Текст книги "Судоустройство и правоохранительные органы"

§ 3. Понятие правоохранительной деятельности и правоохранительных органов: их становление и эволюция

Отказавшись в 1950-е годы от широкой трактовки понятия судоустройства, советская доктрина примерно в течение 30 лет находилась в поисках нового теоретического основания для объяснения феномена «статики процессов» (организации органов, участвующих exofficioв процессуальной деятельности), что отражалось в том числе на колебаниях по поводу наименования соответствующей научной и учебной дисциплины¹⁸. Выход был найден в разработках советской теории государства и права, надо признать, действительно весьма глубоких.

Во-первых, советская теория государства и права выработала понятие правоохранительной деятельности как одной из основных видов деятельности государства (наряду с правотворческой, правоисполнительной и др.)¹⁹. Во-вторых, немного под другим углом зрения она одновременно предложила идею «охранительного правоотношения», порожденного правонарушением и связанного с привлечением к ответственности совершившего его лица «компетентными органами и лицами»²⁰.

Соединение этих двух идей привело к появлению двух ключевых понятий: правоохранительной деятельности и правоохранительных органов. Именно эти понятия, окончательно сформировавшись к середине 1980-х годов и став в советском правоведении общепризнанными, были использованы для обозначения того, что ранее именовалось судоустройством в широком смысле. Иначе говоря, на смену теории судоустройства пришла теория правоохранительных органов, осуществляющих правоохранительную деятельность.

Наиболее серьезная концептуализация данной теории, повлиявшая на развитие соответствующих направлений российской юридической науки, была сделана в появившемся уже в постсоветский период и выдержавшем около десятка изданий учебнике К.Ф. Гуценко и М.А. Ковалева «Правоохранительные органы». В этом издании авторы сформулировали не только понятие правоохранительной деятельности (выстроив его вокруг идеи «охраны права»), но и ее признаки, а также выделили основные направления правоохранительной деятельности, показав, какие органы занимаются каждым из них.

В соответствии с концепцией К.Ф. Гуценко и М.А. Ковалева к числу признаков правоохранительной деятельности, отделяющих ее от иных видов государственной деятельности, следует относить: а) возможность охраны права с помощью применения исключительно юридических мер воздействия; б) строгое соответствие применяемых мер воздействия предписаниям закона; в) осуществление правоохранительной деятельности исключительно с соблюдением определенных процедур, установленных законом; г) реализация правоохранительной деятельности исключительно специально уполномоченными государственными органами.

Выделение признаков правоохранительной деятельности позволило дать и ее общее определение как «такой государственной деятельности, которая осуществляется с целью охраны права специально уполномоченными органами путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неуклонном соблюдении установленного им порядка»²¹. Соответственно, упомянутые в этом определении уполномоченные органы и относятся к числу правоохранительных.

Сама правоохранительная деятельность распадается на шесть основных направлений (функций)²²:

1) конституционный контроль;

2) правосудие;

3) организационное обеспечение деятельности судов;

4) прокурорский надзор;

5) выявление и расследование преступлений;

6) оказание юридической помощи.

Каждая из указанных функций возложена на один или несколько правоохранительных органов. Правосудие – на суды, прокурорский надзор – на прокуратуру, оказание юридической помощи – на адвокатуру (и в определенных ситуациях на некоторые другие органы) и т. п.

Теория правоохранительных органов заняла прочное место в российском правоведении. Ее ценность и значение несомненны. Однако возникли две проблемы, которые не только не позволили поставить точку в дискуссиях о наименовании и природе соответствующей дисциплины (сама по себе ее необходимость бесспорна), но и вызвали их новый виток.

Во-первых, при буквальном понимании предложенного ранее определения правоохранительной деятельности круг правоохранительных органов становится чрезмерно широким.

