Текст книги "Финансовый мониторинг. Том I"
Автор книги: Коллектив авторов
Жанр: Учебная литература, Детские книги
сообщить о неприемлемом содержимом
Текущая страница: 13 (всего у книги 41 страниц) [доступный отрывок для чтения: 13 страниц]
Глава 3
Объекты финансового мониторинга
§ 1. Понятие объекта финансового мониторингаОбъект финансового мониторинга как финансовой разведки и финансового надзора, а также международного взаимодействия между ПФР намного шире, чем объект противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Потому что объектом для наблюдения, сбора и анализа информации, которыми занимаются ПФР, являются не только подозрительные сделки, операции и лица, их совершающие, но и поведение субъектов Закона № 115-ФЗ. Эти субъекты осуществляют операции и сделки с денежными средствами и имуществом и обязаны выявлять те сделки и операции, которые по Закону № 115 должны контролироваться в соответствии с требованиями ПОД/ ФТ. Они должны своевременно отвечать на запросы Росфинмониторинга.
Субъекты Закона № 115 должны проявлять должную осмотрительность, чтобы не оказаться вовлеченными в ОД и ФТ. Они обязаны сообщать информацию в Росфинмониторинг обо всех подозрительных сделках, операциях и лицах, которые их совершают.
Как уже говорилось, поводы и основания для таких сообщений предусмотрены в рекомендациях ФАТФ и в российском законодательстве. И в других странах, согласно рекомендациям ФАТФ, предусмотрен аналогичный порядок, за соблюдением которого следят ПФР.
Для того чтобы вычленить понятие «объекты финансового мониторинга» (объекты государственной функции Росфинмониторинга), из системы объектов, которым противодействует вся система ПОД/ФТ, надо использовать в методологическом смысле категорию «двухуровневой реализации ПОД/ФТ».
1.1. Общая структура объектов финансового мониторинга
Объекты финансового мониторинга подразделяются на три группы объектов:
Во-первых, преступления (объекты системы ПОД/ФТ), на борьбу с которыми направлена деятельность Росфинмониторинга, и правоохранительных органов: отмывание доходов, полученных преступным путем, и финансирование терроризма.
Во-вторых, незаконные финансовые операции, которые в соответствии с Законом № 34 и другими федеральными законами являются объектами контроля для Росфинмониторинга (нарушения запретов открытия счетов и приобретения финансовых инструментов лицами, которым это запрещено, незаконный вывод активов за рубеж, контроль за нераспространением оружия массового уничтожения).
Незаконные финансовые операции не всегда могут подпадать под уголовную ответственность. Это могут быть административные правонарушения. Объектом финансового мониторинга такие правонарушения становятся в силу прямого указания в законах. Росфинмониторинг и надзорные органы, в частности Банк России обязаны отслеживать такие финансовые правонарушения.
В-третьих, соблюдение и исполнение поднадзорными лицами (субъектами Закона № 115), осуществляющими сделки и операции с денежными средствами и имуществом, предусмотренной законом обязанности в соответствии с законом и при наличии к тому законных поводов и оснований сообщать в ПФР информацию о сомнительных сделках и операциях, а также тех, кто их совершает.
1.1.1. Первая группа объектов финансового мониторинга – объекты противодействия в сфере ПОД/ФТ. В нее входят непосредственно подозрительные сделки, операции, а также те, кто их совершает (легализация доходов, полученных преступным путем, и финансирование терроризма). Основа этих объектов финансового мониторинга – предикатные преступления (купля-продажа наркотиков, торговля оружием, хищения и другие преступления, доход от которых пытаются легализовать преступники), а также финансирование терроризма.
Росфинмониторинг в отношении первой группы объектов уполномочен вести сбор, анализ, систематизацию, оценку и хранение информации на основании ФЗ № 114, Закона о противодействии коррупции, соответствующих норм УК РФ, в котором предусмотрено описание составов предикатных преступлений, а также Положением о Федеральной службе по финансовому мониторингу[162]162
См.: Указ Президента РФ от 13.06.2012 № 808 (ред. от 20.01.2015) «Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу» (вместе с Положением о Федеральной службе по финансовому мониторингу).
[Закрыть], в котором предусмотрены его надзорные функции, компетенция и полномочия в отношении данных объектов ПОД/ФТ.
Для решения этих задач закон предоставил Росфинмониторингу ряд полномочий, в частности:
Во-первых, проверять информацию, поступающую к нему от субъектов Закона № 115, и в случае имеющихся законных к тому оснований – направлять такую информацию в правоохранительные органы.
