Текст книги "Стандарты справедливого правосудия. Международные и национальные практики"

Признавая, что отдельные случаи взыскания компенсации морального вреда за длительное неисполнение судебных решений, вынесенных против государства, имели место, Страсбургский суд в постановлении по делу Бурдова (№ 2) отметил, что эти примеры представляются исключениями и изолированными случаями, а не подтверждением сложившейся и согласованной судебной практики. Кроме того, даже в этих исключительных случаях применения главы 59 ГК РФ уровень присужденного возмещения морального вреда был нередко неразумно низким по сравнению с суммами, присужденными Судом в рамках аналогичных дел о неисполнении решений.

Подробно анализируя вопросы, связанные с наличием указанных механизмов в национальном законодательстве, Европейский суд в постановлении по делу «Vasserman v. Russia (№ 2)» указал, в частности, что «в российском праве отсутствует специальное компенсаторное средство правовой защиты в отношении жалоб, возникающих из чрезмерной длительности исполнительного производства. Хотя Конституционный Суд – еще в 2001 году – призвал законодателя установить процессуальные правила, регулирующие иски о компенсации за нарушение права на справедливое судебное разбирательство в смысле статьи 6 Конвенции… состояние российского права с тех пор не изменилось. Эта ситуация, рассматриваемая в контексте отсутствия достаточно сложившейся и последовательной судебной практики по делам, сходным с делом заявителя, приводит Суд к выводу о том, что возможность получения возмещения за нематериальный вред с помощью такого средства правовой защиты не была достаточно определенной, как того требует прецедентная практика Европейского суда по Конвенции» (п. 54 постановления)[202]202
  Перевод на русский язык: Управление международных связей, изучения и обобщения зарубежной практики конституционного контроля Конституционного Суда РФ.


[Закрыть].

Пилотное постановление ЕСПЧ по делу Бурдова (№ 2) в связи с системным характером нарушений, связанных с неисполнением судебных решений

Отсутствие адекватных внутригосударственных средств защиты и многочисленность реальных и потенциальных нарушений прав граждан вследствие неисполнения государством вынесенных по искам против его органов решений привели к признанию Европейским судом системного характера данной проблемы.

В постановлении по делу «Burdov v. Russia (№ 2)» от 15 января 2009 года Европейский суд, исходя из своей прежней позиции по данному вопросу, вновь дал отрицательную оценку тем правовым механизмам, на которые правительство указывало как на внутригосударственные средства правовой защиты от неисполнения судебных решений. Кроме того, учитывая систематически повторяющиеся нарушения права на исполнение судебного решения и хронический характер их причин, а также настоятельную необходимость предоставить скорейшее и надлежащее возмещение на внутреннем уровне большому кругу лиц, столкнувшихся в России с проблемой неисполнения решений судов (§ 130 постановления), и установив, что выявленные по делу нарушения не были вызваны единичными обстоятельствами, но явились следствием недобросовестности государственных органов, на которые возложены регулирующие и/или административные функции по исполнению судебных решений, обязывающих к выплате денежных сумм гражданам, Суд применил в данном деле процедуру пилотного постановления. В нем сформулированы обязательства государства по осуществлению мер общего характера, которые должны быть направлены на устранение и предупреждение нарушений, в том числе на создание эффективного механизма правовой защиты от них, поскольку сложившаяся устойчивая внутригосударственная практика не позволяла надеяться на улучшение ситуации без таких общих мер. Нетерпимость же такого положения была связана не только с большим числом нарушений, но и с тем, что они касались особенно слабо защищенных групп населения России, а государство, по замечанию Суда, слишком часто уличалось в значительных просрочках исполнения судебных решений, обязывающих к выплате пенсий и таких социальных пособий, как пособия на детей, сумм возмещения вреда, понесенного в ходе военной службы, или компенсации за незаконное уголовное преследование. Соответственно, Суд обязал государство в течение шести месяцев со дня вступления в силу данного постановления[203]203
  Постановление по делу Бурдова (№ 2) стало окончательным 4 мая 2009 года.


[Закрыть] создать эффективное внутригосударственное средство правовой защиты, т. е. принять комплексные и структурные меры для улучшения сложившейся ситуации, и в течение года со дня вступления постановления в силу предоставить надлежащее и достаточное возмещение всем потенциальным жертвам, а в ожидании принятия этих мер «заморозил» находившиеся в его производстве дела данной категории.

