные организации). В разноотраслевые отношения они зачастую вступают через одноименные органы: Правительство РФ, глав администраций, комитеты и т. п. Через решения одинаковых по названию органов реализуется как публично-правовая, так и гражданская правоспособность Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Потому акты органов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований могут быть как публично-властными (административными) актами, так и сделками (сделка, с точки зрения классификации юридических фактов, – тоже акт).

Разграничение хозяйственных публичных организаций и публично-властных организаций, разграничение сфер деятельности их органов, на наш взгляд, позволяет лучше разобраться в специфике таких оснований гражданских правоотношений, какими являются акты органов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Но даже если отталкиваться от традиционного представления о Российской Федерации, республиках, краях, областях и т. п. как двуличных субъектах, даже если считать, что государство участвует в гражданских правоотношениях, действуя через свои государственные органы, то и в этом случае существует достаточно оснований различать административные акты и сделки среди многочисленных актов органов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.

Не имеет особого значения форма акта. Важным является его содержание. Например, постановление Правительства РФ – форма не только нормативного или административного акта, это форма решения одного из органов Российской Федерации. Чем является нормативный акт – актом административным или сделкой – зависит от его содержания, от того, правосубъектность какой публичной организации выражена в акте – хозяйственной или властной. Форма акта органа не может считаться сколько-нибудь надежным критерием для решения вопроса о юридической природе этого акта и сопутствующих ему правовых отношений. В законодательстве форма решений уполномоченных органов не дифференцирована в зависимости от того, участниками каких правоотношений становятся Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования, действуя через эти органы. Нужно всегда быть готовым к тому, что указ Президента РФ, распоряжение министерства или акт какого-либо иного органа окажется по своему содержанию, в той или иной части, офертой, акцептом или иной односторонней сделкой, т. е. действием, направленным на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей (ст. 153 ГК РФ).

Вот лишь один пример анализа с использованием идеи неоднородности актов органов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2001 г. № 490 утверждено Положение «О передаче религиозным организациям находящегося в федеральной собственности имущества религиозного назначения»[180]180
  Российская газета. 2001. 11 июля.


[Закрыть] (далее – Положение). Положением предусмотрено, что безвозмездная передача религиозным организациям имущества в собственность осуществляется Минимуществом РФ на основании решения Правительства РФ после письменного обращения религиозной организации. Имущество религиозного назначения передается религиозным организациям в собственность «для использования его в функциональных целях». Другими словами, право собственности религиозных организаций на полученное таким образом имущество ограничено. Кроме того, полученное имущество религиозная организация вправе использовать только в соответствии с целями деятельности, которые определены ее уставом. В данном случае о каких-либо отношениях власти и подчинения говорить не приходится. Религиозная организация свободна в решении вопроса: обращаться с просьбой о передаче имущества или не обращаться. Российская Федерация как собственник свободна в решении вопроса: передавать или не передавать имущество. В Положении воспроизведена модель отношений дарения, причем той их разновидности, которая именуется пожертвованием (ст. 582 ГК РФ). Обращение религиозной организации – это оферта, а решение Правительства (например, постановление) – акцепт. Российская Федерация может требовать отмены пожертвования, если имущество используется не в функциональных целях, или не в соответствии с целями деятельности религиозной организации, определенными ее уставом, или обращение одаряемого с подаренной вещью создает угрозу ее безвозвратной утраты. Заметим, что в самом Положении вопрос об отмене состоявшейся передачи имущества не решен, что делает весьма важным вывод о гражданско-правовой природе отношений, о применении к ним норм главы 32 ГК РФ.

Предложение различать среди актов органов сделки и административные акты может быть противопоставлено некоторым рекомендациям в адрес законодателя в связи с реформированием законодательства о недвижимости. Так, по мнению О. М. Козырь и А. А. Маковской, существует необходимость во введении в систему вещных прав нового института, условно именуемого ими «правом ограниченного владения земельным участком»[181]181
  Козырь О. М., Маковская А. А. «Единая судьба» земельного участка и расположенных на нем иных объектов недвижимого имущества (реальность и перспективы) // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2003. № 2. С. 95–114.