Во-вторых, направлять запросы субъектам Закона № 115, а те обязаны в сроки, установленные законом, отвечать на такие запросы и направлять ему необходимую информацию.
В-третьих, он вправе обращаться с запросами в соответствующие федеральные органы исполнительной власти, с тем чтобы получить информацию в отношении объектов финансового мониторинга. Кроме того, ему предоставлено право налаживать взаимоотношения с ПФР других государств.
Для Росфинмониторинга всё это – объект сбора, анализа и проверки информации о подозрениях совершения преступлений по отмыванию доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
На этот объект направлены в том числе и усилия Росфинмониторинга по координации деятельности надзорных и правоохранительных органов, налаживания взаимодействия между ним и ПФР зарубежных стран.
Таким образом, применительно к понятию финансового мониторинга как государственной функции в отношении этой группы объектов реализуются два его компонента: финансовая разведка и взаимодействие c надзорными, правоохранительными органами, а также ПФР других стран.
1.1.2. Вторая группа объектов финансового мониторинга – незаконные финансовые операции
Как уже говорилось, незаконные финансовые операции не всегда могут квалифицироваться в качестве преступлений. Они могут быть предусмотрены как административные правонарушения.
Важно, что объектом финансового мониторинга такие правонарушения являются в силу прямого указания в законах:
– Федеральный закон от 28.06.2013 № 134-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям»;
– Федеральный закон от 07.05.2013 № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами»;
– Федеральный закон от 29.12.2014 № 484-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
– Федеральный закон от 28.06.2014 № 173-ФЗ «Об особенностях осуществления финансовых операций с иностранными гражданами и юридическими лицами, о внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации»;
– статья 15.27.2 Кодекса об административных правонарушениях;
– Постановление Правительства РФ от 23.07.2015 № 742 «Об утверждении Правил направления Федеральной службой по финансовому мониторингу организации финансового рынка решения о запрете на направление информации в иностранный налоговый орган и формы решения о запрете на направление информации в иностранный налоговый орган».
Применительно к выявлению незаконных финансовых операций на первый план в деятельности национального подразделения финансового мониторинга выходит обеспечение прозрачности самих финансовых институтов и прозрачности всей экономической деятельности с акцентом на расходование бюджетных средств и деятельность организаций с акционерным участием государства.
1.1.3. Третья группа объектов финансового мониторинга – объекты финансового надзора, который осуществляется Росфинмониторингом и надзорными органами в финансовой системе
Закон № 115 требует, чтобы лица, осуществляющие операции с денежными средствами и иным имуществом при наличии предусмотренных в нём оснований идентифицировали своих клиентов, выявляли подозрительные сделки и лиц, которые их совершают. Поэтому, как уже отмечалось, объектами финансового надзора, осуществляемого ПФР, является информация о том, насколько соблюдаются и исполняются требования норм ПОД/ФТ, теми лицами, которые осуществляют сделки и операции с денежными средствами и имуществом.
Напомним, Росфинмониторинг следит за тем, чтобы субъекты Закона № 115 должным образом исполняли обязанности и соблюдали запреты, установленные Законом № 115 и подзаконными актами в сфере ПОД/ФТ. Для Росфинмониторинга это объект финансового надзора.
Лица, которые осуществляют сделки и операции с денежными средствами или иным имуществом (субъект Федерального закона № 115-ФЗ), должны соблюдать запреты и исполнять обязанности норм ПОД/ФТ. Но возникает вопрос о том, какова природа их юридических обязанностей, а также и запретов для них, предусмотренных Законом № 115, и являются ли их обязанности объектом финансового мониторинга, учитывая, что Росфинмониторинг осуществляет надзор над тем, насколько эти обязанности исполняются, а запреты соблюдаются.
Например, Росфинмониторинг осуществляет надзор над тем, насколько соблюдается запрет открывать счета в банках и проводить по ним операции в тех случаях, когда клиент банка или другого субъекта Закона № 115 не представил документы, которые должен был представить в связи с нормами ПОД/ФТ. Информацию о таком нарушении субъектом Закона № 115 Росфинмониторинг может получить в том числе и от Банка России, который в процессе инспектирования выявил такого рода факт. В этой связи получается, что действия субъекта № 115 сами по себе поднадзорны для финансового мониторинга. Но в такой ситуации субъект № 115 не может и не должен быть субъектом финансового мониторинга, то есть лицом, осуществляющим такую по определению закона – государственную функцию. По той очевидной причине – потому, что эта функция направлена на него самого. А стало быть, субъект Закона № 115 сам является объектом финансового мониторинга. Его действия отслеживаются Росфинмониторингом и соответственно – надзорными органами в связи с их надзорной компетенцией на финансовом рынке.