Эффективное средство правовой защиты от неисполнения судебных решений по Федеральному закону «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок»

Федеральный закон «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» был принят несколько позже обозначенного Судом срока (вступил в силу 30 апреля 2010 года). Согласно п. 2 статьи 6 данного Закона в течение шести месяцев со дня вступления его в силу лица, подавшие в Европейский суд по правам человека жалобу на предполагаемое нарушение их права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок, в отношении которой не вынесено решение по вопросу ее приемлемости или по существу дела, могут обратиться в порядке, установленном настоящим Законом и процессуальным законодательством Российской Федерации, в суд, арбитражный суд с заявлением о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок с указанием в нем даты обращения с жалобой в Европейский суд по правам человека и номера этой жалобы.

Таким образом, целью данного Закона являлось, среди прочего, «переориентирование» граждан, уже обратившихся к моменту его вступления в силу с жалобами в Европейский суд, но не успевших получить решение о приемлемости.

В постановлении от 30 сентября 2010 года по делу «Matveev and Others v. Russia», вынесенном уже после принятия данного Закона и объединившем 34 жалобы бывших рабочих заброшенных шахт, добивавшихся исполнения судебных решений о предоставлении субсидий на приобретение жилья, Суд, подтвердив ранее сделанные выводы относительно отсутствия эффективных средств правовой защиты до появления нового национального механизма компенсации, уточнил, что констатации нарушений по данному делу не могут быть интерпретированы как ставящие под сомнение вопрос эффективности введенных согласно последнему регулированию компенсаторных средств защиты.

Каковы же перспективы улучшения внутригосударственных средств защиты от неисполнения судебных решений после принятия Закона о компенсации? Как показывает анализ практики Суда, при оценке эффективности средств правовой защиты от неисполнения судебных решений он применяет общие подходы, сложившиеся в том числе применительно к нарушениям разумного срока судебного разбирательства. Они были воспроизведены Судом, в частности, в постановлении по делу «Vasserman v. Russia (№ 2)», в котором предметом изучения являлось неисполнение судебных решений, вынесенных в пользу заявителя: «Как и во многих областях, в делах о длительности разбирательства наилучшим решением в абсолютном смысле бесспорно является предотвращение. Суд напоминает, что, как он много раз отмечал, пункт 1 статьи 6 налагает на Договаривающиеся Государства обязанность организовывать свои судебные системы таким образом, чтобы их суды соответствовали всем этим требованиям, включая обязанность рассматривать дела в разумный срок (см., например, «Sußmann v. Germany”, постановление от 16 сентября 1996 года, Reports 1996-IV, с. 1174, § 55). Если судебная система дефектна в этом аспекте, наиболее эффективным решением является средство правовой защиты, предназначенное для ускорения разбирательства, чтобы предотвращать превращение его в чрезмерно длительное (см. вышеупомянутое дело Scordino, § 183)» (постановление от 10 апреля 2008 года, § 47).

Компенсаторные и ускоряющие производство средства правовой защиты от нарушения сроков разбирательства и исполнения судебных решений

Однако государства могут предпочесть введение только компенсаторного средства правовой защиты, и последнее не будет считаться неэффективным (см. постановление по делу «Scordino», § 187). Если такое компенсаторное средство правовой защиты доступно в национальной правовой системе, Суд должен оставлять государству широкие пределы усмотрения, чтобы позволить организовать средство правовой защиты способом, соответствующим его собственной правовой системе и традициям и созвучным стандартам жизни в данной стране. В частности, национальным судам будет проще ссылаться на размер сумм, присуждаемых на национальном уровне в качестве компенсации за другие виды вреда (например, вреда здоровью, вреда, причиненного смертью родственника, или вреда в делах о клевете), и основываться на своем внутреннем убеждении, даже если в результате размер присуждаемых сумм окажется несколько меньше того, что устанавливает Европейский суд в сходных делах (дело «Scordino», § 187).

