Текст книги "Европа XXI века. Новые вызовы и риски"

Глава 7. Интеграционные форматы в Европе и пределы европеизации

Среди интеграционных проектов, реализация которых началась после Второй мировой войны, самым продвинутым считается Европейский союз. Показателем его успеха стало последовательное расширение состава участников ЕС и углубление интеграции. Обладая мощным импульсом развития, Европейский союз включил в орбиту своего влияния все страны Европы, распространяя на них свои нормы, правила и практики. И хотя некоторые государства Старого Света так и не стали полноценными членами ЕС в силу собственных желаний или возможностей, участие в различных проектах Евросоюза является для них насущной необходимостью. В результате в настоящее время существует несколько интеграционных форматов в Европе, которые различаются степенью вовлеченности их участников в проекты Европейского союза и, соответственно, уровнем воздействия ЕС на них. Кроме того, в самом ЕС существуют разные уровни участия государств-членов в интеграционных проектах Союза, что обусловлено наличием определенного скепсиса в отношении расширения наднациональных полномочий.

В начале XXI в. поступательное и успешное развитие Европейского союза оказалось прерванным. Череда кризисов, настигнувших ЕС, привела к необходимости корректировать направление развития интеграции и поставила вопрос о новых целях и методах реализации интеграционного процесса. С одной стороны, необходимость отвечать на насущные вызовы сегодняшнего дня объективно ведет к углублению интеграционного процесса. С другой стороны, передача все больших полномочий на наднациональный уровень вызывает сопротивление у ряда стран ЕС и его партнеров. Квинтэссенцией кризисных явлений стал референдум в Великобритании о выходе из ЕС. По итогам референдума в марте 2017 г. британское правительство активировало статью 50 Лиссабонского договора о выходе из состава Союза. Необходимость поиска нового формата сотрудничества между ЕС и Соединенным Королевством актуализировала интерес к функционированию альтернативных членству в Европейском союзе форматов интеграции.

Параллельно с образованием Европейского экономического сообщества (ЕЭС) по инициативе Великобритании и Швейцарии была создана Европейская ассоциация свободной торговли (ЕАСТ)[138]138
  Соглашение о создании ЕАСТ вступило в силу в 1960 г., первоначально в нее входили Австрия, Великобритания, Дания, Норвегия, Португалия, Швеция и Швейцария.


[Закрыть]. ЕАСТ представляла собой иную модель интеграции, так как не предусматривала наличие наднациональной составляющей, ее главной целью было упростить и интенсифицировать взаимную торговлю входящих в ассоциацию государств. К концу 1960-х гг. между членами ЕАСТ были ликвидированы все таможенные пошлины и количественные ограничения в торговле промышленными товарами, а к началу 1970-х гг. в ЕАСТ был завершен процесс создания зоны свободной торговли. Однако ЕАСТ не смогла составить достойную конкуренцию ЕЭС, и постепенно входившие в нее страны, начиная с самой Великобритании, пополняли ряды ЕЭС/ЕС. Стало очевидным, что члены ЕАСТ будут вынуждены искать новый формат отношений с Сообществом. В результате в 1972 г. все государства ЕАСТ заключили с ЕЭС двусторонние соглашения о свободной торговле промышленными товарами, на основе которых было осуществлено взаимное снижение таможенных пошлин.

После краха биполярной системы председатель Европейской комиссии Ж. Делор предложил государствам ЕАСТ присоединиться к Единому внутреннему рынку ЕС, не вступая в Евросоюз[139]139
  Шемятенков В. Г. Европейская интеграция. М.: Международные отношения, 2003. C. 293–294.


[Закрыть]. Такая «интеграция без членства» позволила бы странам ЕАСТ получать экономические преимущества, не усложняя структуру ЕС. Однако замысел Ж. Делора не был реализован в первоначальном виде. В 1989–1992 гг. пять государств ЕАСТ (Австрия, Финляндия, Швеция, Швейцария и Норвегия) подали заявки на вступление в Европейский союз.

В 1992 г. 12 стран – членов ЕС и семь[140]140
  Австрия, Исландия, Лихтенштейн, Норвегия, Финляндия, Швейцария и Швеция.


