Текст книги "Европа XXI века. Новые вызовы и риски"

Исходя из критерия актуальности, эту тему следовало бы начать с анализа нынешней ситуации на Украине и противостояния между Россией и Западом. Но, поскольку изменения, произошедшие за последние два года в европейской и мировой политике, носят фундаментальный характер, имеет смысл напомнить о том, что «единая Европа» мыслилась первоначально как политический союз – Европейская федерация, с единым парламентом, единым правительством, единой армией. Однако попытки реализовать этот проект, предпринятые в 1950–1960-е гг., потерпели провал. Ни одно государство не было готово поделиться с федерацией своими полномочиями в области внешней политики, безопасности и обороны. Западная Европа пошла по пути экономической интеграции.

Ситуация изменилась к концу 1980-х – началу 1990-х гг. «Евросоюз ближе к концу XX в. представлял собой настолько мощное экономическое объединение, что оно неизбежно требовало придания ему прочных политических и военных возможностей»[132]132
  Журкин В. В. Военная политика Евросоюза. М.: Международные отношения: Институт Европы РАН, 2014. С. 40.


[Закрыть]. Благоприятствовала этому и новая геополитическая ситуация – завершение холодной войны, новая внешняя политика советского руководства во главе с М. Горбачёвым, а затем крах коммунизма в Восточной Европе и распад Советского Союза. В 1992 и 1997 гг. было учреждено два новых направления деятельности ЕС – Общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ) и Европейская политика безопасности и обороны (ЕПБО). В 2011 г. была создана Европейская служба внешнеполитической деятельности, функционально аналогичная министерству иностранных дел. ОВПБ действует уже четверть века, ЕПБО (после принятия Лиссабонского договора – ОПБО) – 20 лет. Некоторые конкретные акции ЕС, больше – в рамках ОВПБ, меньше – в ОПБО, были успешными[133]133
  Анализу этих направлений деятельности ЕС посвящены многие работы. Помимо упомянутой работы В.В. Журкина см.: Арбатова Н. Роль ЕС в системе европейской безопасности после Лиссабонского договора // Европейский Союз в XXI веке: время испытаний. М.: Весь Мир, 2012; Данилов Д. А. Европейская безопасность в перспективе // Большая Европа. Идеи, реальность, перспективы. М.: Весь Мир, 2014.


[Закрыть]. Однако в достижении стратегических целей он не преуспел. И хотя его действия в этих сферах мотивировались, помимо конкретных причин, стремлением устранить контраст между двумя его образами – «экономического гиганта» и «политического карлика», – Евросоюз так и не вышел в политической сфере на тот уровень престижа и влияния, который он имеет в международных экономических отношениях. Итоги его политики в области европейской и глобальной безопасности следует оценить как очень скромные, а по ряду важнейших направлений – как провальные. Причин здесь несколько.

Во-первых, государства ЕС тщательно оберегают свой суверенитет в области внешней политики и обороны. Это особенно относится к Франции, Великобритании и Германии, воспринимающих себя, прежде всего, как самостоятельных субъектов мировой политики и лишь потом – в качестве участников ОВПБ и ОПБО. Активную внешнюю политику проводят и другие государства – Италия, Испания, Польша, Швеция и т. д. Во-вторых, внешнеполитические приоритеты стран ЕС не одинаковы, а в своем подходе к конкретным событиям на мировой арене они подчас расходятся и даже занимают полярные позиции. В таких случаях ЕС вообще не может осуществлять общую внешнюю политику из-за отсутствия консенсуса.