К правоохранительным при желании можно отнести и бесчисленные контролирующие административные органы, имеющие право накладывать юридические санкции (штрафы, отзывы лицензий и т. п.), ведь они также действуют на основании закона и в строгом соответствии с установленными процедурами, и органы, обеспечивающие физическую безопасность, поскольку они также иногда приобретают полномочия по предотвращению противоправной деятельности, контролю документов, задержанию и т. д. (опять-таки в соответствии с законом и процедурами), и некоторые другие. К.Ф. Гуценко и М.А. Ковалев «сдерживали» столь широкое толкование за счет выделения только шести направлений правоохранительной деятельности, в большинстве своем имеющих процессуальную природу, однако такое «сдерживание» являлось в большей мере данью традиции (идущей от теории судоустройства), нежели результатом наложения на тот или иной вид государственной деятельности выделяемых признаков деятельности правоохранительной. Кроме того, другие авторы часто поступали иначе, в силу чего круг правоохранительных органов имел неуклонную тенденцию к расширению, в теоретическом смысле становился почти безграничен, а в каких-то случаях полностью терял связь с судопроизводством.

Таким образом, в литературе неизбежно заговорили о необходимости двух пониманий правоохранительной деятельности: а) правоохранительной деятельности в широком смысле, так как «каждый орган государства так или иначе занимается правоохранительной деятельностью в пределах своей компетенции, т. е. системы полномочий, прав и обязанностей, вытекающих непосредственно из его нормативной основы»²³; б) правоохранительной деятельности в узком смысле как «специализированной деятельности по правовой охране… общественных отношений», которую осуществляют «органы милиции, суда, прокуратуры»²⁴.

Иначе говоря, если понятие судоустройства в свое время стало слишком узким, то понятие правоохранительных органов, напротив, – слишком широким. Следовательно, для достижения цели изучения «статики» всех видов процесса (устройство и персональный состав соответствующих органов) приходилось первое из них расширять (судоустройство в широком смысле), а второе – сужать (правоохранительные органы в узком смысле). Но если операция по расширению в качестве теоретического основания имела вполне классическую доктрину полноты судебной власти, то каковы теоретические основания сужения понятия правоохранительных органов? Опять судопроизводство (процессуальный характер), суд, его полнота и т. п.? Но тогда мы приходим к тому же самому.

Во-вторых, если центральное место суда в системе судоустройства очевидно не только концептуально, но и терминологически (этимологически), то объяснить, почему суд занимает центральное место в системе правоохранительных органов, оказалось несколько сложнее, ведь ни сам термин, ни выделяемые признаки правоохранительной деятельности нигде не указывают, что речь идет о деятельности преимущественно судебной.

Более того, многие авторы стали воспринимать понятие правоохранительных органов буквально (как органов по физической защите правопорядка), ставя тем самым знак равенства между правоохранительными органами и органами, осуществляющими борьбу с преступностью (или с правонарушениями в более широком плане). Возникла известная дискуссия о том, относится ли суд к числу правоохранительных органов, которая не прекращается и сегодня. Эту дискуссию следует рассмотреть подробнее.

§ 4. Дискуссия о месте суда в системе правоохранительных органов

В период становления теории правоохранительных органов, пришедшей на смену теории судоустройства, центральное место суда в системе правоохранительных органов выглядело бесспорным. Более того, без суда сама идея «правоохранительных органов» казалась бессмысленной, поскольку концептуальный поиск шел как раз по линии того, чтобы найти адекватное понятие, позволяющее объяснить, почему наряду с судом в рамках данной дисциплины должны рассматриваться также прокуратура, адвокатура, органы расследования и т. п. Строго говоря, для этого и выбиралось соответствующее понятие, которое должно было быть достаточно широким. Однако парадокс заключается в том, что широта понятия не только не решила проблему, но, напротив, привела к отрицанию некоторыми авторами самой возможности рассматривать суд, т. е. центральный элемент интересующей нас процессуальной системы– судопроизводства (в его статическом положении), в качестве одного из правоохранительных органов.