[Закрыть]. Они не без оснований отмечают существование такой ситуации, когда праву собственности на здание не соответствует какое-либо право на земельный участок. Правоприменительная практика свидетельствует о том, что такое положение дел – явление нередкое. Причин тому много: и несовершенство действующего законодательства, и неудовлетворительное качество документального оформления сделок с недвижимостью, и просто отсутствие документов, что может быть вызвано самыми различными обстоятельствами. Для таких случаев очень важно определить оптимальные формы правового реагирования. По мнению О. М. Козырь и А. А. Маковской, если собственник здания по тем или иным причинам не имеет или не приобретает какого-либо права, на основании которого он мог бы пользоваться земельным участком, необходимо обеспечить ему это право. Авторы предлагают использовать в таких случаях новую конструкцию вещного права ограниченного владения земельным участком. Новое вещное право должно стать своего рода палочкой-выручалочкой для многих владельцев недвижимости, не обладающих правами на земельный участок либо не имеющих возможности доказать их наличие.

Оставляя в стороне общую оценку этим рекомендациям, остановимся лишь на одной правовой ситуации, послужившей поводом заявить о необходимости введения нового вещного права. Право ограниченного владения земельным участком предлагается использовать в тех случаях, когда здание приобретается у того лица, которому земельный участок принадлежит на праве постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения. Такие ограниченные вещные права названы О. М. Козырь и А. А. Маковской не подлежащими отчуждению[182]182
  Козырь О. М., Маковская А. А. «Единая судьба» земельного участка и расположенных на нем иных объектов недвижимого имущества (реальность и перспективы) // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2003. № 2. С. 107–108.


[Закрыть]. Право продавца здания на земельный участок прекращается, а у приобретателя здания возникает право требовать продажи ему этого участка или предоставления участка в аренду. Поскольку до того момента, когда требование приобретателя недвижимости будет удовлетворено, у него по действующему законодательству отсутствуют права на земельный участок, пробел планируется заполнить возникающим в силу закона новым правом ограниченного владения земельным участком. Все так, если согласиться, что право постоянного (бессрочного) пользования и право пожизненного наследуемого владения являются неотчуждаемыми правами, что в основе этих прав – административный акт, а предоставление земельных участков происходит в форме административных правоотношений. Однако ничто сегодня не мешает представить эти отношения как гражданско-правовые, увидеть в решении уполномоченного органа не административный акт, а сделку, точнее – акцепт, при том, что заявление о предоставлении участка – оферта. Если основанием прав постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения считать договор, заключаемый путем обмена документами (заявление и ответное решение), то чем эта ситуация принципиально отличается от смены арендатора земельного участка при продаже расположенных на участке зданий? Права постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения (соответствующие им обязанности) передаваемы в порядке перемены лиц в обязательстве, как и права (обязанности) из договора аренды. Таким образом, предложению о внедрении в законодательство нового вещного права в данном случае можно противопоставить предложение изменить наше представление об основании возникновения некоторых традиционных правоотношений, точнее, привести эти представления в соответствии с Конституцией РФ и Гражданским кодексом РФ[183]183
  В настоящее время для передачи прав постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения существуют серьезные препятствия, которые не связаны с природой этих прав и спецификой оснований их возникновения. Например, право постоянного (бессрочного) пользования не может быть передано юридическим лицом гражданину, но может перейти от гражданина к гражданину. Право пожизненного наследуемого владения не может быть передано юридическому лицу, но может перейти от одного субъекта к другому в отношениях между гражданами. Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» не требует от граждан переоформления прав на земельные участки, в том числе и при совершении ими сделок, влекущих смену землепользователя (см.: СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4148). Право постоянного (бессрочного) пользования передаваемо и в отношениях между некоторыми государственными организациями, признанными сегодня субъектами этого права. Со временем эти случаи станут редким явлением для гражданского оборота. Данный пример приведен с целью обратить внимание на существование решений некоторых проблем без создания новейших юридических конструкций в гражданском праве. Одним из таких решений может быть изменение представлений об актах органов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.


[Закрыть].

Сомнение вызывает административно-правовая сущность некоторых видов лицензирования, например лицензирование деятельности, связанной с пользованием недрами. В соответствии со ст. 1.2 Закона РФ «О недрах», недра являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Федеральные органы и органы субъектов РФ осуществляют лицензирование недропользования. В связи с этим возникает вопрос: зачем нужна указанным лицам государственная власть для определения условий пользования недрами и выбора субъектов недропользования, если для решения всех этих вопросов им достаточно правомочий собственника? Есть основания полагать, что в отличие от большинства случаев, когда лицензирование происходит в рамках административно-правового отношения и увеличивает объем дееспособности субъекта[184]184
  Подробнее о влиянии лицензирования на правосубъектность юридических лиц см.: Пятков Д. В. Коммерческие организации: проблемы приобретения дееспособности // Российский юридический журнал. 1998. № 1. С. 84–89.


