Текст книги "Судоустройство и правоохранительные органы"

В Российской Федерации существует многоуровневое правовое регулирование и следует выделять федеральные законы и законы субъектов РФ.

Федеральные законы – Законы РФ, действующие на всей ее территории, – подразделяются на три вида: 1) законы о поправках к Конституции РФ; 2) федеральные конституционные законы; 3) федеральные законы.

Законы о поправках к Конституции Российской Федерации выделяются отдельным пунктом ввиду усложненного порядка их принятия, а именно: они требуют одобрения не менее чем 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы РФ и не менее чем 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации РФ. Кроме того, необходимо согласие 2/3 представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации. На сегодняшний день это не менее 54 субъектов Российской Федерации.

Особое значение для изучаемой дисциплины имеет Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации». В соответствии с данным законом изменено наименование главы седьмой Конституции РФ: вместо «Судебная власть» она теперь называется «Судебная власть и прокуратура». Был образован новый, объединенный Верховный Суд РФ, получивший ряд полномочий от упраздненного Высшего Арбитражного Суда РФ. В связи с реформой высших судов РФ ст.127 Конституции РФ, регулировавшая деятельность Высшего Арбитражного Суда РФ, исключена из текста Конституции РФ. Изменения коснулись и порядка формирования прокурорского корпуса. Были расширены полномочия Президента РФ: теперь он назначает на должность и освобождает от должности прокуроров субъектов РФ и иных прокуроров, кроме прокуроров городов и районов.

В соответствии с Конституцией РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ (ч.1 ст.76). Возникает вопрос о том, чем отличаются федеральные конституционные законы от обычных федеральных.

Прежде всего, федеральные конституционные законы обладают большей юридической силой, так как обычные федеральные законы не могут им противоречить (ч.3 ст.76 Конституции РФ).

Вторая особенность – названные законы принимаются лишь по вопросам прямо определенным Конституцией РФ, а именно:

– об условиях и порядке введения чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях (ч.1,2 ст. 56);

– о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта (ч.2 ст. 65);

– об Уполномоченном по правам человека (п. «д» ст.103);

– о порядке деятельности Правительства РФ (ч.2 ст.114);

– о судебной системе РФ (ч.3 ст.118);

– о полномочиях, порядке образования и деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и иных федеральных судов (ч.3 ст. 128) и др.

Наконец, федеральные конституционные законы принимаются в усложненном порядке. В обеих палатах Федерального Собрания РФ требуется одобрение такого закона квалифицированным большинством – соответственно, 3/4 членов Совета Федерации и 2/3 депутатов Государственной Думы. Президент РФ не имеет права отлагательного вето в отношении федеральных конституционных законов и обязан подписать и обнародовать принятый федеральный конституционный закон в течение 14 дней.

Необходимо отметить, что после принятия федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (далее – Закон) по существу появились два типа федеральных конституционных законов: общие, о которых шла речь ранее, и производные от них специальные. Такими специальными федеральными конституционными законами будут являться: 1) ФКЗ о принятии в РФ нового субъекта (ст.9 Закона); 2) ФКЗ об образовании в составе РФ нового субъекта (ст.13 Закона). В качестве примера приведем Федеральный конституционный закон от 21 марта 2014 г.№ 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя». В соответствии с этим законом определялось, как будут действовать суды, адвокатура, нотариат в этих регионах в переходный период²¹².

Федеральные законы, регулирующие деятельность суда и иных правоохранительных органов достаточно разнообразны и многочисленны. Например, ФЗ от 17 декабря 1998 г. «О мировых судьях в Российской Федерации», ФЗ от 28 декабря 2010 г. «О Следственном комитете Российской Федерации». Процессуальные кодексы (УПК, ГПК, АПК, КАС), Основы законодательства о нотариате 1993 г. и некоторые другие нормативные правовые акты также имеют статус федеральных законов.

Законы субъектов РФ. В Российской Федерации в настоящее время существует 85 субъектов, из которых 22 республики. Республика имеет конституцию и законодательство, а все другие субъекты (края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа) устав и законодательство.

Пределы полномочий законодательных органов субъектов РФ в регулировании правоохранительной деятельности значительно уже. Они ограничены компетенцией субъектов в данной сфере. Так, субъекты РФ вправе издавать законы, дополняющие и развивающие указанные основы законодательства о нотариате или по вопросам организации адвокатуры.