Среди конкретных инициатив в рамках ОВПБ, призванных укрепить безопасность Европы, пожалуй, самой неудачной была идея создания «пояса добрососедства» на внешней периферии ЕС. Сначала провалилась программа Евро-Средиземноморского партнерства, охватывавшая ЕС и 12 государств Северной Африки и Ближнего Востока, от Мавритании до Турции. Причины провала коренились, с одной стороны, в дестабилизирующих процессах и событиях, происходивших во многих из этих стран, а с другой – в концепции партнерства, предложенной Евросоюзом, и политике Запада в этих регионах. В основе концепции ЕС лежала идея «обмена» его помощи развитию этих стран на признание их «верхами» ценностей западной демократии и готовность руководствоваться ими во внутренней политике. Иллюзорность этой идеи выявилась очень скоро. А «похоронили» ее США с их «силовой» политикой – сначала вторжением в Ирак, затем агрессией в Ливии и, наконец, поддержкой сирийской оппозиции, выступившей против режима Башира Асада, включая помощь оружием. Во всех этих случаях целью Вашингтона было свержение диктаторов, а результатом – распад трех государств, рождение фундаменталистского квазигосударства ИГИЛ, война «всех против всех» на Ближнем Востоке и миллионы беженцев, хлынувших в Европу. За все эти годы ЕС не проявил себя как единое целое. Напротив, он был разобщен. Великобритания и большинство стран ЦВЕ и прибалты поддерживали действия Вашингтона, тогда как Германия и Франция, вместе с Россией, осудили в 2003 г. вторжение США и их союзников в Ирак. Военное вмешательство в гражданскую войну в Ливии вновь разделило их: Вашингтон, Париж и Лондон поддержали, а Берлин воздержался.

Столь же амбициозной была принятая в 2008 г. программа Восточного партнерства (ВП). Ее провал на саммите ВП в Вильнюсе (ноябрь 2013 г.), последовавший вслед за этим политический кризис на Украине и, наконец, вмешательство в этот кризис России – фактически взорвали действовавшую 40 лет систему европейской безопасности. В ней и раньше появлялись трещины. Теперь она в руинах. Европа вернулась в состояние конфронтации между Западом и Россией. Тем не менее из трех ее главных участников – США, ЕС и России – два последних определенно не заинтересованы в том, чтобы она надолго затянулась. Это не только наносит им огромный экономический ущерб, но и чревато, в случае дальнейшего ухудшения ситуации, войной между Россией и Украиной, последствия которой непредсказуемы. Внутри ЕС к тому же возникла новая линия размежевания – между странами, которые настаивают на «жестком» подходе к России и усилении применяемых к ней санкций, и их оппонентами, выступающими за нормализацию отношений и постепенную взаимную отмену санкций. Так или иначе, создание новой системы безопасности в Европе при непременном участии России становится для ЕС делом приоритетной важности. Контакты между ЕС и Россией возобновлены на разных уровнях и в разных формах – в рамках «Нормандской четверки» и ОБСЕ, по дипломатическим каналам, в двухсторонних отношениях между Россией и некоторыми государствами – членами ЕС. Однако реальные сдвиги в лучшую сторону пока не просматриваются.

Что касается ОПБО, то в актив ей можно занести более трех десятков военных операций и гражданских миротворческих миссий, главным образом в Африке. Но в достижении стратегических целей этой политики Евросоюз почти не продвинулся, сколько-нибудь значительный собственный военный потенциал не создал и самостоятельной военной силой не стал. Практически ничего не сделано и для того, чтобы увеличить вес и влияние Евросоюза в НАТО. Суммарные военные расходы европейских участников Альянса в несколько раз уступают военным расходам США. И только теперь, в ответ на события в Крыму и на юго-востоке Украины, в ЕС вспомнили о давней и надолго забытой идее создания «Европейской армии». Преобразуются ли слова в дела? Поживем – увидим.

Стратегия Евросоюза в сфере внешней политики, безопасности и обороны требует глубокого обновления. Но этого недостаточно. Главной трудностью для ЕС в этой сфере деятельности является не разработка, а реализация стратегии. Он так и не стал федерацией или конфедерацией, имеющей достаточные для этого полномочия. Только при этом условии ЕС станет полноценным субъектом мировой политики и в этом качестве будет воспринят другими ее важнейшими участниками. Однако передачи полномочий в данной области на наднациональный уровень не хотят ни «верхи», ни «низы» большинства государств – членов ЕС.

В нынешнем иммиграционном кризисе есть две составляющие – коллапс системы регулирования миграционных потоков как внутри ЕЭС/ЕС, так и между ним и другими странами, главным образом азиатскими и африканскими, и фундаментальная проблема сосуществования двух цивилизаций – европейской (в основе своей христианской) и арабской (мусульманской).