Далее, если средство правовой защиты является «эффективным» в том смысле, что позволяет ускорить предстоящее разбирательство или предоставить потерпевшей стороне адекватную компенсацию за задержки, которые уже произошли, то такой вывод может быть сделан только при условии, что обращение о компенсации остается как таковое эффективным, адекватным и доступным средством правовой защиты в отношении чрезмерной длительности судебного разбирательства (дело «Scordino», § 195). Суд определил следующие критерии, которые могут влиять на эффективность, адекватность или доступность такого средства правовой защиты:

• обращение о компенсации должно быть рассмотрено в разумный срок (дело «Scordino», § 195, in fine);

• компенсация должна быть выплачена в скором времени и обычно не позднее, чем через шесть месяцев со дня вступления в силу решения о присуждении компенсации (§ 198);

• процессуальные правила, регулирующие обращение о компенсации, должны соответствовать принципу справедливости, гарантируемому по статье 6 Конвенции (§ 200);

• правила, относящиеся к судебным расходам, не должны возлагать на тяжущихся чрезмерное бремя, если их обращение оправданно (§ 201);

• уровень компенсации не должен быть неразумным в сравнении с суммами, присуждаемыми Европейским судом в сходных делах (§ 202–206 и 213).

Положительные черты нового механизма компенсации за неисполнение судебных решений

Если оценивать новый Закон с точки зрения вышеприведенных подходов Суда, то можно констатировать, что наметился существенный прогресс по вопросу создания эффективного средства защиты от неисполнения судебных решений.

Прежде всего, прямо закреплено право заинтересованных лиц обращаться с заявлениями о выплате компенсации за указанные нарушения; при этом сам Закон в качестве ориентиров для определения «разумного срока» применительно к судебному разбирательству и исполнению судебных актов отсылает к практике Европейского суда. При этом для российской правовой системы крайне важно, что выплата компенсации за длительное неисполнение судебного акта не требует установления вины органа, на котором лежит обязанность его исполнения, и, как следует из ч. 1 статьи 1 Закона, это распространяется на случаи нарушения права на исполнение судебного акта, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Приведенные положения Закона полностью соответствуют подходу, в соответствии с которым на государство возлагается ответственность за неисполнение его агентами вынесенных против государства (или субъектов, реализующих его функции) судебных актов. Указанный подход – со ссылкой на практику ЕСПЧ – был сформулирован Конституционным Судом в уже упоминавшемся Определении от 3 июля 2008 года № 134-О-П:

«Право на судебную защиту (а следовательно, и его конституирующий элемент – право на исполнение судебных решений) носит публично-правовой характер, поскольку может быть реализовано лишь с помощью государства, создающего для этого необходимые институциональные и процессуальные условия. Соответственно, по смыслу статьи 46 Конституции Российской Федерации и статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод нарушение данного права, исходя из его природы, возможно лишь со стороны государства как субъекта, призванного гарантировать и обеспечивать его реализацию посредством установления конкретных процедур, включая установление системы мер, позволяющих в своей совокупности организовать и обеспечить эффективное и своевременное исполнение судебных решений.

В то же время в сфере исполнения судебных решений, вынесенных в отношении частных субъектов, ответственность государства ограничивается надлежащей организацией принудительного исполнения судебного решения и не может подразумевать обязательность положительного результата, если таковой обусловлен объективными обстоятельствами, зависящими от должника, а не от самой по себе системы исполнения судебных решений».

Такое ограничение пределов ответственности государства в новом Законе, к сожалению, не является безусловно понятным для всех заинтересованных лиц, а также для правоприменителей. После принятия Закона в суды начали поступать заявления о взыскании компенсации за длительное неисполнение решений, вынесенных против не государства и его публичных агентов, а против иных субъектов. Потребовалось разъяснение указанных положений Закона в совместном постановлении Пленума ВАС РФ и Верховного Суда РФ, чтобы избежать их недопустимо расширительного толкования: «…судам следует иметь в виду, что действие Закона о компенсации не распространяется на требования о присуждении компенсации в случаях нарушения срока исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на денежные средства граждан, а также организаций, не являющихся получателями бюджетных средств» (п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 30, Пленума ВАС РФ № 64 от 23 декабря 2010 года «О некоторых вопросах, возникших при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок»).

Конституционный Суд РФ также еще раз подтвердил правомерность распространения нового регулирования лишь на случаи неисполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В Определении от 8 февраля 2011 года № 115-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Головина С.Д. на нарушение его конституционных прав частью 1 статьи 1 Федерального закона «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» КС указал на специальный характер новой меры – как направленной на реализацию конституционного права взыскателя по судебному решению, вынесенному по иску к государству, на судебную защиту и на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти и их должностных лиц, с учетом особого порядка исполнения решений, вынесенных против государства.