Сторонники трехуровневого понятия финансового мониторинга считают, что «третий уровень занимают агенты финансового мониторинга – организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом. Однако в российском законодательстве и в подзаконных актах нет термина “аген-ты финансового мониторинга”»[163]163
Прошунин М.М., Татчук М.А. Указ. соч. С. 12.
[Закрыть]. Ни в одном нормативном акте Росфинмониторинга нет такого термина. Нет таких терминов и в нормативных актах Банка России. Вместо этого Закон № 115 использует другой термин: «лица, осуществляющие сделки и банковские операции с денежными средствами или иным имуществом».
В нормативных правовых актах Росфинмониторинга и в нормативных актах Банка России используется термин «Субъекты Федерального закона № 115». Иногда там встречается термин «Субъекты исполнения Федерального закона № 115». Так, например, в нормативном акте – «Форматы и структуры электронных документов, предусмотренных Указанием Банка России от 15.12.2014 № 3484-У «О порядке представления некредитными финансовыми организациями в уполномоченный орган сведений, предусмотренных Федеральным законом «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»» имеется подраздел: «Справочник кодов видов органирзаций, индивидуальных предпринимателей и лиц, являющихся субъектами Федерального закона № 115».
Для непредусмотренного законом термина, нет ни легальных ни доктринальных оснований. Потому что, к примеру, в отличие от налогового права, в котором используется термин «налоговые агенты», ситуация в законодательстве ПОД/ФТ принципиально иная. Когда налоговый агент перечисляет налоги своего клиента, то при этом он не умаляет свои собственные деньги. Это не его имущественная база, и перечисление никоим образом не затрагивает его частные интересы. Умаляются деньги клиента, а не налогового агента.
В случае же, когда «лица, осуществляющие сделки и банковские операции с денежными средствами и другим имуществом», отказывают потенциальному клиенту в заключении договора, в открытии банковского счета, например, то они уменьшают свои денежные ресурсы и в том числе – потенциальную прибыль. А если их рассматривать как субъектов финансового мониторинга, то тогда они станут частью государственной системы финансового мониторинга – и получится, что за их действия должны отвечать не они сами, а те, кто направляет их деятельность, – ПФР. Между тем такие лица являются самостоятельными хозяйствующими субъектами, юридическими лицами и, соответственно этому ПФР, по общему правилу в зарубежных странах, в том числе Росфинмониторинг – по Конституции РФ, по Закону № 115 и по Положению о Росфинмониторингу не вправе вмешиваться в хозяйственную деятельность проверяемых ими субъектов.
В правовом государстве органы государства не наделяются правом принимать решения за юридических лиц, а значит, не несут ответственности за принятые ими решения. Используя нормы гражданского права, которое, как известно, предполагает равенство сторон, такие юридические лица, индивидуальные предприниматели не обладают властью по отношению к своим клиентам.
Рассматриваемые лица правильнее называть «субъекты Закона № 115». Их обязанности производны от проводимых ими операций. При этом, в отличие от работников контролирующих органов государства, на них не распространяется статья 12 «Лица, подлежащие государственной защите» Федерального закона «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»[164]164
См.: Федеральный закон от 20.04.1995 № 45 (ред. от 07.02.2017) «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов».
[Закрыть] (далее – Закон № 45). Они не являются контролирующими органами, поэтому в отношении них не могут быть применены государством меры защиты, которые предусмотрены нормами Закона № 45.
В пункте 12 Закона № 45 перечислены «работники таможенных и налоговых органов, антимонопольных органов, федеральных органов государственного контроля, Федеральной службы по финансовому мониторингу, Счетной палаты Российской Федерации, а также иные категории государственных и муниципальных служащих по перечню, устанавливаемому Правительством Российской Федерации». Поэтому, строго говоря, субъекты Закона № 115 и все их работники по закону вообще не отнесены к понятию «финансовый мониторинг». Не подпадают они и под государственную защиту, предусмотренную другими нормативными актами. В Постановлении Правительства РФ от 31.12.2004 № 900 «Об утверждении перечня категорий государственных и муниципальных служащих, подлежащих государственной защите» тоже ничего не сказано о них. Это Постановление распространяется только на государственных и муниципальных служащих, которые «…осуществляют функции по выявлению, предупреждению и пресечению правонарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации»[165]165
Постановление Правительства РФ от 31.12.2004 № 900 «Об утверждении перечня категорий государственных и муниципальных служащих, подлежащих государственной защите».