Если резюмировать доводы сторонников точки зрения о том, что суд не является правоохранительным органом, то они сводятся к следующему: «… современное законодательство не возлагает на суд обязанность борьбы с правонарушениями. Суд – орган правосудия, он лишь разрешает спор между истцом и ответчиком по гражданским делам или между сторонами обвинения и защиты – по уголовным. Суд не может выполнять какие-либо обвинительные функции и вести уголовное преследование. Никакой ответственности за состояние законности и правопорядка он не несет»²⁵.

Аргументы сторонников противоположной точки зрения, в соответствии с которой суд является не просто правоохранительным органом, но основным правоохранительным органом, также выглядят более чем убедительно. Во-первых, отнесение того или иного органа к числу правоохранительных вовсе не означает посягательство на его независимость, так как между правоохранительными органами нет иерархического соподчинения. Во-вторых, суд нельзя исключать из числа государственных органов, охраняющих право; напротив, на него такая функция возложена в наибольшей степени, в силу чего он находится на вершине пирамиды всех правоохранительных органов. В-третьих, правоохранительную деятельность нельзя понимать упрощенно, только как деятельность по борьбе с преступностью, охране порядка в общественных местах и т. п. В-четвертых, даже если исходить из концепции борьбы с преступностью, то суд из нее не может быть исключен, так как именно он уполномочен назначать наказания за преступления, в том числе весьма суровые²⁶.

Ясно, что данная дискуссия есть спор не столько по существу полномочий суда или его места в правовой системе, сколько об объеме и содержании соответствующих понятий, прежде всего понятия «правоохранительные органы». Если мы исходим из того, что «правоохранительные органы» – это современное звучание старого понятия судоустройства, то без суда здесь по понятным причинам никак обойтись нельзя. Если приходим к выводу, что понятие правоохранительных органов должно ограничиваться только органами поддержания общественного порядка, органами уголовного преследования и т. п., то суд к ним, разумеется, не относится и относиться не может. Объем понятия и его функциональная нагрузка и определят наш ответ на вопрос о том, входит суд в число правоохранительных органов или не входит. При таком отношении сам вопрос теряет свою остроту.

Но дискуссия важна нам еще и по другим причинам. С одной стороны, интересно, что в приведенных аргументах сторонников отнесения суда к числу правоохранительных органов нигде не звучат отсылки к теории судоустройства, концепции полноты судебной власти, процессуальному характеру деятельности того или иного органа в рамках одного из видов судопроизводства и т. п. Иначе говоря, аргументы строятся только на основании теории правоохранительных органов как самодостаточной теории, без указания на ее служебную и обусловленную терминологическими обстоятельствами роль. При этом само содержание дисциплины либо остается судоустройственным, либо становится чрезмерно широким.

С другой стороны, адепты противоположного научного подхода, чрезмерно сузив понятие правоохранительных органов, сведя его исключительно к органам борьбы с правонарушениями и исключив из него не только суд, но и адвокатуру, выглядят не более последовательно, поскольку продолжают рассматривать, допустим, организацию адвокатуры в рамках дисциплины, в которую по их собственной концепции она не входит (не является правоохранительным органом)²⁷. Иначе говоря, начав развивать понятие правоохранительных органов не только за счет сложения (увеличения), но и за счет вычитания (сокращения), они немедленно оказались в той же самой ситуации, что и их предшественники в период сужения теории судоустройства: здравый смысл требует одновременного рассмотрения суда, прокуратуры, адвокатуры, поскольку без них судопроизводства не бывает, а собственное же толкование термина (узкое) приводит к необходимости исключения из анализа некоторых из этих органов (учреждений).