[Закрыть] государств ЕАСТ подписали соглашение о создании Европейского экономического пространства (ЕЭП). В том же году население Швейцарии с минимальным перевесом отклонило на референдуме присоединение страны к ЕЭП[141]141
  Votation populaire du 6 décembre 1992 // [Электронный ресурс]. URL: http:// www.admin.ch/ch/f/pore/va/19921206/index.html (Дата обращения: 05.05.2017).


[Закрыть], после чего правительство заморозило заявку на вступление в Европейский союз. В 1995 г. Австрия, Швеция и Финляндия присоединились к ЕС, Норвегия в очередной раз на референдуме отвергла полноценное членство в Евросоюзе. Тем не менее Европейская ассоциация свободной торговли продолжает существовать в составе четырех государств (Норвегия, Исландия, Швейцария и Лихтенштейн), параллельно с форматом ЕЭП.

Европейское экономическое пространство – наиболее приближенный в настоящее время к полноценному членству интеграционный формат, помимо стран ЕС в него входят три страны ЕАСТ – Норвегия, Исландия и Лихтенштейн. Институциональные рамки ЕЭП включают два руководящих института – Совместный Комитет и Совет на уровне министров.

Соглашение о ЕЭП[142]142
  Agreement on the European Economic Area. (1994). [Электронный ресурс]. URL: http://www.efta.int/media/documents/legal-texts/eea/the-eea-agreement/ Main%20Text%20of%20the%20Agreement/EEAagreement.pdf (Дата обращения: 05.05.2017).


[Закрыть] обеспечивает этим странам доступ к Единому внутреннему рынку ЕС и регулирует сотрудничество в тесно связанных с «четырьмя свободами» областях, таких как защита прав потребителей, корпоративное законодательство, защита окружающей среды, некоторые аспекты социальной политики. Одним из важнейших положений Соглашения является гарантия равных условий конкуренции на всем пространстве ЕЭП, которую обеспечивает Европейский союз[143]143
  Следует отметить, что обеспечение правил конкуренции в рамках ЕВР находится в исключительной компетенции Союза.


[Закрыть]. Сотрудничество между государствами в рамках ЕЭП распространяется также на смежные сферы, важные для социально-экономического развития, такие как исследования и инновации, образование, социальная политика, развитие малого и среднего бизнеса, туризм, информационные службы, аудио-видео сектор, защита гражданских прав. В то же время из сотрудничества в рамках ЕЭП исключены сельское хозяйство и рыболовство, имеющие принципиальное значение для Норвегии и Исландии. На три страны ЕАСТ не распространяется действие региональной политики ЕС. Свобода передвижения в рамках ЕЭП не предполагает изъятий и транзитных периодов.

В компенсацию за членство в ЕВР Норвегия, Исландия и Лихтенштейн обязаны нести финансовые расходы на реализацию проектов ЕВР наравне с государствами – членами ЕС, инкорпорировать в национальное право все законы в рамках ЕВР. Три страны ЕАСТ имеют возможность участвовать в обсуждении будущих решений, но не в процедуре их принятия, что автоматически приведет к росту демократического дефицита при включении законодательства ЕС в национальное право. Страны, входящие в ЕЭП, признают юрисдикцию Суда ЕС. И хотя Норвегия, Исландия и Лихтенштейн имеют возможность отклонять некоторые законодательные акты ЕС, Комиссия отслеживает транспозицию законодательства и имеет рычаги влияния для достижения его полной имплементации. По оценке норвежских экспертов, страна перенесла в национальное право около 75 % законодательства ЕС[144]144
  Norwegian Ministry of Foreign Affairs. Outside and Inside: Norway’s agreements with the European Union. Oficial Norwegian Reports NOU 2012: 2 Chapter1. Oslo, 2012.


[Закрыть].

Страны ЕЭП не попадают под действие общей торговой политики ЕС и не входят в таможенный союз ЕС. С одной стороны, это позволяет им заключать собственные торговые соглашения с различными странами мира, а с другой – исключает их из существующих соглашений о свободной торговле Евросоюза. Кроме того, если в товарах, экспортируемых странами ЕАСТ в ЕС, велика доля компонентов, произведенных в «третьих странах», то ЕС применяет к ним свои внешние тарифы.