[Закрыть]. Значит, они не считаются субъектами правоохранительной деятельности. Потому что Федеральная служба по финансовому мониторингу не является правоохранительным органом. Закон не уполномочил Федеральную службу по финансовому мониторингу правами органа дознания, как, впрочем, и правами проведения оперативно-розыскной деятельности. Даже доктринальный термин «первичный мониторинг» не имеет никакого отношения к субъектам Закона № 115 как к субъектам правоохранительной деятельности, а означает для них систему обязанностей, осуществление которых ограждает проводимые ими операции от вовлеченности в преступные и просто незаконные действия. Для них это вопрос юридической чистоты проводимых ими операций с денежными средствами или иным имуществом. Образно говоря, когда они исполняют обязанности, адресованные им со стороны Закона № 115, то они как бы включают «фильтр грубой очистки», с тем чтобы обеспечивалась необходимая чистота их операций и не наносился удар по их деловой репутации, который, помимо прочего, неминуемо ведет к потере денег. Исполняя обязанности по отсеиванию сомнительных операций, они создают себе условия для возрастания своих же доходов.
Думается, что все трудности и проблемы, связанные с необходимостью посылать информацию в Росфинмониторинг, который, образно говоря, можно назвать «фильтр тонкой очистки» операций с денежными средствами и имуществом, со временем могут быть легко решены, когда функции субъекта Закона № 115 будут отданы искусственному интеллекту. В каждой кредитной организации мог бы быть модуль, который, как часть информационной технологической системы, мог бы намного быстрее и эффективнее делать то, что сегодня обязан сделать работник субъекта Закона № 115. Причем, как нам кажется, они смогут надежнее сохранить все виды тайн, которые предусмотрены законом. Искусственный интеллект лишен эмоций и действует в соответствии с теми интересами, которые в него вложены программой. И по всему видно, что этого осталось ждать не так уж и долго. Мировые тренды таковы, что информатизации третьего уровня развития технологий уже где-то на подходе. Подробнее о тенденциях и возможных будущих технологиях об этом можно прочитать в параграфе 3 главы 14 учебного пособия. Но это всё в будущем. Пока же реальность такова, что первым уровнем финансового мониторинга остаются субъекты Закона № 115.
Повторим: субъекты Закона № 115 не являются субъектами правоохранительной деятельности. Их обязанности нужны для того, чтобы оградить хозяйственную организацию (частного субъекта) от вовлеченности в ОД и ФТ. Вовлеченность субъекта Закона № 115 в ОД и ФТ может повлечь для него крайне негативные последствия, например штрафные санкции или даже отзыв лицензии.
Закон запрещает субъектам Закона № 115 ставить в известность своих клиентов о том, что информация о них на основании критериев, предусмотренных в Законе № 115, и в соответствии с требованиями ФАТФ направлена в Росфинмониторинг, как и о проводимом в отношении них финансовом расследовании. Соблюдение конфиденциальности проверки нужно не только в публичных интересах, но и в интересах самого лица, которое осуществляет операции с денежными средствами и имуществом. Повторим: такой подход отражает международную практику и опыт стран Запада, а также требования Рекомендаций ФАТФ.
Во всех странах Европы, а также и в США, в других цивилизованных государствах, лица, которые осуществляют операции с денежными средствами и имуществом, обязаны противодействовать ОД и ФТ. Такие лица в случае обнаружения подозрительных сделок их клиентов обязаны направлять соответствующие сообщения в ПФР (подразделения финансовой разведки), как того и требует законодательство этих государств и рекомендации ФАТФ. Во многих странах они отчитываются перед ПФР. При этом они не считаются субъектами правоохранительной деятельности. Так что всё это придумано не в России. Это международный опыт.
Объект финансового мониторинга, на наш взгляд, по объему шире, чем объекты ПОД/ФТ, которые являются его компонентами. Как уже говорилось, не только деятельность субъектов Закона № 115 является объектом финансового мониторинга, но и сами эти субъекты, степень их подготовленности и организованности с точки зрения того, насколько они способны выполнять требования норм ПОД/ФТ. В случае проверки их деятельности всегда возникает вопрос о квалификации, образовании, профессиональной подготовке и переподготовке персонала. К примеру, Банк России вправе применить санкции к кредитным организациям, если обнаружится, что их соответствующими работниками не усвоена программа обучения, не проводились мероприятия по повышению уровня образования и квалификации работников, ответственных за то, как выявляются сомнительные сделки и операции.