Впрочем, Конституционный Суд отметил, что установление такого специального средства правовой защиты от неисполнения государством вынесенных против него и его органов судебных актов не означает невозможности использования иных средств, предусмотренных законодательством, в случае длительного неисполнения судебных актов, вынесенных против частных субъектов, по вине органов принудительного исполнения. В частности, к таким средствам относится возмещение вреда в соответствии со статьями 1069 и 1070 ГК РФ, а также компенсация морального вреда на основании статьи 151 ГК РФ.

Безусловное достоинство данного Ракона в том, что он создал действительное и действующее внутригосударственное средство правовой защиты, которое уже было признано Европейским судом эффективным с точки зрения статьи 13 Конвенции. В частности, ЕСПЧ признал неприемлемой жалобу гражданина Балагурова, который воспользовался предусмотренной данным Законом процедурой и получил по решению российского суда компенсацию в размере 70 тыс. рублей в связи с длительным неисполнением решения по его делу. ЕСПЧ указал, что российский суд рассмотрел вопрос о компенсации в соответствии с установленными Конвенцией критериями в разумный срок и присудил сумму компенсации, сопоставимую с суммами, присуждаемыми Европейским судом в подобных случаях в соответствии со статьей 41 Конвенции. Соответственно, заключил Суд, решение российского суда о компенсации в данном случае должно рассматриваться как удовлетворяющее требованиям к национальному средству защиты, установленным в постановлении по делу «Burdov (№ 2)» (см. решение о приемлемости жалобы «Balagurov v. Russia» от 2 декабря 2010 года).

В то же время, как было указано выше, остается актуальной проблема создания внутригосударственного средства правовой защиты от неисполнения государством обязательств в натуре, установленных судебным решением, а также проблема ответственности государства за неисполнение судебных решений иными публичными субъектами, непосредственно не интегрированными в структуру государственной власти (МУПы, ГУПы и их аналоги в действующем правовом регулировании).

Расширение круга агентов государства, за неисполнение которыми судебных актов выплачивается компенсация

Согласно новому регулированию расширен круг субъектов, за действия (а точнее бездействие) которых государство несет ответственность, что также соответствует юриспруденции Европейского суда). Данный – расширительный – подход был ранее воспринят Конституционным Судом. Так, в Определении Конституционного Суда от 3 июля 2008 года № 734-О-П указывается: «При регулировании… механизма исполнения судебных решений как неотъемлемой составляющей права на судебную защиту и самого правосудия федеральный законодатель устанавливает специальный порядок обращения взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, выделяя, таким образом, в качестве особых субъектов, в отношении которых может осуществляться исполнение судебных решений, публичные образования. К последним, согласно практике Европейского суда по правам человека, следует относить любые органы власти, осуществляющие общественно значимые функции» (постановления от 29 июня 2004 года по делу «Zhovner v. Ukraine» и по делу «Piven v. Ukraine», от 21 июля 2005 года по делу «Yavorivskaya v. Russia», решение от 16 сентября 2004 года по делу «Gerasimova v. Russia»).

В Законе эта достаточно осторожная формулировка выражена более четко: «Компенсация за нарушение права на исполнение судебного акта в разумный срок присуждается за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, если такое нарушение было допущено органом или организацией, финансируемыми за счет средств соответствующего бюджета, либо должностным лицом этого органа или этой организации» (п. 3 статьи 4).

Данный пункт был уточнен и конкретизирован в совместном постановлении пленумов двух высших судов:

«В силу части 1 статьи 1 Закона о компенсации во взаимосвязи с положениями его статьи 3 действие данного Закона распространяется на случаи:

а) …

б) нарушения разумных сроков исполнения судебных актов, вынесенных по искам или заявлениям к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию о возмещении вреда, причиненного физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо их должностных лиц; нарушения разумных сроков исполнения судебных актов, предусматривающих возложение обязанности на органы государственной власти, органы местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих произвести выплаты за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, а также судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета по денежным обязательствам бюджетных (казенных) учреждений» (п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 30, Пленума ВАС РФ от 23 декабря 2010 года № 64 «О некоторых вопросах, возникших при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок»).

Недостатки нового механизма защиты от неисполнения судебных решений

К недостаткам нового Закона, помимо ограниченного предмета регулирования (см. выше), относится и то, что он вводит лишь компенсаторное – но не превентивное – средство правовой защиты и потому не обеспечивает устранения причин неисполнения судебных актов.