[Закрыть], выдача лицензии на пользование недрами является сделкой и приводит к возникновению конкретных субъективных гражданских прав на конкретный участок недр.

Административные акты не часто становятся основанием гражданских правоотношений. С учетом вышеизложенного следует признать, что сфера их применения в таком качестве еще уже. Значительная часть актов органов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований допускает применение к ним гражданско-правовых норм, в частности, норм о сделках[185]185
  Анализ действующего законодательства позволяет предположить, что даже некоторые федеральные законы по своему содержанию являются сделками. Так, например, ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» предусмотрено, что государственная корпорация создается на основании федерального закона (СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145; 1998. № 48. Ст. 5849; 1999. № 28. Ст. 3473). Из содержания ст. 7.1 следует, что федеральный закон, принимаемый в отношении конкретной корпорации, выполняет одновременно функции решения о создании корпорации и ее учредительного документа. Российская Федерация при создании юридических лиц действующая обычно через Президента, Правительство и министерства, в случае создания государственной корпорации выражает свою волю в соответствующем федеральном законе, а не в указе, постановлении или распоряжении. Значение федерального закона о создании конкретной государственной корпорации будет принципиально таким же, какое имеет учредительный договор о создании хозяйственного общества или постановление администрации города о создании муниципального учреждения.


[Закрыть].

За последние несколько лет неоднократно различными авторами предпринимались попытки рассмотреть в качестве сделок те или иные решения органов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Не всегда авторы последовательны в своих рассуждениях, но тенденция видна вполне отчетливо. Так, В. В. Витрянский считает закрепление государственного имущества на праве хозяйственного ведения за унитарным предприятием вещным договором дарения[186]186
  Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга вторая: Договоры о передаче имущества в собственность. М.: Статут, 2000. С. 340.


[Закрыть]. Те же действия публичного собственника, а также создание унитарного предприятия Ю. В. Тимонина рассматривает в качестве примера односторонней сделки. Но решение органа о предоставлении земельного участка на праве постоянного (бессрочного) пользования Ю. В. Тимонина почему-то относит к особым основаниям возникновения ограниченного вещного права[187]187
  Тимонина Ю. В. Категория ограниченных вещных прав в доктрине и законодательстве (общие положения) // Актуальные проблемы гражданского права: Сборник статей. Вып. 2 / Под ред. М. И. Брагинского. М.: Статут, 2000. С. 61.


[Закрыть]. Она считает, что право постоянного (бессрочного) пользования возникает из акта уполномоченного государственного органа (органа местного самоуправления). В контексте статьи Ю. В. Тимониной словосочетание «акт государственного органа или органа местного самоуправления» воспринимается в значении «административный акт». В чем проявляется принципиальное отличие решения уполномоченного органа о предоставлении земельного участка от решения о создании унитарного предприятия и о закреплении за ним имущества? Решение о предоставлении земельного участка – это такой же акт уполномоченного органа, например органа муниципального образования, как и решение о создании унитарного предприятия и о закреплении за ним имущества. Все эти решения в одинаковой мере могут быть отнесены к сделкам с той лишь разницей, что решение о предоставлении земельного участка на праве постоянного (бессрочного) пользования может быть признано акцептом (оферта здесь – заявление будущего землепользователя) и влечет заключение договора путем обмена документами.

Определяя отраслевую принадлежность институтов хозяйственного ведения и оперативного управления, Д. В. Петров пишет: «Следует признать, что ряд гражданско-правовых актов органы государственной власти облекают в публично-правовую форму, а именно в форму распорядительных актов соответствующих органов (в форму распоряжений, постановлений, приказов и проч.)»[188]188
  Петров Д. В. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления. СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2002. С. 178.