В статье 1 Закона № 115 приводится определение обязательного контроля сделок и операций в сфере ПОД/ФТ. Там сказано, что «обязательный контроль – совокупность принимаемых уполномоченным органом мер по контролю за операциями с денежными средствами или иным имуществом на основании информации, представляемой ему организациями, осуществляющими такие операции, а также по проверке этой информации в соответствии с законодательством Российской Федерации». И как мы видим, в этом определении акцентируется внимание на том, что информация «идет снизу вверх», то есть от субъектов Закона № 115 к Росфинмониторингу, а не наоборот. Вот и получается, что от квалификации сотрудников субъекта Закона № 115 напрямую зависит эффективность финансовой разведки Росфинмониторинга, даже в том случае, когда информация поступает к нему по его же запросу. Поэтому повторим, что вовсе не случайно Указом Президента РФ наряду с другими полномочиями на Росфинмониторинг возложена задача организовать реализацию программ обучения и подготовки специалистов[166]166
В пункте 24.2 Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу сказано, что Росфинмониторинг «организует и (или) обеспечивает научную и научно-исследовательскую деятельность в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также подготовку кадров в этой области путем реализации основных профессиональных образовательных и дополнительных профессиональных программ» (дополнения в данное Положение введены Указом Президента РФ от 08.03.2016 № 103).
[Закрыть]. Такая задача дополнила предыдущие, уже успешно решенные по вопросам подготовки кадров по финансовому мониторингу. Как уже говорилось в предисловии к учебному пособию, в целях выполнения требований законов и поставленных в них задач по инициативе Росфинмониторинга был создан ИФЭБ в НИЯУ (МИФИ). Теперь поставлена задача совершенствовать эту научную и образовательную деятельность. Ведь многое зависит от подготовленности специалистов, которые работают в субъектах Закона № 115.
Закон № 115 устанавливает критерии и порядок идентификации клиентов, которые берутся на обслуживание в субъекте Закона № 115. Им нужны не просто знание законов, а их глубокое понимание. Им нужны системные знания. Например, в ряде случаев Закон № 115 использует терминологию: «возникают подозрения, что данная операция осуществляется в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма». Для того чтобы в отношении тех сделок, которые вызывают подозрения, такие подозрения были обоснованы, требуется подготовка работников субъекта Закона № 115 науки финансового мониторинга в ее системной связи со знаниями по банковской, гражданской, таможенной, налоговой и некоторым другим отраслям юридической науки. А иначе как можно распознать сделку на предмет отмывания денег или финансирования терроризма? Вот почему и Росфинмониторинг, и Банк России проверяют субъекты Закона № 115 на предмет того, как и кто проводит занятия с их работниками и насколько они качественные. В тех случаях, когда этой работе не уделяется должное внимание, следует применение санкций.
Повторим: само двухуровневое устройство реализации функций финансового мониторинга предполагает фильтрацию сделок и операций с денежными средствами и имуществом уже на нижнем уровне ПОД/ФТ, то есть на уровне действий субъектов Закона № 115, а значит, должны возрастать требования к подготовленности сотрудников организаций, которые осуществляют такую деятельность, к постоянному повышению их квалификации.
Учитывая, что актуальность вопросов ПОД/ФТ повышается, и в особенности в сфере противодействия финансированию терроризма, нужно проводить научные исследования в целях повышения эффективности инструментов ПОД/ФТ и на этой основе надо бы создавать новые формы повышения квалификации субъектов Закона № 115. На наш взгляд, одних только инструктажей работников субъекта Закона № 115 уже в нынешних условиях распространения терроризма по всему миру недостаточно. Можно прогнозировать, что по мере постановки задач по борьбе с незаконными финансовыми операциями, включая борьбу с выводом активов в зарубежные страны, усиления терроризма и его финансирования в зарубежных странах нам потребуется вводить новые программы повышения квалификации, программы дополнительного профессионального образования и формы обучения субъектов Закона № 115.
Теперь перейдем к конкретному рассмотрению объектов системы противодействия легализации преступных доходов, финансированию терроризма и распространению оружия массового поражения.
Внимание! Это не конец книги.
Если начало книги вам понравилось, то полную версию можно приобрести у нашего партнёра - распространителя легального контента. Поддержите автора!Правообладателям!
Данное произведение размещено по согласованию с ООО "ЛитРес" (20% исходного текста). Если размещение книги нарушает чьи-либо права, то сообщите об этом.Читателям!
Оплатили, но не знаете что делать дальше?