Безусловно, эти причины коренятся в факторах разного характера: нормативного, технического, организационного, кадрового и др. Так, анализируя причины структурных проблем в области исполнения решений против государства, Европейский суд в деле «Burdov v. Russia (№ 2)» указал и на недостаток межведомственной координации. Чтобы устранить данные причины, необходимо изменить сам алгоритм взаимодействия государственных органов в процессе исполнения судебных решений, при котором каждый орган действует в рамках своей компетенции, а за общий результат не отвечает никто.

Следующий недостаток нового Закона непосредственно связан с только что названным: это процедура обращения за компенсацией вследствие нарушения права на исполнение судебного акта в разумный срок, которую вряд ли можно назвать понятной и простой. Проблема заключается в нечетком определении того органа, который представляет интересы Российской Федерации, а также непосредственно исполняет решение о присуждении компенсации за нарушение права на исполнение в разумный срок судебного акта по иску к Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию о возмещении вреда.

В результате данный закон сталкивается с определенными сложностями в применении его судами на практике, поскольку является не только образцом совершенно нового подхода к регулированию отношений данного вида, но и проводником изменяющегося подхода к регулированию взаимоотношений личность – государство. Однако сам факт закрепления такого подхода, на наш взгляд, и есть главное достоинство нового Закона. Без пересмотра сложившихся концепций взаимоотношений государства и индивида, государства и общества, не на словах, а на деле ставящего личность, ее права и интересы во главу угла, внедрение европейских стандартов во все области правового регулирования неизбежно столкнется с серьезными проблемами.

* * *

Статья 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в ее толковании Европейским судом по правам человека, отражает сложную, изменяющуюся структуру требований к отправлению правосудия в современном мире в условиях его глобализации.

Закрепляемый данной статьей «минимальный стандарт правосудия» отражает общее понимание того, без каких элементов правосудие как таковое не существует.

Данный стандарт включает в себя как основополагающие процессуальные гарантии, утвердившиеся еще со времен римского права, так и новые требования, относящиеся к эффективности правосудия (его своевременность, или разумный срок), явившиеся результатом изменения общественных запросов, предъявляемых к процессуальным системам, и формирования в 70-е годы прошлого века «обновленной концепции правосудия», отражающей социально-экономическую, культурную и технологическую эволюцию европейских государств.

Успешность гармонизации российской правовой системы с системой европейских стандартов зависит от ценностных ориентиров отечественного правосудия. Будучи отражением в конечном счете общей парадигмы взаимоотношений государства и личности, публичного и частного, индивидуального и общественного, данные ценностные ориентиры, при их совпадении с международным стандартом, позволяют обеспечить его быструю имплементацию, в то время как институты, основанные на разных ценностных подходах, развиваются в этом направлении гораздо медленнее.

Понимание таких ценностных различий есть половина успеха. Вторая половина связана с осознанием того, являются ли такие различия действительно органическими, неотъемлемо присущими российской общественной системе и существует ли реальная потребность в их изменении.

Соответственно, изучение и восприятие универсальных ценностей, лежащих в основе европейских стандартов правосудия, необходимо для защиты в российской судебной системе непосредственно действующих прав и свобод человека – в том числе в его отношениях с государством – по их международному стандарту. В этом находит свое выражение цивилизационный, стратегический выбор, который Россией сделан, хочется верить, необратимо. Именно этот выбор – основанный на приоритете личности, ее прав и свобод, вытекающий из Конституции России – последовательно отстаивается Европейским судом.

Исходя из указанных приоритетов дальнейшая гармонизация российского и европейского права неизбежна, в том числе в области процедур отправления правосудия. Этот процесс, интенсивность которого зависит от социально-экономической ситуации и политической воли, необходимо поддерживать, обеспечивая сбалансированность этой гармонизации и избегая как бездумного копирования тех или иных подходов, так и их бессмысленного отрицания – лишь на том основании, что они чужды российскому менталитету, социальной организации, национальным традициям…

Иное развитие, основанное на приоритете публичного над частным, государства над личностью, чревато повторением трагедий российской истории XX века, в основе которых обесценивание человеческой жизни, человеческого достоинства, лучших качеств человеческой души.

Хочется верить, что этот подход никогда больше не будет доминировать.