Сотрудничество в сфере юстиции и внутренних дел, безопасности и обороны находится вне рамок Соглашения о ЕЭП и развивается параллельно через заключение отдельных соглашений. Таким образом, формат ЕЭП дополняется членством Норвегии, Исландии и Лихтенштейна в шенгенской зоне, участием в проектах полицейского сотрудничества и представительством в различных агентствах ЕС, а также участием в отдельных миссиях и операциях Евросоюза. Согласно решению Совета о применении шенгенских правил в странах Северной Европы[145]145
  2000/777/EC: Council Decision of 1 December 2000 on the application of the Schengen acquis in Denmark, Finland and Sweden, and in Iceland and Norway. OJ L 309, 09.12.2000.


[Закрыть], Норвегия и Исландия могут участвовать в разработке шенгенского законодательства, но без права принятия решений. Все три страны инкорпорировали в национальное право законодательные акты, относящиеся к шенгенскому сотрудничеству, присоединились к Дублинской системе предоставления убежища, имеют доступ к дактилоскопической базе Евродак, Шенгенской информационной системе и Визовой информационной системе. Норвегия и Исландия через специальное соглашение участвуют в Европейском ордере на арест и в сотрудничестве по борьбе с трансграничной преступностью и терроризмом. Обе страны участвуют в работе Европола и Евроюста и, вместе с Лихтенштейном, в работе агентства Фронтекс. Во всех перечисленных проектах страны ЕАСТ, входящие в ЕЭП, не имеют возможности участвовать в принятии решений, поскольку в этом процессе задействованы институты ЕС, в которые не входят представители этих стран, но обязаны исполнять принятые на себя обязательства.

Европейское экономическое пространство предусматривает постоянный процесс, частью которого является перманентное изменение законодательства стран ЕЭП в соответствии с принятием решений в рамках Единого внутреннего рынка ЕС. После принятия Лиссабонского договора выросла роль Европейского Парламента и Совета в процессе принятия решений в ущерб роли Комиссии, поэтому степень участия государств ЕАСТ, которые ведут переговоры именно с Комиссией, в этом процессе объективно снизилась. Формально сохраняя полноту национального суверенитета, Норвегия, Исландия и Лихтенштейн фактически передали значительную его часть Европейскому союзу, даже не будучи его членами.

Другой формат участия в интеграционных проектах ЕС представляет собой сотрудничество со Швейцарией. Взаимодействие сторон построено на серии двусторонних секторальных договоров, дающих Швейцарии право доступа на рынки ЕС и участия в шенгенской зоне. В настоящее время заключено около 120 соглашений между ЕС и Швейцарией, которые, однако, практически не охватывают сектор услуг. Страна фактически участвует в работе ЕВР на уровне свободы передвижения товаров и рабочей силы, но не является частью рынков услуг и капитала. В соглашении о свободе передвижения[146]146
  Agreement between the European Community and its Member States, of the one part, and the Swiss Confederation, of the other, on the free movement of persons // Ofifcial Journal. 30.04.2002. № 114. L.


[Закрыть] прописано два ограничения. Во-первых, в течение пятилетнего[147]147
  С момента вступления соглашения в силу.


[Закрыть] транзитного периода Швейцария имела право применять квоты на въезд граждан ЕС. Во-вторых, в случае сложной экономической или социальной ситуации возможно применение «защитного положения», ограничивающего свободу передвижения.

Сотрудничество сторон осуществляется на основании международного права и не предполагает автоматической транспозиции законодательства ЕС в национальное право Швейцарии, что, с точки зрения Евросоюза, потенциально нарушает гомогенность единого внутреннего рынка[148]148
  Avery G. The European Economic Area Revisited / European Policy Centre, Brussels // Policy brief. 19 March 2012.


[Закрыть]. Юрисдикция Суда ЕС не распространяется на Швейцарию, однако на практике в тех секторах, в которых заключены соглашения с ЕС, директивы и регламенты Евросоюза инкорпорируются в национальное право страны и признается их толкование Судом ЕС[149]149
  Piris J.-C. If the UK votes to leave: The seven alternatives to EU membership // CER. L. Jan. 2016. [Электронный ресурс]. URL: http://www.cer.org.uk/sites/default/ files/pb_piris_brexit_12jan16.pdf (Дата обращения: 05.05.2017).