Как бы то ни было, дискуссия о месте суда в системе правоохранительных органов (находится он внутри системы или вне ее) показала пределы самостоятельного развития самой концепции правоохранительных органов, т. е. такого ее развития, когда она опирается исключительно на тот научный аппарат (сам по себе весьма ценный), который был выработан в нашей стране в 1950–1980 гг. Более того, гипотетическая возможность исключения суда из числа правоохранительных органов, даже если исходить из того, что разделяется она не всеми и имеет далеко не бесспорный характер, заметно редуцирует концепцию правоохранительных органов. Получается, что понятие, призванное в свое время встать на место понятия судоустройства, рискует при таком развитии событий вовсе оставить нас без суда, его устройства и связанных с ним проблем.

§ 5. Вектор развития дисциплины: судоустройство или правоохранительные органы? Критерий решения проблемы

В теоретическом смысле понятие судоустройства является самодостаточным. Но при одном условии: если оно опирается на концепцию полноты судебной власти, позволяющую рассматривать устройство не только судов, но и тех органов (учреждений), без которых осуществление правосудия невозможно, т. е. прокуратуры, адвокатуры, органов расследования (для уголовного процесса) и др. Следовательно, именно признание или отрицание концепции полноты судебной власти является тем критерием, который дает возможность ответить на вопрос, достаточно или нет одного понятия судоустройства для обозначения всех тех вопросов, которые должны обсуждаться в рамках данной дисциплины. Другими словами, чем в большей степени вектор развития российской правовой системы будет направлен на обеспечение полноты судебной власти²⁸(как в теоретическом, так и в практическом смыслах), тем меньше останется препятствий для восстановления в правах традиционного понимания судоустройства как достаточно широкой категории, охватывающей деятельность не только судов, но и других органов, способствующих отправлению правосудия.

В то же время нельзя не признать, что концепция полноты судебной власти сегодня разделяется далеко не всеми, не говоря уже о том, что Россия, в отличие от многих других европейских правопорядков, исторически не рассматривает, например, прокуратуру как элемент судебной власти в рамках единого корпуса магистратуры, состоящей из судей и прокуроров²⁹.Кроме того, в наши дни невозможно изучать вопросы организации правосудия без учета деятельности разнообразных наднациональных структур (ЕСПЧ, международные арбитражи и др.), которые процессуально связаны с национальной системой правосудия, но чья деятельность вряд ли может быть теоретически обоснована концепцией «полноты судебной власти».

В связи с этим нельзя отказываться и от более узкого понятия судоустройства, ограниченного исключительно организацией (устройством) судов. Если основываться на нем, то возникает потребность в дополнительном (субсидиарном) понятии, которое охватывало бы другие органы, способствующие отправлению правосудия. Иначе говоря, при таком векторе развития понятия судоустройства, его толкования и понимания, оно перестает быть самодостаточным. В данном случае требуется уже более широкий понятийный ряд.

Оптимальным субсидиарным понятием, дополняющим понятие судоустройства при ограничительном (узком) толковании последнего, является понятие правоохранительных органов. Попытки сконструировать из понятий правоохранительных органов и правоохранительной деятельности самодостаточные понятия, способные полностью заменить понятие судоустройства, привели к уже отмеченным ранее трудностям: они оказались еще менее определенными, нежели понятие судоустройства, но при этом лишенными фундаментальной теоретической базы (в виде концепции полноты судебной власти). Однако, когда речь идет не о замене, а о дополнении понятия судоустройства, то многие трудности исчезают. Во-первых, в такой ситуации нет более надобности спорить о том, является суд правоохранительным органом или нет, поскольку речь идет не о правоохранительных органов вместо судоустройства, а о правоохранительных органах вместе (наряду) с судоустройством. Во-вторых, появляется возможность сохранить весь тот богатый и полезный теоретический инструментарий, который наработан в советский и постсоветский периоды при разработке учения о правоохранительных органах. В-третьих, необходимость обоснования связи между судоустройством и организацией сопутствующих правосудию правоохранительных органов приводит к постепенному восстановлению в тех или иных пределах концепции полноты судебной власти. Если это учение получит дальнейшее развитие в отечественной правовой доктрине, то понятие правоохранительных органов постепенно войдет в состав судоустройства. Если не получит, то автономия данного понятия сохранится – оно будет существовать наряду с судоустройством.