Первая тема обстоятельно рассмотрена в одной из глав данной монографии[134]134
  Потёмкина О. Ю. Миграционный кризис и политика Европейского союза // Европа XXI века: новые вызовы и риски. М.: Нестор-История, 2017. С. 286–304.


[Закрыть], и мы лишь кратко напомним об истории становления миграционной политики ЕС. С миграцией Европа знакома испокон веков. Нынешняя глава в ее истории началась в 1950-е гг., когда развитые западноевропейские страны, вступив в период экономического роста, столкнулись с острым дефицитом рабочей силы, особенно неквалифицированной. За минувшие 60 лет в этой сфере жизни изменилось все. Расчет на то, что политика «открытых дверей» для гастарбайтеров носит временный характер, не оправдался, они стали постоянным фактором экономического развития многих стран – участниц ЕС. Изменилась его концепция иммиграционной политики, пересмотрено и расширено его законодательство, регулирующее условия труда и жизни иммигрантов, их гражданский статус. Наконец, резко изменился их этнический и конфессиональный состав; основной поток иммигрантов идет из стран Северной Африки и Ближнего Востока. Эта тенденция обозначилась в 1990-е и нарастала все последующие годы. В 2014–2016 гг. поток беженцев из охваченных междоусобными войнами государств (Сирия, Ирак, Ливан) превратился в лавину, которая смела все кордоны на южной границе Союза. Его высшие институты вместе с правительствами ряда государств-членов, через которые или в которые идет основной поток иммигрантов-нелегалов, принимают экстренные меры с целью восстановления контроля над иммиграцией, устройства беженцев и преодоления возникшего кризиса. Они рассчитаны на ближайшую и среднесрочную перспективу.

Вместе с тем нынешний иммиграционный кризис обнажил и актуализировал фундаментальную проблему сосуществования двух цивилизаций – европейской и мусульманской, которую Евросоюзу, да и всей Большой Европе, включая Россию, предстоит решать в течение XXI в. Проблема адаптации мусульманского населения к условиям, нормам и правилам жизни в Европе возникла не сегодня и не вчера. Политика его ассимиляции была обречена, и если такие попытки предпринимались, то неизменно терпели фиаско. Сменившая ее концепция «мультикультурализма» теперь, по истечении 20–25 лет, почти единодушно объявлена в Европе провалившейся. Такая оценка слишком категорична. Преобразование Европы в многорасовое сообщество, где будут мирно сосуществовать две мировые религии и основанные на них культуры, требует длительного времени, и первые явные успехи в реализации этой концепции могли бы проявиться, вероятно, через несколько десятилетий.

Решение этой задачи осложнялось еще и тем, что, в отличие от других возникших в Западной Европе диаспор (польской, русской и т. д.), первое поколение мигрантов-мусульман с самого начала расселялось компактно, образуя в предместьях крупных городов своего рода «резервации», в которых воссоздавались порядки, обычаи и культура страны исхода. Их унаследовали дети и внуки, родившиеся и выросшие уже на новом месте, но сохранившие верность традициям прародины. Тем не менее в повестке «верхов» ЕС эта проблема не входила в число первоочередных. Теперь она стала проблемой номер один. Во-первых, за последние 25 лет численность мусульманского населения в ЕС, странах-кандидатах, а также Швейцарии и Норвегии удвоилась. С учетом иммигрантов-нелегалов, к началу иммиграционного кризиса доля мусульман в населении этого региона увеличилась до 6 %. Согласно прогнозам, к 2030 г. она возрастет до 8 %, а к концу века – до 25 %. За последние три с половиной года в страны ЕС прибыли еще около 3 млн иммигрантов, в подавляющем большинстве мусульман. Их доля и дальше будет увеличиваться за счет более быстрого естественного прироста, а также иммиграции, даже в том случае, если последняя будет поставлена под контроль.

