Текст книги "Административные барьеры на пути развития малого бизнеса в России"

Е.В. Бессонова, Н.А. Волчкова, Е.Л. Горюнов, О.И. Рубанов, Ю.В. Халеева, Е.М. Чернина
Административные барьеры на пути развития малого бизнеса в России

Проект выполнен в рамках тематики экспертного совета при Правительственной комиссии по повышению устойчивости развития российской экономики

© Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской, Федерации, 2010

Введение

Развитию малого бизнеса уделяется большое внимание в подавляющем большинстве стран. Программы его поддержки существуют как в развитых[1]1
  EU Small Business Act.


[Закрыть], так и в развивающихся странах, ряд международных организаций также оказывает содействие развитию малого бизнеса. Межстрановые сравнения показывают, что более богатые страны имеют и более высокий показатель доли малого бизнеса в промышленном производстве, хотя мы не располагаем эмпирическими подтверждениями, что развитие малого бизнеса напрямую влияет на экономический рост в стране[2]2
  Thorsten Beck, Asli Demirguc-Kunt. Small and Medium-Size Enterprises: Overcoming Growth Constraints.


[Закрыть].

Для России поддержка малого бизнеса особенно важна, так как в период плановой экономики он практически полностью отсутствовал в отличие от некоторых стран Восточной Европы, где, например, в сфере услуг сохранялась высокая доля малых частных предприятий. С начала переходного периода в течение длительного времени не реализовывались масштабные программы поддержки малого бизнеса, поэтому до сих пор мы наблюдаем в России незначительное присутствие малых предприятий в отраслях, в которых доля малого бизнеса традиционно высока в других странах, например в пищевой и легкой промышленности.

С 2001 г. на федеральном уровне началась реформа по снижению административных барьеров и формированию благоприятного климата для предпринимательской деятельности и инвестиций. В действие вступили законы, предусматривающие упрощение процедур регистрации, лицензирования и проверок малых и средних предприятий. Существенные изменения, внесенные в законы о лицензировании, проведении контрольно-надзорных мероприятий и регистрации предприятий, упростили процедуры государственного регулирования малых и средних предприятий. Данная реформа идет постепенно, ежегодно вводятся новые законы, направленные на снижение административных барьеров и развитие малого предпринимательства. Практика введения новых законодательных норм и степень развития малого бизнеса сильно различаются по регионам и существенно зависят от политики, проводимой региональными властями.

В выступлениях представителей российских властей наблюдается тенденция к определению развития малого бизнеса как одной из ключевых задач для стабильного и долговременного развития страны, а сам бизнес рассматривается как база предпринимательской активности[3]3
  См. выступление Д.А. Медведева на выездном заседании Президиума Государственного совета РФ 27 марта 2008 г.


[Закрыть].

В условиях финансового кризиса малый бизнес может играть стабилизирующую роль в развитии регионов РФ, так как:

● он предоставляет возможность для создания рабочих мест и обеспечения постоянной или временной работой тех, кто был сокращен в кризисный период (самозанятость населения, семейный бизнес);

● малые предприятия быстрее реагируют на изменение конъюнктуры и могут быстрее приспособиться к изменениям спроса;

● в некоторых отраслях малые фирмы могут быть источником развития новых технологий или способов производства.

Вместе с тем финансовый кризис сильнее сказывается на возможностях доступа малых фирм к внешним источникам финансирования по сравнению с крупными или средними предприятиями. Исследования показывают, что доступ к внешнему финансированию для малых фирм является гораздо более серьезной проблемой, чем для крупных. Например, Beck, Demirguc-Kunt, Laeven, Maksimovic (2006), используя данные World Business Environment Survey (WBES), показывают, что малые предприятия гораздо чаще, чем средние и крупные, называют финансирование в числе основных препятствий роста бизнеса. В условиях кризиса менее выгодное положение малых фирм может усугубиться.