[Закрыть]. Кроме того, Швейцария вынуждена постоянно отслеживать принимаемые в ЕС законы для того, чтобы соблюдать собственные интересы. Швейцария еще в меньшей степени, чем страны ЕЭП, может оказывать влияние на принимаемые в ЕС законы, с которыми прямо или косвенно постоянно сталкиваются швейцарские деловые круги. Швейцария может осуществлять некоторый мониторинг деятельности ЕЭП через институты Европейской ассоциации свободной торговли.

Получив доступ на рынки ЕС, Швейцария несет значительную финансовую нагрузку по обеспечению функционирования ЕВР и смежных с ним областей. По оценке экспертов, Швейцария за 10 лет потратила на эти нужды около миллиарда евро[150]150
  Buchan D. Outsiders on the Inside: Swiss and Norwegian Lessons for the UK // CER. // Policy brief. Sept. 2012. L. [Электронный ресурс]. URL: http://www.cer. org.uk/publications/archive/policy-brief/2012/outsiders-inside-swiss-and-norwegian-lessons-uk (Дата обращения: 05.05.2017).


[Закрыть].

Несмотря на желание ЕС привлечь Швейцарию к более тесному сотрудничеству, не следует ожидать большей вовлеченности последней в проекты ЕС. Швейцария не готова идти ЕС на уступки в области регулирования работы банков и финансовой сферы. В результате банковское законодательство Швейцарии не признано эквивалентным правилам ЕС, поэтому директива о рынках финансовых инструментов (MiFID1)[151]151
  Directive 2004/39/EC. [Электронный ресурс]. URL: http://eur-lex.europa. eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1398325978410&uri=CELEX:02004L0039-20110104 (Дата обращения: 05.05.2017).


[Закрыть] не распространяется на Швейцарию[152]152
  Согласно этому законодательству, компании из любой страны могут оказывать институциональным клиентам банковские и финансовые услуги на территории ЕС, имея офис в одной из стран Евросоюза, в том случае, если законодательство страны исхода признается эквивалентным финансовому законодательству ЕС.


[Закрыть].

Установившиеся рамки сотрудничества оказались под угрозой из-за результатов референдума 2014 г., на котором швейцарцы высказались за введение квот на приезжающих на работу в страну граждан ЕС. Ранее Швейцария не предоставила право на свободу передвижения гражданам Хорватии. На эти действия Европейский союз отреагировал достаточно жестко. Был изменен статус Швейцарии в научно-исследовательских и обучающих проектах ЕС. На официальном уровне ЕС предупредил Швейцарию, что ограничение свободы передвижения приведет к отмене ряда двусторонних соглашений и потере доступа на внутренний рынок ЕС. В итоге правительство и Парламент Швейцарии приняли компромиссное решение. Во-первых, страна распространила правила свободы передвижения на Хорватию. Во-вторых, результаты референдума были оформлены достаточно специфическим образом, не ограничивая свободу передвижения, а предоставляя приоритет швейцарским гражданам, если есть претенденты должного уровня на предлагаемые вакансии[153]153
  Free Movement of Persons Switzerland – EU/EFTA. [Электронный ресурс]. URL: https://www.sem.admin.ch/sem/en/home/themen/fza_schweiz-eu-efta.html: (Дата обращения: 05.05.2017).


[Закрыть].

Рамки двусторонних соглашений ЕС и Швейцарии частично охватывают сотрудничество в сфере юстиции и внутренних дел. Швейцария с 2008 г. входит в шенгенскую зону, в результате чего перенесла все шенгенское законодательство в свое национальное право. Швейцария участвует в развитии шенгенских acquis, но не в принятии решений[154]154
  В рамках шенгенской зоны формат Швейцарии аналогичен участию Норвегии и Исландии.