Во-вторых, за те же четверть века набрал силу исламский фундаментализм. Его базой и авангардом стало созданное в 2014 г. так называемое Исламское государство Ирака и Леванта (ИГИЛ), выступающее с позиций религиозного фанатизма и экстремизма. Сегодня ИГИЛ несет в себе главную угрозу благополучию и безопасности народов другой религии и культуры. Одним из основных направлений своей экспансии ИГИЛ избрал Европу. Его цель – господство в мусульманских диаспорах и вербовка молодежи для организации массового террора. О том, как это будет выглядеть, европейцы теперь знают после террористических актов в Париже и Брюсселе, Ницце и Мадриде, Лондоне и Берлине. Борьба с этим злом требует консолидации всех государств, независимо от их системы ценностей и общественного строя.

Одно из препятствий на этом пути, помимо прочих, состоит в том, что в Европе обозначились две тревожные тенденции. С одной стороны – экспансия исламского фундаментализма, с другой – рост национализма, правого и левого радикализма, влияние которых на коренное население европейских стран явно усилилось. Истоки второй тенденции различны. Отчасти она является следствием минувших кризисов, сложных отношений между государствами – членами ЕС и его институтами, недоверия населения к брюссельской евробюрократии, навязывающей, по его мнению, национальным правительствам чересчур жесткую экономическую и социальную политику. Но основной стимулятор – возросший приток легальных и нелегальных иммигрантов из мусульманских стран. Они воспринимаются большинством коренных европейских жителей как «чужаки». Контакты с ними устанавливаются с трудом из-за языковых, ментальных и психологических барьеров. Типичный рядовой европеец склонен видеть в каждом иммигранте-мусульманине скрытого террориста. В силу этих обстоятельств растущая поддержка национализма и радикализма коренным населением европейских стран представляется пока неизбежной и потенциально взрывоопасной.

Очевидно, в каждой европейской стране предстоит разработать собственную стратегию налаживания нормальных отношений между мусульманской диаспорой и коренным населением, а также борьбы со «своими» национал-радикалами. Определить стратегию, методы и механизмы ее осуществления, адресовав их всем политическим партиям и общественным силам, выступающим с позиций здравого смысла, – это задача на весь XXI в.

Вызовет ли «брекзит» «эффект домино»? Сторонников положительного ответа в ЕС немало. Достаточно прочесть заявления Марин Ле Пен или лидера голландских правых радикалов Герта Вилдерса. На наш взгляд, этот сценарий маловероятен. Прежде всего, по экономическим причинам: если Великобритания, несмотря на предстоящие огромные потери, останется в десятке мировых экономических лидеров, то для большинства малых и средних стран – участниц Евросоюза выход из единого внутреннего рынка и потеря таких источников финансовых поступлений, как бюджет и разнообразные фонды ЕС, чреваты экономической катастрофой. В политическом плане ответом на рост национализма, правого радикализма и популизма стала консолидация партий, выступающих с позиций здравого смысла и ставящих своей целью преодоление кризиса и дальнейшее развитие европейской интеграции. Свидетельством такой тенденции являются результаты выборов в парламент Нидерландов (март 2017), а также президентские и парламентские выборы во Франции (апрель-июнь 2017).

Исключить возможность победы националистов в той или иной стране нельзя, но это не означает, что она неизбежно покинет ЕС. Примерами тому служат Венгрия и Польша, где националистические партии стоят у власти несколько лет. Но ситуация может измениться. Негативная эволюция отношения граждан к ЕС, происходившая в течение последних 10 лет, приблизилась к опасной черте. Если весной 2007 г. респонденты с позитивным и негативным образом Евросоюза соотносились как 52 к 15, то осенью 2016 г. – как 35 к 25. Та же тенденция наблюдается в ответе на вопрос о будущем Союза. За тот же период доля евро-оптимистов в ЕС-28 упала с 69 до 50 %, доля евро-пессимистов выросла с 24 до 44 %. В Австрии, Греции и, что особенно тревожно, во Франции и Италии евро-пессимисты имеют некоторый перевес[135]135
  Standard Eurobarometer № 86, Autumn 2016. P. 14, 15, 19.


[Закрыть]. Налаживание диалога между теми, кто принимает и реализует решения, и населением становится жизненно важной задачей.