Недавние опросы, проведенные в странах Европейского союза, показали, что доступность внешних источников финансирования в условиях текущего кризиса оказывается одной из наиболее острых проблем для малого бизнеса. В данной работе мы анализируем, как изменилась ситуация с развитием российского малого бизнеса в кризисный период, уделяя основное внимание проблемам кредитования малых предприятий.

Проект ЦЭФИР по опросу руководителей малых предприятий в регионах России ставил целью разработать рекомендации, нацеленные на совершенствование экономической политики. Задача опроса состояла в оценке затрат малого бизнеса, направленных на преодоление административных барьеров, и в разработке экономических мер по их снижению. Эти меры должны значительно улучшить эффективность деятельности существующих компаний, стимулировать выход на рынок новых, а значит, способствовать экономическому росту. Отдельный раздел анкеты посвящен вопросам доступности внешнего финансирования в кризисный период.

Для анализа мы использовали результаты опроса малых предприятий, проведенного ЦЭФИР в конце 2009 – начале 2010 г. Опрос проводился в 20 регионах Российской Федерации[4]4
  Алтайский край, Амурская область, Калужская область, Красноярский край, Курганская область, Ленинградская область, г. Москва, Московская область, Нижегородская область, Новосибирская область, Пермский край, Приморский край, Республика Коми, Ростовская область, Самарская область, Саратовская область, Сахалинская область, Смоленская область, Хабаровский край, Челябинская область.


[Закрыть]. По каждому региону сделана выборка из 100 предприятий, разбитых по следующему принципу: 20 недавно зарегистрированных предприятий (в большинстве случаев во II и III кв. 2009 г.) и 80 давно существующих. Всего было задействовано 2056 предприятий.

Вначале мы даем краткий обзор зарубежного опыта реформы государственного финансирования и программ государственной поддержки малого бизнеса, а также анализируем изменения в административных барьерах для малого предпринимательства, происшедшие в 2009 г. в России. Затем сравниваем доступность внешнего кредитования малых и средних предприятий в России и странах ЕС, а в заключение предлагаем некоторые экономические меры. Детальное описание инструментария, использованного при анализе административных барьеров, представлено в приложении А. Приложение Б содержит подробное описание полученных в ходе опроса результатов.

Обзор зарубежного опыта реформы государственного регулирования и методов государственной поддержки малого бизнеса в условиях кризиса

Реформы государственного регулирования в развитых и развивающихся странах

Российская реформа в сфере госрегулирования во многом соответствует мировым тенденциям эволюции государственного регулирования малого и среднего бизнеса и созданию благоприятных условий для предпринимательской деятельности, причем эти тенденции не зависят от уровня развития экономики отдельных стран. В последние 20 лет изменения в законодательстве по упрощению создания и развития малого бизнеса имеют место как в развитых странах, так и в странах развивающихся и с переходной экономикой.

С 2003 г. Всемирный банк в рамках проекта «Ведение бизнеса» проводит мониторинг реформ, направленных на создание благоприятных условий для развития малого и среднего бизнеса. В последнем раунде исследования, в 2009 г., участвовали эксперты из 183 стран. Отчет Всемирного банка показывает, что в период финансового кризиса резко возросло число реформ в сфере государственного регулирования малого бизнеса. Таким образом, в период экономического спада наблюдается стремление государственных органов смягчить последствия кризиса путем развития малого бизнеса и создания благоприятных условий для предпринимательской деятельности, что должно привести к увеличению числа рабочих мест и росту доходов местных бюджетов, которые зависят от поступлений от малого и среднего бизнеса. В 2008–2009 гг. было зарегистрировано 297 реформ в системах нормативно-правового регулирования в 131 стране, что на 20 % больше, чем в предыдущем раунде, и больше, чем в каждом из предыдущих раундов. 60 % стран, участвовавших в опросе, проводили реформы в этой сфере.