[Закрыть]. Швейцария как ассоциированный член присоединилась к Дублинской системе предоставления убежища, имеет доступ к дактилоскопической базе Евродак, Шенгенской информационной системе и Визовой информационной системе. Через двусторонние соглашения Берн принимает участие в работе агентств ЕС Фронтекс, Европол и Евроюст. ЕС и Швейцария заключили также соглашения о борьбе с мошенничеством в финансовой сфере. Швейцария в меньшей степени, чем страны ЕЭП, вовлечена в проекты пространства свободы, безопасности и правосудия ЕС и не обязана, за исключением шенгенских правил, инкорпорировать законодательство ЕС в данной области.

В ближайшие годы, видимо, будет создан еще один формат взаимодействия ЕС с новым важным партнером – Великобританией. На референдуме 23 июня 2016 г. большинство граждан Великобритании проголосовали за выход из состава Союза. Теперь Соединенное Королевство и Европейский союз должны будут найти новый формат отношений, учитывающий не только экономические параметры сотрудничества, но и проблемы обеспечения безопасности в самом широком смысле. Однако на этом пути уже возникли серьезные осложнения. Согласно заявлениям британского правительства[155]155
  Plan for Britain. The government’s negotiating objectives for exiting the EU: PM speech. [Электронный ресурс]. URL: https://www.gov.uk/government/speeches/the-governments-negotiating-objectives-for-exiting-the-eu-pm-speech (Дата обращения: 05.05.2017).


[Закрыть], Соединенное Королевство намерено покинуть не только ЕС, но и выйти из Единого внутреннего рынка ЕС, то есть отказаться от использования «норвежского сценария» и максимально дистанцироваться от влияния ЕС. Европейский союз принял британскую позицию. После получения официальной заявки от Великобритании о выходе из состава Союза, Европейский Совет сформулировал основные принципы будущих переговоров[156]156
  European Council (Art. 50) guidelines following the United Kingdom’s notification under Article 50 TEU. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consilium.europa.eu/ en/press/press-releases/2017/04/29-euco-brexit-guidelines/ Дата обращения: 05.05.2017.


[Закрыть]. Следует отметить, что позиция ЕС оказалась достаточно жесткой. В частности, правительство Терезы Мэй предлагало вести параллельные переговоры об условиях выхода страны из ЕС и о будущем соглашении между ЕС и Соединенным Королевством. Руководство ЕС с таким подходом не согласилось. Из документа Европейского Совета следует, что начало переговоров о будущем формате отношений возможно только после «достижения значительного прогресса»[157]157
  Ibidem.


[Закрыть] на переговорах об условиях выхода Великобритании из ЕС. Европейский союз предлагает решить сначала проблемы обеспечения прав граждан ЕС, проживающих в Великобритании, и зеркально британцев, проживающих в других странах Евросоюза, обустройства границы между Республикой Ирландией и Северной Ирландией, возмещения финансовых обязательств и некоторые другие. Очевидно, что ЕС в перспективе рассматривает Соединенное Королевство как третью страну и собирается выстраивать двусторонние отношение на этом принципе.

В то же время лидеры ЕС и Британии подчеркивали, что в будущем стороны должны быть близкими партнерами, и это отвечает интересам обеих сторон. И хотя пока рано говорить о конкретном формате будущих отношений между ЕС и Великобританией, можно сделать некоторые предположения. Во-первых, в интересах обеих сторон не прерывать сотрудничество в сфере безопасности и борьбы с терроризмом. Возможно, Соединенное Королевство сохранит свое присутствие в работе таких агентств ЕС, как Европол и Евроюст, а также не потеряет доступ к дактилоскопической базе данных Eurodak. Сохранение двусторонних контактов Британии и стран ЕС в сфере безопасности и борьбы с терроризмом также представляется весьма вероятным. Во-вторых, в будущем сторонам нужно заключить новое торгово-экономическое соглашение, параметры которого пока не очерчены. Британское правительство предполагает подписать всеобъемлющее соглашение о свободной торговле и новое таможенное соглашение[158]158
  HM Government. The United Kingdom’s exit from and new partnership with the European Union. Febr. 2017. P. 35–49. [Электронный ресурс]. URL: https://www.gov. uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/589191/The_United_ Kingdoms_exit_from_and_partnership_with_the_EU_Web.pdf (Дата обращения: 05.05.2017).