Например, Закон г. Москвы от 19 апреля 2006 г. № 15 «Об организации и деятельности нотариата в городе Москве» (с последующими изменениями и дополнениями)регулирует вопросы организации и деятельности нотариата на территории г. Москвы. В соответствии с ним в г. Москве не допускается совершение нотариальных действий нотариусами других нотариальных округов (ч. 6ст.6). В свою очередь, Правительство г. Москвы в Постановлении от 22 августа 2006 г. № 583-ПП уточняет режим работы нотариальных контор в г. Москве.

Закон г. Москвы от 4 октября 2006 г.№ 49 «Об оказании адвокатами бесплатной юридической помощи гражданам Российской Федерации в городе Москве» (с изменениями и дополнениями) устанавливает перечень документов и порядок их предоставления для оказания адвокатами гражданам Российской Федерации бесплатной юридической помощи в г. Москве, а также порядок компенсации расходов адвокату, оказывающему бесплатную юридическую помощь.

Указы Президента РФ.В отличие от законов, которые всегда являются нормативными правовыми актами, указы Президента РФ могут носить и ненормативный характер. Нормативные указы Президента РФ – подзаконные акты не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ч. 1 ст. 15, ч. 3 ст. 90 Конституции РФ).

В большинстве случаев нормативные указы Президента РФ детализируют закон, или обеспечивают его исполнение. Например, Указ Президента РФ от 11 августа 2003 г. № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации» принят во исполнении соответствующего федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности». Названный указ устанавливает структуру ФСБ РФ. В некоторых указах Президент РФ определяет компетенцию подчиненного ему органа исполнительной власти. Так, Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы министерства юстиции Российской Федерации» утверждает Положение о министерстве юстиции РФ, определяя правовые основы его деятельности.

В то же время указы, которыми Президент РФ назначает на должность федеральных судей, прокуроров субъектов РФ, министра юстиции РФ и других должностных лиц, являются ненормативными.

Постановления Правительства РФ. К источникам права, регулирующим деятельность правоохранительных органов, относятся также постановления Правительства РФ. Правительство РФ вправе регламентировать только те вопросы, которые входят в его компетенцию. Согласно Конституции РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов и нормативных актов Президента РФ (ст. 115). Например, можно упомянуть Постановление Правительства РФ от 27 декабря 2012 г.№ 1406 «О федеральной целевой программе „Развитие судебной системы России на 2013–2020 годы“». В этой Программе можно найти немало положений стратегического характера, обозначающих направления дальнейшего развития законодательства РФ в сфере судоустройства и судопроизводства. Еще одним примером может служить Постановление Правительства РФ от 25 июня 2016 г. № 577 «Об утверждении Положения о депонировании правил постоянно действующего арбитражного учреждения».

Ведомственные акты издаются отдельными министерствами или иными органами исполнительной власти. Они регулируют отношения по определенным вопросам и в отдельной сфере. Стоит отметить, что круг лиц, на который распространено действие ведомственных актов, строго определен, поэтому сфера их правоприменения узкая. Например, приказ МВД будет распространяться только на работников данного ведомства. Акты вступают в действие лишь после прохождения регистрации в органах Министерства юстиции Российской Федерации. Этот этап является ключевым, потому что акты проходят строгую проверку, прежде чем их допускают к действию и фактическому регулированию тех отношений, для которых они созданы²¹³.Что касается видов ведомственных актов, то на сегодняшний день выделяют: приказы; постановления; распоряжения; правила и инструкции; регламенты. В качестве примера приведем Приказ МВД России от 1 февраля 2018 г. № 50 «Об утверждении порядка организации прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации».

Генеральная прокуратура РФ и Следственный комитет РФ не входят в систему органов исполнительной власти, но они также издают внутриведомственные подзаконные акты. Государственная регистрация актов²¹⁴ Генеральной прокуратуры РФ не требуется. Со Следственным комитетом РФ ситуация более сложная: одни приказы подлежат государственной регистрации, а другие нет. С 2011 г. введена государственная регистрация нормативных правовых актов СК России, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, которые устанавливают правовой статус организаций или имеют межведомственный характер. Акты СК России подлежат государственной регистрации и опубликованию в порядке, установленном для государственной регистрации и опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Например, Приказ Следственного комитета Российской Федерации № 108 от 24 ноября 2015 г. «Об утверждении Перечня должностей федеральной государственной службы в системе Следственного комитета Российской Федерации, замещение которых влечет за собой запрет открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами».