Особенно активно прошли реформы в Восточной Европе, что связано со стремлением приблизить процедуры регистрации и контроля бизнеса к нормативно-правовым стандартам ЕС, и в Центральной Азии, которая в наибольшей степени пострадала от мирового финансового кризиса. Реформы были направлены в основном на снижение административной нагрузки и упрощение процедуры создания новых предприятий. Многие страны упростили процедуру выдачи разрешений на строительство, регистрацию имущества и внешнеторговые операции. Таким образом, продолжение реформы административных барьеров для малого бизнеса в РФ вписывается в контекст мировых тенденций. Изменения в законодательстве, касающиеся уменьшения видов деятельности, которые должны лицензироваться, упрощения процедур получения лицензий и сертификатов, сокращения числа инстанций, которые должны выдавать разрешения при открытии новых предприятий, и проверок со стороны контролирующих органов проводятся как в развитых, так и в развивающихся странах. Не проводят реформы в этой области только наиболее бедные страны или страны, втянутые в разного рода вооруженные конфликты.

Авторы обзора очередного раунда «Ведения бизнеса»[5]5
  http://www.doingbusiness.org/Documents/DB10_Overview.pdf


[Закрыть] обращают внимание на то, что во время предыдущих кризисов (например, восточноазиатского) правительства ряда стран были вынуждены пересматривать процедуры регулирования в сфере банкротства, чтобы, с одной стороны, упростить перемещение факторов производства из убыточных в развивающиеся сектора экономики, а с другой – поддержать жизнеспособные компании и сохранить рабочие места. Ухудшение экономической ситуации может потребовать от Правительства РФ реформ системного характера, связанных с упрощением перемещения трудовых ресурсов и капитала между секторами экономики.

Принятие законов – это первый этап в проведении реформы, однако основные проблемы возникают при реализации этих законов. Поэтому важно знать опыт других стран, чтобы подготовить условия, при которых реформы проходят наиболее успешным образом.

Эмпирические исследования в области регулирования малого бизнеса по разным странам (как правило, это анализ процедур открытия новых предприятий) показывают, что упрощение этих процедур приводит к росту предпринимательской активности, увеличению производительности и сокращает уровень коррупции.

В работе Klapper et al. (2004) проводится анализ ограничений на создание нового бизнеса в европейских странах. Высокая степень регулирования процесса открытия новых предприятий приводит к тому, что в отраслях, где оно привело к существенному снижению числа ежегодно регистрируемых предприятий, по сравнению с естественным уровнем для данной отрасли среднее количество регистрируемых предприятий существенно выше, а последующие темпы их развития ниже. Данные российской статистики однозначно указывают на то, что доля малых предприятий в некоторых отраслях существенно ниже, чем в рыночных экономиках. Частично эта проблема объясняется наследием советской экономики. Хотя последние 20 лет привели к росту сектора малого бизнеса в экономике, их результаты оставляют желать лучшего. Поэтому ограничения на регистрацию новых предприятий до сих пор не позволяют устранить дисбаланс в структуре производства, унаследованный из плановой экономики, и, как мы видим из опыта других стран, могут приводить к снижению темпов развития существующих предприятий.

Проблема излишнего регулирования выхода на рынок малых предприятий – это ослабление степени конкуренции внутри отрасли, что приводит к большей монополизации производства. Fisman, Sarria-Allende (2010), используя данные по 57 странам, показали, что жесткое регулирование выхода на рынок в определенных отраслях приводит к тому, что в них действует меньше крупных предприятий, что означает меньшую степень конкуренции. Более того, в этих условиях предприятия не способны в полной мере использовать возможности своего развития. В странах, где процедура регистрации новых предприятий сложнее, рост происходит среди существующих компаний, в то время как в странах с простой процедурой регистрации механизмы в большей степени связаны с появлением новых компаний в перспективных секторах экономики. Так как российская экономика характеризуется скорее низкой степенью мобильности факторов производства – как из одной отрасли в другую, так и географически, – реформы, направленные на упрощение процедуры создания новых фирм, должны оказывать эффект как на мобильность факторов производства, так и на улучшение конкурентной среды в разных секторах экономики. Это особенно важно в свете стратегии на модернизацию экономики. Новые фирмы, выходящие на рынок, должны проводить модернизационную стратегию развития экономики.