[Закрыть]. В рамках этих договоренностей торговля товарами между Великобританией и ЕС должна осуществляться с нулевыми тарифами. Британия также хотела бы сохранить свое участие в работе ряда агентств ЕС и не разрывать взаимодействие в сфере энергетики, транспорта и коммуникаций. В отношении торговли услугами, в том числе финансовыми, британское правительство хотело бы получить максимально свободный доступ на рынок ЕС. Однако параметры взаимодействия в финансовом секторе пока не ясны и зависят от желания сторон пойти на уступки и достигнуть взаимовыгодного компромисса. Следует отметить, лидеры ЕС неоднократно заявляли, что, выйдя из Евросоюза, Великобритания не сможет иметь те же льготы и преференции, что и 27 государств-членов. Поэтому пожелания британского правительства, скорее всего, претерпят значительную трансформацию при разработке будущих соглашений.

Отдельным вопросом станет взаимодействие стран ЕАСТ и Великобритании после выхода последней из состава Союза.

Особый формат отношений складывается у ЕС со странами – кандидатами на вступление. Привлекательность интеграционного проекта ЕС до сих пор не вызывает сомнения у стран Западных Балкан и Восточной Европы, стремящихся вступить в Европейский союз, невзирая на возможные сложности адаптации и в ряде случаев прохладное отношение самого Евросоюза. Для стран этих регионов присоединение к ЕС стало гарантией демократического пути развития и трансформации государства по модели западноевропейского образца. Получение статуса кандидата на вступление становится только первым шагом к заветной цели быть включенным в «закрытый клуб» ЕС. Кандидаты на вступление обязаны инкорпорировать весь свод законов Европейского союза в свое национальное право, а также принять меры для их реализации в практической плоскости. Комиссия отслеживает процессы имплементации и может затормозить переговоры о вступлении, если страна-кандидат не выполняет полностью требования ЕС. Для будущих членов ЕС перспектива вступления становится очевидным стимулом выполнения требований Евросоюза. Вовлеченность в интеграционные процессы ЕС позволяет странам-кандидатам позиционировать себя более успешными, чем страны, не имеющие такого статуса[159]159
  Полывянный Д. И. «Балканизация» и «европеизация» на юго-востоке Европы // Современная Европа. 2015. № 5. С. 40.


[Закрыть].

Важной особенностью развития Европейского союза стало наличие внутри ЕС стран, в большей или меньшей степени вовлеченных в интеграционные проекты. Наличие неодинакового состава стран ЕС в зоне евро, шенгенской зоне и других проектах привело к различиям в правах и обязанностях государств-членов и, соответственно, к различному уровню наднационального компонента в управлении государствами.

Наиболее значительные ограничения национальных полномочий получили государства, перешедшие на единую европейскую валюту. Денежно-кредитная политика стран зоны евро находится в ведении Европейского центрального банка (ЕЦБ), который проводит независимую линию. Государства еврозоны не могут влиять на действия ЕЦБ, даже если проводимая им политика не отвечает национальным интересам. Государства, перешедшие на единую европейскую валюту, потеряли возможность самостоятельно проводить эмиссию денежной массы, девальвировать или ревальвировать валюту, изменять ставку рефинансирования в соответствии с текущей экономической ситуацией в стране. Эти функции перешли к ЕЦБ, основной целью которого является поддержание стабильности цен, то есть политика низкой инфляции в зоне евро вне зависимости от того, в какой фазе экономического цикла находятся государства еврозоны. Наиболее ярко ограничение полномочий государств-членов ЕС проявилось в рамках борьбы с последствиями финансово-экономического и долгового кризиса в странах еврозоны. Европейский центральный банк, Комиссия и часть государств – членов ЕС, в первую очередь Германия, видели выход из кризиса в усилении наднационального регулирования в области экономики и финансов, в первую очередь через ужесточение финансовой дисциплины государств-членов и контроль за ее соблюдением со стороны ЕС, а также создание Банковского союза. Такой процесс влечет за собой изменение законодательства для всего Евросоюза и перераспределение полномочий в пользу наднационального центра. Некоторые эксперты называют его «ползучей федерализацией»[160]160
  Буторина О. В. Европейский союз после кризиса: упадок или возрождение? // Вестник МГИМО-Университета. 2013. № 4 (31). С. 73.


[Закрыть].