Евросоюзу предстоит сконцентрировать свои усилия на двух направлениях. С одной стороны, осуществить экстренные меры с целью восстановления контроля над иммиграцией и устройства беженцев, а также кратко– и среднесрочные программы в области экономики и безопасности, с другой – определить стратегию дальнейшего развития европейской интеграции. Все, что относится к первому направлению – принятым решениям и ходу их выполнения, – изложено в предыдущих разделах. Что касается второго направления, то в ЕС, да и за его пределами развернулись жаркие дискуссии по поводу будущих моделей развития. 1 марта 2017 г. Европейская комиссия представила доклад «Белая книга о будущем Европы: Пути сохранения единства в рамках Союза 27 стран»[136]136
  White Paper of the Future Europe // [Электронный ресурс]. URL: https:// ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/white_paper_on_the_future_of_ europe_en.pdf (Дата обращения: 11.08.2017).


[Закрыть]. В нем изложено пять сценариев развития ЕС, различия между которыми не сформулированы достаточно четко. Их можно свести к четырем вариантам:

– ничего не менять в стратегии и продвигаться вместе вперед, концентрируя усилия на выполнении позитивной повестки в областях, где возможен эффективный практический результат;

– дальнейшее расширение полномочий высших институтов ЕС, продвигаясь к созданию политического союза, то есть к Европейской федерации;

– ренационализация некоторых полномочий, делегированных Союзу его участниками, при сохранении и укреплении его экономической основы – единого внутреннего рынка;

– гибкая интеграция, когда одни государства создают группу «продвинутого сотрудничества», а другие не участвуют в углублении интеграционных процессов.

Эти предложения станут предметом дискуссии, итоги которой Ж.-К. Юнкер намеревается подвести в сентябре, выступая в Европарламенте. Там же он сформулирует конкретные предложения Комиссии. В декабре 2017 г. Европейский совет, как ожидается, примет дорожную карту дальнейшего строительства Евросоюза.

Между тем в политических и экспертных кругах предлагаются и другие модели будущего Евросоюза[137]137
  Из российских экспертов см.: Кавешников Н. Ю. Об альтернативах развития Евросоюза в ближайшие годы // [Электронный ресурс]. URL: http://mgimo. ru/about/news/experts/evropeyskiy-soyuz-varianty-budushchego (Дата обращения: 11.08.2017); Бабынина Л. О. «Brexit means Brexit». Указ. соч.


[Закрыть]. На наш взгляд, они сводятся к трем основным:

– дальнейшее расширение полномочий ЕС с целью более действенного контроля и управления и создание в конечном счете политического союза;

– существенное перераспределение функций контроля и управления между Евросоюзом и государствами-членами в пользу последних, при сохранении за его институтами полномочий главным образом в области экономической интеграции;

– гибкая интеграция.

Что касается первой модели, то идея федеральной Европы и сейчас популярна среди европейских политиков, но реализовать ее в разнородном объединении 27 государств невозможно. Сторонниками второй модели являются, в той или иной мере, все государства, причем их правительства, выступившие с таким предложением, будут поддержаны большинством политических партий и общественным мнением. Однако этот сценарий может быть реализован не иначе как в комбинации с гибкой интеграцией. Одна из ее форм – интеграция «на разных скоростях». Эта модель стала легитимной после того, как в Маастрихтском договоре 1992 г. было зафиксировано право Великобритании и Дании не участвовать в ЭВС, который был создан в 2002 г. в составе 12 государств-членов из 15. За его пределами, помимо Британии, остаются Дания и Швеция, а также шесть государств, вступивших в ЕС в 2004 г. и позже.

Главной причиной разноскоростной интеграции стал огромный разрыв в уровнях экономического и социального развития стран – участниц ЕС. Процесс их конвергенции, наблюдавшийся в 1990-х и начале 2000-х гг., был прерван мировым экономическим кризисом и не возобновился до сих пор. Этим разрывом, а также другими факторами политического и культурного характера объясняется различная степень готовности участников ЕС к углублению интеграции. Поэтому в Лиссабонском договоре за государствами, желающими идти вперед, впервые закреплено право объединяться в группы «продвинутого сотрудничества». Другим, близким к названному, является вариант интеграции с «меняющейся геометрией» в тех случаях, когда состав таких групп или, что уже имеет место, состав еврозоны меняется в ту или иную сторону. Оба сценария гибкой интеграции обусловлены возросшей дифференциацией между его участниками, которая может привести к разделению Союза на центр и периферию или к фрагментации, появлению в нем трех-четырех субрегиональных сообществ. Проблема взаимодействия ЭВС с остающимися за его пределами странами будет постоянным предметом внимания и забот высших институтов Евросоюза и его участников.