Fisman, Sarria-Allende (2010) также показали, что более простые процедуры регистрации новых предприятий оказывают влияние на то, какие отрасли будут развиваться быстрее. Оказалось, что в странах, где эти процедуры относительно просты, быстрее развиваются отрасли, на продукцию которых растет мировой спрос, а также сектора, которые в текущий момент характеризуются существенными техническими изменениями. Хотя причинно-следственная связь здесь не совсем ясна, этот результат заслуживает внимания. Он особенно подчеркивает роль издержек, которые несут предприятия, выходя на местные рынки, на рост конкурентоспособности экономики в масштабе мирового рынка. Такая связь является одним из ключевых результатов исследований в международной экономике последних лет.

Важно отметить связь между регулированием малого бизнеса и коррупцией в стране. С одной стороны, высокий уровень коррупции усложняет процедуру регистрации новых предприятий, что приводит к сокращению числа новых предприятий и к тенденции регистрировать предприятия в других регионах, что, естественно, снижает бюджетный доход. С другой – многие исследователи обращают внимание на то, что непрозрачные и долгие процедуры регистрации приводят к росту коррупции в стране, так как предпринимателей вынуждают дать взятку чиновнику, чтобы ускорить эти процедуры. Этот результат чрезвычайно важен для российской экономики. Рост коррупции в России в последние годы, отмечаемый всевозможными рейтингами, ударяет в первую очередь по малому бизнесу. Консервация проблемы коррупции сводит на нет усилия по дебюрократизации, росту малого бизнеса в стране.

Сравнительный анализ антикризисных мер в области малого бизнеса в России, ЕС и США

Общепринятым является мнение о том, что основным источником финансирования малого бизнеса является банковский сектор. В развитых странах особое внимание уделяется взаимоотношениям малых предприятий с банками.

Меры, принимаемые в Европейском союзе, включают улучшение условий доступа к кредиту и ускорение реформ, направленных на развитие малого бизнеса. Европейский инвестиционный банк (ЕИБ) планирует выделить 30 млрд евро для предоставления банками Европы кредитов малым предприятиям с 2008 по 2011 г., что является значительной (в среднем на 50 % в год) поддержкой малого бизнеса. В предыдущие годы на эти цели ЕИБ выделял от 5 до 6 млрд евро в год.

Российское правительство использовало аналогичные меры поддержки, хотя объемы финансирования были в несколько раз ниже. В 2008 г. была запущена программа поддержки малого и среднего бизнеса через дочерние отделения Внешэкономбанка. Эта программа охватывает 78 субъектов РФ, в ней участвует около 80 региональных банков. Планировалось, что объем поддержки составит 30 млрд руб. Из них на начало 2010 г. 25 млрд руб. уже выделено через систему Российского банка развития региональным банкам. Размер выдаваемого кредита составлял от 20 до 50 млн руб., реальная эффективная ставка была около 15 %.

В США ситуация отличается от европейских стран. Обзор малых предприятий Америки[6]6
  Survey of Small Business Fnances (SSBF).


[Закрыть] 2003 г. показал, что уже в это время почти 90 % предприятий прибегали к использованию внешних источников для финансирования своего бизнеса и 58 % внешнего долга принадлежит банковскому сектору. Динамика источников кредитования такова, что небанковские финансовые институты начинают играть все большую роль в финансировании малого бизнеса.

Антикризисная программа правительства США помощи малому бизнесу составляет 730 млн долл. и реализуется через Small Business Administration (SBA). Это агентство организует работу в трех направлениях: обычные программы кредитования, специальная программа микрокредитования и госзакупки у малого бизнеса.

В первом случае правительство выступает поручителем по кредиту перед банком или другой кредитной организацией. Кредит может быть использован для открытия бизнеса или покупки оборудования, недвижимости. Эта программа существовала и ранее. Государство планирует потратить более 300 млн долл. на снижение платы за участие в программе, увеличение размера гарантий, рефинансирование долгов, расширение круга участников программ.

Программы микрокредитования погашают текущий дефицит денежных средств с помощью кредитов до 35 тыс. долл., которые будет предоставлять сама Администрация. Также американское правительство планирует, что 23 % госзакупок будет сделано у малого бизнеса.