[Закрыть]. Что значит «публично-правовая форма» и почему постановление или распоряжение – это непременно публично-правовая форма? По мнению Д. В. Петрова, сделками являются действия Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования по закреплению имущества за унитарным предприятием или учреждением, действия этих же лиц (публичных собственников) по изъятию имущества из оперативного управления или хозяйственного ведения, а также многие другие их действия, например: выдача согласия на совершение унитарным предприятием сделок с имуществом, прощение долга контрагентов публичного собственника по договору аренды. Обоснованно называя такие действия сделками, Д. В. Петров противопоставляет их «актам государственных органов и органов местного самоуправления». Надо полагать, что, по его мнению, сделка, совершенная органом от имени субъекта РФ, не является актом органа субъекта РФ[189]189
  Петров Д. В. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления. СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2002. С. 181.


[Закрыть]. Вряд ли следует придерживаться такого жесткого противопоставления сделок актам органов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Если сделка – это акт (в чем нет оснований сомневаться), то сделка, совершенная органом от имени (именем) субъекта РФ, – это акт органа, совершенный им от имени (именем) субъекта РФ.

В ст. 8 ГК РФ, дающей перечень оснований возникновения гражданских прав, акты органов названы вслед за сделками, отдельно от сделок. Внешне все выглядит так, как будто акт органа не может быть сделкой, а сделка не может быть актом органа. Все же противопоставление сделок актам органов на основании ст. 8 ГК РФ можно допустить лишь при том условии, что классификация юридических фактов, предложенная законодателем в ст. 8 ГК РФ, является идеальной. Но легальная классификация небезупречна. Вслед за актами органов в ст. 8 ГК РФ названы судебные решения. В тексте закона они в той же мере обособлены от актов органов, как и сделки. Значит и решение суда не акт органа. Следовательно, либо суд не государственный орган, либо его решение не акт. Однако вполне очевидно, что решение суда – это (пускай и особый) акт государственного органа, акт правосудия, юрисдикционный акт. В решении суда проявляется воля Российской Федерации (публично-властной организации) в той же мере, в какой она может проявиться в указе Президента, постановлении Правительства.

Противопоставление Д. В. Петровым актов уполномоченных органов сделкам, совершаемым органами от имени публичных собственников, можно объяснить стремлением автора оставить в стороне ограничительную норму пп. 2 п. 1 ст. 8 ГК РФ. Согласно этой норме акты органов являются основанием возникновения гражданских правоотношений лишь в случаях, предусмотренных законом. Если сделка не акт органа, то и отмеченное ограничение на сделки не распространяется, публичный собственник может совершить сделки в отсутствие специального разрешения. Представляется, что, избегая излишнего ограничения прав публичных собственников, не стоит отрицать принадлежность таких сделок к особой группе актов органов, совершаемых от имени Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований как субъектов гражданского права. Подобное отрицание выглядит искусственным[190]190
  Впрочем, некоторые утверждения Д. В. Петрова позволяют предположить, что противопоставление сделок актам не является в его работе безусловным и безоговорочным. Примером может служить такой комментарий Д. В. Петрова: «При толковании пп. 2 п. 1 ст. 8 ГК к упомянутым в нем актам следует относить лишь те акты органов публичной власти, которые прямо предусмотрены федеральным законом в качестве действий конкретного уполномоченного органа, совершаемых в рамках публично-правовых отношений власти-подчинения. При этом соответствующий орган должен выступать не как представитель публичного образования, действующего в качестве собственника имущества, а как носитель публичной власти» (Петров Д. В. Указ. соч. С. 180). Следовательно, существуют и другие акты органов, которые не упоминаются в пп. 2 п. 1 ст. 8 ГК РФ. Эти акты совершаются в рамках гражданско-правового отношения равных субъектов, являются видом сделок.


[Закрыть]. Следует признать, что акты органов неоднородны. Они могут быть сделками, но могут быть и административными актами, а приведенное ограничение по смыслу законодательства распространяется лишь на один вид актов, на административные акты. В противном случае, если распространить ограничение пп. 2 п. 1 ст. 8 ГК РФ на все акты органов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований (в том числе и на сделки), мы получим несоразмерное, необоснованное ограничение прав публичных собственников. Такое ограничение будет противоречить Конституции РФ, принципу равного признания и равной защиты всех форм собственности. Другие субъекты гражданского права, обладая даже специальной правоспособностью, не обязаны воздерживаться от совершения сделок, прямо не названных в законе в качестве возможных для них юридических актов.

Проблема в том, что в ст. 8 ГК РФ допущено смешение юридических фактов, разделяемых на виды не по одному, а, как минимум, по двум основаниям. Акты органов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований следует противопоставлять актам иных лиц (граждан и организаций), но не сделкам, поскольку к сделкам способны и публичные собственники, действующие через свои органы. Сделкам могут быть противопоставлены лишь некоторые акты органов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, а именно административные акты и судебные решения.