Ключевые задачи ЕС как на ближайшую, так и на дальнюю перспективу могут быть изложены в двух словах – консолидация и реформы. Авангардом сплочения будут, прежде всего, государства-учредители ЕОУС и ЕЭС плюс пять-шесть государств – «старожилов» (Испания, Португалия, Дания) и вступивших позже стран, наиболее эффективно использовавших участие в экономической интеграции (Финляндия, Эстония, Словакия и др.). Многое зависит от того, сумеют ли Германия и Франция вернуться на тот уровень взаимодействия, благодаря которому они в течение полувека выступали в роли сдвоенного локомотива, тянувшего за собой расширявшийся состав участников европейской интеграции. Неизбежной представляется многосторонняя реформа, охватывающая институциональную систему ЕС, функционирование единого внутреннего рынка, ЭВС и Шенгенской системы, коррекцию внутренней и внешней политики и т. д. Учитывая разнородность ЕС-27, реформы будут проводиться осторожно и неспешно. Успех этих усилий будет зависеть от многих условий, прогнозировать которые пока невозможно.

В «Белой книге» нет ни слова о дальнейшем расширении ЕС. Вероятно, по той причине, что в 2016 г. был объявлен пятилетний мораторий на вступление в него стран-кандидатов. Впрочем, официальная позиция Брюсселя не изменилась. Албания, Сербия, Босния и Герцеговина, Македония и Черногория продолжают подготовку к вступлению, и, если не произойдет ничего непредвиденного, перспектива членства в ЕС откроется перед ними после 2021 г. На этом расширение Евросоюза, вероятно, закончится. Включенное в список Косово не будет принято до тех пор, пока его не признают как суверенное государство все участники ЕС, а некоторые из них упорно не желают сделать это. Турция, которая является самым давним претендентом на вступление, не будет принята в ЕС никогда. Перспектива увеличения численности мусульманской диаспоры на 80 млн человек представляется большинству коренных европейцев неприемлемой. На членство в Евросоюзе претендуют также Украина и Молдова, но в Брюсселе уже неоднократно объявляли, что в качестве кандидатов на вступление они не числятся. Из трех европейских стран, остающихся вне ЕС, Исландия недавно объявила, что она пересмотрела свою позицию и вливаться в его ряды не намерена. Норвегия и Швейцария интегрированы в Европейское экономическое пространство, вступили в Шенгенскую систему, и это их устраивает.

И последнее: при том весьма неустойчивом балансе между «евро-оптимистами» и «евро-пессимистами», который находит отражение в опросах Евробарометра, разработанные политическими «верхами» сценарии дальнейшего развития ЕС могут быть перечеркнуты настроениями низов, как это произошло в Великобритании.

Образ «единой Европы» явно потускнел и расплылся. Звездная идея Европейской федерации с горизонта исчезла, а другой зажигательной идеи – нет. И политических лидеров, равных по масштабу, целеустремленности и энергии творцам европейской интеграции, – тоже пока нет.

Все сказанное – не реквием по Евросоюзу. В пользу его существования и, если сложатся более благоприятные условия, возобновления его динамики действуют три важнейших фактора. Во-первых, за свою более чем 60-лет-нюю историю ЕС выдержал не одно испытание на прочность и накопил бесценный опыт. Во-вторых, входящие в него страны находятся в состоянии глубочайшей взаимозависимости. В-третьих, отстоять свою самостоятельность, сохранить достойное место в мировой экономике и обеспечить свою внутреннюю и внешнюю безопасность они могут только сообща. Как будут соотноситься эти факторы с политикой ЕС, его способностью решать рассмотренные выше фундаментальные проблемы, предсказать невозможно. Евросоюз находится на перепутье. Сумеют ли его лидеры выбрать тот путь, который укрепит его единство? Опыта Евросоюзу не занимать, но и задачу ему предстоит решить наитруднейшую.