Данные об объеме выданных банками кредитов не отражают степень доступности денежных средств для малого бизнеса. Многие эксперты указывают, что уменьшение объемов кредитования вызвано не сокращением объемов предложения банками, а спросом самих предприятий на инвестиции[7]7
  Юдаева и др. (2009).


[Закрыть]. Тем не менее вопрос доступности средств для покрытия дефицита оборотных средств становится актуальным для многих предприятий. Традиционно опросы малых фирм являются главным источником информации об их финансовом положении, дают более точное представление об истинных потребностях, позволяют принимать обоснованные решения и оценивать эффективность принимаемых мер. Так, в результате сопоставления результатов опроса, проведенного ЦЭФИР, с опросом европейских малых и средних предприятий выяснилось, что потребность российских предприятий во внешнем финансировании удовлетворена гораздо меньше при сходных объемах помощи[8]8
  Выделенная помощь в расчете на одно предприятие в России составляет 100 тыс. руб., а в Европейском союзе – 1,5 тыс. евро.


[Закрыть].

Кроме экстренной финансовой помощи существует необходимость в увеличении эффективности работы малых предприятий за счет снижения административных барьеров. Как отмечают Beck, Demirguc-Kunt (2005), именно качество бизнес-среды, а не количественные характеристики развития малого бизнеса является параметром, оказывающим положительное воздействие на экономический рост. Не случайно антикризисные меры в Европе включают ускоренное проведение в жизнь законопроекта Small Business Act.

Оценка административных барьеров для малого бизнеса России в 2009 г

В данной части приведены краткие результаты опроса малых предприятий России, проведенного осенью-зимой 2009/10 г. Подробная информация об инструментарии опроса и его результатах представлена в приложениях.

Результаты опроса руководителей малых предприятий[9]9
  Подробно результаты анализа данных опроса представлены в Приложении Б.


[Закрыть] в 20 регионах РФ указывают на то, что в условиях экономического кризиса проблемы государственного регулирования отошли на второй план по сравнению с проблемами сокращения спроса. Восприятие проблем, связанных с ростом экономической нестабильности в стране, сравнялось с уровнем, зарегистрированным в опросе ЦЭФИР в 2001 г. По сравнению с 2006 г. руководители фирм стали с большей озабоченностью относиться к частым изменениям в законодательстве, уровню коррупции, неравным условиям конкуренции, сложности привлечения капитала и наличию крупного бизнеса в том же сегменте рынка. В соответствии с общеэкономической ситуацией менее острыми стали проблемы поиска работников, уровня налогов и налогового администрирования. Среди проблем, связанных с государственным регулированием, чаще стали указывать на сложности с оформлением покупки и аренды земли, а также с получением лицензий.

Сравнивая полученные результаты с результатами мониторинга ЦЭФИР, проведенного в 2006 г.[10]10
  Мониторинг административных барьеров на пути развития малого бизнеса в России. Раунд 6.


[Закрыть], отметим, что доля выданных нелегитимных лицензий несколько увеличилась и составила 53 % полученных, хотя в этот период были упразднены некоторые виды лицензий, иногда с заменой на обязательное членство в саморегулируемых организациях. Время оформления лицензий снизилось в 2 раза – с одного месяца до 15 дней. При этом выросли почти в 2,5 раза в реальном выражении средние денежные затраты на оформление лицензий, выдаваемых федеральными органами. В то же время денежные затраты на оформление лицензий региональными органами упали в 5 раз. Безусловно, некоторые изменения произошли в силу эффекта селекции: ввиду изменения лицензионного законодательства в период 2006–2009 гг. для ряда видов деятельности перестали требоваться лицензии. Логично ожидать, что оставшиеся лицензируемыми виды деятельности потребуют больших затрат на получение лицензий, чем вынесенные из-под действия закона виды деятельности.