В некоторых случаях принимаются совместные межведомственные акты. Указанные акты также подлежат государственной регистрации. Например, один из таких актов – Приказ МВД России, Генеральной прокуратуры РФ и Следственного комитета РФ от 16 января 2015 г. № 38/14/5 «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения заявлений, сообщений о преступлениях и иной информации о происшествиях, связанных с безвестным исчезновением лиц».

Генеральная прокуратура РФ и Следственный комитет РФ приняли свои Регламенты – подзаконные акты, конкретизирующие законы об этих правоохранительных органах.

Следует отметить также, что Регламенты есть и у высших органов судебной власти: Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ.

§ 3.Акты судебной власти и их особая природа

С одной стороны, акты судебной власти неоднородны, большинство из них – это результат правоприменительной деятельности, решения судов по конкретным делам, которые принимаются на основе закона и не являются не только нормативными правовыми актами, но и источниками права в более широком смысле.

С другой стороны, вопрос о возможности и пределах судебного правотворчества остается остро дискуссионным даже в странах континентальной системы права, к числу которых относится и Россия. В настоящее время в теоретическом смысле выделяют три возможные формы судебного правотворчества²¹⁵:

– акты органов конституционного контроля, прежде всего Конституционного Суда РФ; мы подчеркивали уже, что этот суд занимает особое место в судебной системе;

– разъяснения Верховного Суда РФ в форме Постановлений Пленума;

– судебную практику, как отраженную в решениях судов по конкретным делам устоявшуюся позицию судов по тем или иным вопросам.

Как отмечается в научной литературе, «между положениями, выработанными судебной практикой, и нормами, установленными законодателем, существуют три важных различия. Первое связано с ролью тех или других в данной системе. Суды вырабатывают свою практику в рамках, установленных для права законодателем, тогда как деятельность самого законодателя состоит именно в установлении этих рамок. Значение права, создаваемого судебной практикой, уже в силу этого ограничено, и его положение в романо-германских системах с этой точки зрения противоположно тому, которое существует в странах английского общего права. Правовая норма – это второе из различий. Положения, созданные судебной практикой, не имеют того авторитета, которым обладают законодательные нормы. Поэтому судебная практика достаточно непрочна, ее можно отбросить или изменить в связи с рассмотрением нового дела»²¹⁶. И третье различие связано с проблемой демократической легитимности: законы принимаются избранными представителями народа, несущими перед избирателем прямую политическую ответственность, тогда как суды формируются по иным принципам, их демократическая связь с народом не прямая, а опосредованная (через закон, в силу чего в их деятельности и необходим принцип законности).

Именно поэтому в странах континентальной системы права существует сдержанное отношение к так называемому судебному активизму (judicialactivism). Данная доктрина возникла в англосаксонских странах прежде всего благодаря практике Верховного суда США. Речь идет о комплексе полномочий судебной власти, характеризующих ее как своеобразного «законодателя мод» во взаимодействии с другими властями, первую власть среди равных, которая своей активностью может преодолевать решения, принятые законодательной и исполнительной властью, т. е. «творить» право в непосредственном смысле слова (без оглядки на парламент, президента и т. п.). При всех достоинствах данного подхода основная проблема заключается именно в дефиците демократической легитимности, поскольку тем самым в значительной мере дезавуируется воля народа, отраженная на выборах и оформленная в законах, принятых победившим на выборах парламентским большинством.

В связи с этим акты судебной власти не должны подменять или дублировать законы. Толкование закона с целью его единообразного применения должно быть приоритетом судебной власти.

§ 4. Характеристика источников права в зависимости от предмета регулирования

Изучение судебной власти является центральной темой курса. Нормативно-правовые акты, связанные с ее деятельностью, разнообразны по содержанию и взаимосвязаны между собой. В России действует следующий подход: судоустройство регулируется в основном²¹⁷ федеральными конституционными законами, асудопроизводство—федеральными законами, за исключением судопроизводства в Конституционном Суде РФ. В настоящее время принято шесть федеральных конституционных законов о судоустройстве²¹⁸:

1) ФКЗ от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе»;

2) ФКЗ от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации»;

3) ФКЗ от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»;

4) ФКЗ от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»;

5) ФКЗ от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации»;

6) ФКЗ от 5 февраля 2014 г. № 3 «О Верховном Суде Российской Федерации».