Но при любом векторе развития российской правовой доктрины важно помнить, что понятие правоохранительной деятельности и правоохранительных органов должно иметь четкую процессуальную привязку. Речь может идти только о тех органах, которые по долгу службы (exofficio) участвуют в том или ином виде судопроизводства, т. е. чья деятельность процессуальна и направлена на достижение задач правосудия. Это в полной мере относится и к наднациональным судебным или квазисудебным органам (международным арбитражам, ЕСПЧ и др.), так как их деятельность всегда процессуально привязана тем или иным способом к национальной судебной системе и опирается на судебные прерогативы государства.

§ 6. Структура дисциплины и ее соотношение с другими юридическими учебными (научными) дисциплинами

Центральным для данной дисциплины является понятие судоустройства. Если понимать его в строгом (узком) смысле, то оно, в свою очередь, в самом общем виде состоит из четырех крупных частей, каждая из которых обладает определенной автономией:

1) учение о судебной власти и судебной системе в целом;

2) отдельные элементы судебной системы;

3) статус судей;

4) организационное обеспечение деятельности судов.

Наряду с этим в рамках дисциплины изучаются статус и организация органов, осуществляющих следующие направления правоохранительной деятельности, способствующей отправлению правосудия:

1) прокурорский надзор и некоторые иные виды деятельности, в центре которых находится прокуратура;

2) пресечение, раскрытие и расследование преступлений, которые осуществляют органы полиции, оперативно-розыскные подразделения, органы дознания и предварительного следствия;

3) оказание юридической помощи, в центре которого находится адвокатура;

4) исполнение судебных решений, в центре которого находится Министерство юстиции и подчиненные ему службы.

Отдельно изучаются учреждения, обеспечивающие так называемое альтернативное разрешение правовых споров (третейские суды и учреждения, службы медиации и др.), а также органы международной и европейской наднациональной юстиции.

Что касается соотношения дисциплины с другими юридическими учебными (научными) дисциплинами, то его следует оценивать в рамках фундаментальной для права дихотомии между материальным правом (иначе говоря, правом существа, определяющим права и обязанности, ответственность за неисполнение последних) и процессуальным правом (иначе говоря, правом формы, т. е. процессуальных, прежде всего судебных, гарантий привлечения к ответственности).

Судоустройство и организация иных правоохранительных органов – это учение о статике процесса, т. е. построении органов и учреждений, либо осуществляющих производство по тем или иным делам, либо участвующих в силу своих профессиональных обязанностей в таком производстве. В связи с этим данная дисциплина неразрывно связана со всеми процессуальными дисциплинами: конституционным судопроизводством; уголовным процессом (судопроизводством); гражданским процессом (судопроизводством); арбитражным процессом; административным судопроизводством; производством по делам об административных правонарушениях. Другими словами, данная дисциплина, отмежевавшись в свое время от процессуальных дисциплин, выделившись в их своего рода «общую часть», продолжает оставаться процессуально-центричной.

В то же время нельзя не отметить и связь дисциплины с такими фундаментальными отраслями современного права, как конституционное и международное право. Многие принципы правосудия, подходы к организации судебной системы, требования к статусу судьи сегодня закреплены на уровне конституционных и (или) международных норм и стандартов. С конкретными примерами этого мы будем часто сталкиваться в ходе дальнейшего изложения. Необходимо помнить, что сама идея самостоятельной и независимой судебной власти, осуществляющей правосудие как одну из важнейших прерогатив государства, есть по своему значению идея конституционно-правовая, пусть технически и реализуемая в рамках судоустройства и судопроизводства.