Более удачной была бы такая законодательная классификация оснований возникновения гражданских правоотношений, когда бы наряду со сделками и судебными решениями упоминались административные акты[191]191
  В статье 4 ГК РСФСР 1964 г., в ст. 3 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г. среди оснований возникновения гражданских прав были упомянуты административные акты, т. е. властные акты уполномоченных государственных органов. ГК РФ эту традицию не поддержал. Искусственное и, надо полагать, неумышленное противопоставление в ст. 8 ГК РФ актов органов сделкам без уточнения природы этих актов наносит существенный вред правильному пониманию процесса волеобразования и волеизъявления Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.


[Закрыть], но только при условии формирования за пределами закона доктринальной категории «акты органов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований»[192]192
  Если придерживаться терминологии действующего ГК РФ и доктрины двуликого государства, то эта категория, перейдя в разряд доктринальной, сохранит свое настоящее название «акты государственных органов и органов местного самоуправления».


[Закрыть], когда под такими актами будут пониматься и административные акты, и судебные решения, и сделки, совершаемые Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями через свои уполномоченные органы.

Сделки, административные акты, судебные решения – фрагмент традиционной классификации действий, а именно классификация юридических актов. Здесь важен не столько субъект, совершающий акт, сколько содержание волеизъявления субъекта. Акты органов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований[193]193
  По терминологии ГК РФ – акты государственных органов и органов местного самоуправления.


[Закрыть] также являются элементом, но уже иной классификации действий. Другими элементами этой классификации будут акты граждан, акты юридических лиц[194]194
  Если быть последовательным, то следует говорить не столько об актах юридических лиц, сколько об актах органов юридических лиц, либо, если мы все же говорим «акты юридических лиц», то следует вести речь об актах Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, а не об актах их органов. В данном случае мы вынуждены учитывать традицию в использовании юридической терминологии. Полагаем, что, например, словосочетания «акт органа Российской Федерации» и «акт Российской Федерации» являются по смыслу своему тождественными.


[Закрыть]. Такая классификация производится по субъекту, совершающему юридически значимые действия: 1) Российская Федерация, республика, край, область, город, район и т. п.; 2) граждане; 3) юридические лица. Одной из точек пересечения приведенных классификаций будут сделки – акты органов.

В некоторых сферах общественных отношений последнее время не столько изменяется правовое регулирование, сколько меняется представление об этом регулировании, традиционным нормам сообщается новое содержание. Такая тенденция видна, например, в сфере управления государственным и муниципальным имуществом. Применительно к решениям органов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований законодатель, к сожалению, не использует термины «сделка», «административный акт». Выбор из двух возможных вариантов происходит сообразно представлению ученого или лица, применяющего право, о характере правового регулирования тех или иных общественных отношений. Все чаще можно наблюдать выбор в пользу сделок.

Мы склонны связывать рождение нового подхода к анализу оснований возникновения гражданских правоотношений с развитием регионального законодательства о порядке управления государственным имуществом в середине 90-х годов прошлого века. Как ни странно, но не в научной литературе, не в федеральном законодательстве, а в законах субъектов РФ, пожалуй впервые, нашла отчетливое выражение идея неоднородности актов органов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Именно в региональном законодательстве о порядке управления государственным имуществом, в законах о разграничении публичной собственности акты органов были признаны сделками. Слабо выраженная в федеральном законодательстве конструкция договора о передаче государственного имущества в муниципальную собственность в законах некоторых субъектов РФ была не только квалифицирована как гражданско-правовое соглашение, но и недвусмысленно названа договором дарения. Насколько обоснована такая квалификация отношений, возникающих между хозяйственными публичными организациями, будет показано в следующей главе. Здесь же мы согласимся с В. К. Андреевым в том, что в законе о государственной собственности следует определить юридическую природу действий публичных собственников, ответить на вопрос: «Является это односторонней сделкой или ненормативным актом государственного органа»?[195]195
  Андреев В. К. Правовые проблемы распоряжения и управления федеральной собственностью // Государство и право. 1999. № 4. С. 47.


[Закрыть] Заметим лишь, что законодатель должен сделать выбор все же между сделкой и административным актом, поскольку сделки, совершаемые уполномоченными органами, являются разновидностью ненормативных актов этих органов.