Надо учитывать и тот факт, что иногда наименование федерального конституционного закона на первый взгляд не имеет ничего общего с судоустройством, но тем не менее содержит нормы, влияющие на него при определенных обстоятельствах. Например, в соответствии со ст. 35 ФКЗ от 30 мая 2001 г.№ 3-ФКЗ²¹⁹ «О чрезвычайном положении»«правосудие на территории, на которой введено чрезвычайное положение, осуществляется только судом. На указанной территории действуют все суды, учрежденные в соответствии с главой 7 Конституции РФ. Учреждение каких-либо форм или видов чрезвычайных судов, а равно применение любых форм и видов ускоренного или чрезвычайного судопроизводства не допускается».

Судебная система не остается неизменной появляются новые суды, этот процесс отражается и в законодательстве. В связи с появлением новых субъектов РФ был принят Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 154-ФЗ «О создании судов Российской Федерации на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». В настоящее время проходит масштабная реформа как судоустройства, так и судопроизводства, связанная сокончательным формированием пяти апелляционных судов общей юрисдикции и одного военного апелляционного суда, девяти кассационных судов общей юрисдикции и одного кассационного военного суда. Основой реформы стал Федеральный конституционный закон от 29 июля 2018 г. № 1-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон „О судебной системе Российской Федерации и отдельные федеральные конституционные законы в связи с созданием кассационных судов общей юрисдикции и апелляционных судов общей юрисдикции“»²²⁰.

Процессуальное законодательство в Российской Федерации почти полностью кодифицировано. Важнейшие законы, регламентирующие судопроизводство, – это кодексы: АПК РФ, УПК РФ, ГПК РФ, КАС РФ, КоАП РФ. Существуют и отдельные федеральные законы, регулирующие деятельность судов, например, Федеральный закон от 30 апреля 2010 г. № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок»(с последующими изменениями и дополнениями)²²¹, а также Федеральный закон от 1 декабря 2006 г. № 199-ФЗ «О судопроизводстве по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста»²²².

Следующая категория нормативных правовых актов, которые требуют внимания, – акты о статусе судей, присяжных и арбитражных заседателей. Прежде всего – это Закон РФ от 26 июня 1992 года№ 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации», Федеральный закон от 20 августа 2004 года № 113-ФЗ «О присяжных заседателях судов общей юрисдикции в Российской Федерации»²²³, Федеральный закон от 30 мая 2001 г. № 70-ФЗ «Об арбитражных заседателях арбитражных судов субъектов Российской Федерации»²²⁴.Большую роль в регулировании поведения судей играет «Кодекс судейской этики» (утв. VIII Всероссийским съездом судей 19 декабря 2012 г.). Среди подзаконных актов можно назвать «Положение о порядке выдачи удостоверения судьи Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и судьям, назначаемым Президентом РФ», утвержденное Указом Президента РФ от 9 сентября 2000 г. № 1624.

Судьи федеральных судов всех видов и уровней, судьи судов субъектов Российской Федерации образуют судейское сообщество. Деятельность судейского сообщества регулирует Федеральный закон от 14 марта 2002 г. № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»²²⁵. Сами органы судейского сообщества принимают собственные акты в развитие федерального закона. Например, Высшая квалификационная коллегия судей 22 марта 2007 г.²²⁶ утвердила своим решением Положение о работе квалификационных коллегий судей, которое позже неоднократно обновлялось.

В заключение остановимся на нормативных правовых актах об организационном обеспечении деятельности судов (судебном администрировании). Под организационным обеспечением деятельности федеральных судов и мировых судей, как правило, понимаются мероприятия кадрового, финансового, материально-технического, информационного и иного характера, направленные на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия. В соответствии с Федеральным законом от 8 января 1998 г. № 7-ФЗ «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» этот государственный орган осуществляет организационное обеспечение как судов общей юрисдикции, так и арбитражных судов, а также материальное и социальное обеспечение судей, которые назначены (избраны) от Российской Федерации в Суд Евразийского экономического союза, Экономический суд Содружества Независимых Государств. Указ Президента РФ от 22 ноября 2016 г. № 617 «О порядке материального и социального обеспечения судей, которые назначены (избраны) от Российской Федерации в Суд Евразийского экономического союза, Экономический суд Содружества Независимых Государств и полномочия которых прекращены» конкретизирует положения названного закона.

Обеспечивают установленный порядок деятельности судов судебные приставы в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 № 118-ФЗ «О судебных приставах».

Следует упомянуть и Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»²²⁷.