Информация, полученная от респондентов, указывает на то, что сертификация, безусловно, представляет для малых предприятий наименьшую из проблем по сравнению с тремя другими видами регулирования. По-видимому, именно с этим связаны очень слабая осведомленность респондентов о технических регламентах и незначительное распространение практики декларирования соответствия, хотя предприятия, которые перешли на нее, указывают на снижение издержек на прохождение процедур.

За исследуемый период несколько сократилось число инспекционных проверок. За первую половину 2009 г. среднее число проверок составило 1,4 в расчете на одну фирму по сравнению с 1,7 в 2006 г. Уменьшение произошло за счет проверок со стороны Роспотребнадзора и Госпожнадзора. Несколько сократилась доля фирм, подвергавшихся повторным проверкам (с 16 до 11 %). Высокой осталась доля (около 20 %) внеплановых инспекций со стороны надзорных органов. В то же время имеет место проведение внеплановых проверок без согласования с прокуратурой. Требование согласования с прокуратурой таких проверок было введено недавно, в ходе опроса мы не смогли разделить проверки, прошедшие до вступления новых норм закона в силу и после. Доля фирм, подвергшихся внеплановым проверкам без согласования с прокуратурой, очень высока – в среднем 75 % всех внеплановых проверок.

20 % фирм, плативших различные штрафы, столкнулись с тем, что эти штрафы не были основаны на официальной шкале; чаще других их накладывали ветеринарная служба и милиция.

Упрощенная система налогообложения плохо приживается в сфере малого бизнеса. Всего 55 % фирм, которые могли воспользоваться упрощенной системой, действительно ею пользуются. Это значительное уменьшение по сравнению с 2006 г., когда 66 % фирм пользовались упрощенной системой. Нежелание пользоваться упрощенной системой налогообложения руководители объясняли тем, что ею не пользуются партнеры предприятия (43 % фирм) и что обычная система проще и понятнее (37,5 %).

С 1 июля 2009 г. все фирмы, организованные в форме ООО, должны были привести свои уставы в соответствие с новым законодательством. В нашей выборке 57 % таких фирм указали, что они прошли перерегистрацию в налоговых органах в связи с этим законом. Законодательство допускает возможность подобной перерегистрации по почте, однако лишь 6 % респондентов воспользовались ею. Только каждая третья фирма (32 %) была перерегистрирована за 7 дней. Для 7 % фирм между моментом подачи заявления и самой регистрацией прошло более 30 дней. Это меньше, чем вновь регистрирующиеся, 28 % опрошенных потратили на процедуру перерегистрации более 5 тыс. руб.

Процедуры оформления покупки и аренды земли и помещений остаются проблемой для малых предприятий. Временные затраты существенно различаются между фирмами: основная часть предприятий оформляет покупку или аренду помещений за 1–3 мес., но есть небольшая доля предприятий (3,6 %), которая потратила на это больше года. Причем покупка и аренда помещений у государственных или муниципальных органов занимает существенно больше времени, чем у частных организаций. Оформление покупки помещения у частной организации в среднем обходится на 13 % дороже, чем у государственных органов, а оформление аренды помещений оказывается почти в 4 раза дешевле при аренде у частных организаций.

В 2007–2008 гг. были внесены изменения в законодательство, касающиеся выкупа помещений и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, однако опрошенные предприниматели не заметили влияния изменений в законодательстве на упрощение выкупа земли или помещений. Треть предпринимателей вообще не знают об изменении порядка оформления. Другая треть не согласна, что процедуры оформления стали проще. И всего 11,5 % участников опроса согласились с тем, что эти процедуры существенно упростились со времени принятия поправок к законам.

На рисунке 1 сопоставлены оценки прозрачности и предсказуемости правил прохождения различных видов регулирования. Именно покупка и аренда земли и помещений отмечаются предпринимателями как наименее прозрачные. За ними следуют инспекции и перерегистрация бизнеса, ставшая актуальной именно в 2009 г. в связи с требованиями о перерегистрации бизнеса и устава в срок до 1 января 2010 г.

Рис. 1. Сопоставление правил прохождения процедур государственного регулирования с точки зрения их прозрачности и предсказуемости