Текст книги "Представительство и посредничество в трудовом праве: сравнительно-правовое исследование. Монография"

Как отмечают зарубежные эксперты, типология объединений работодателей, представленная в российском законе, является одной из наиболее сложных²⁴⁰. И хотя в большинстве стран СНГ и Восточной Европы применяется во многом сходная типология, все же она связана с географическими особенностями страны²⁴¹. Так, Законом Республики Таджикистан «Об объединениях работодателей» предусматривается создание республиканских, республиканских отраслевых (межотраслевых), областных, областных отраслевых, городских (районных) и городских (районных) отраслевых объединений работодателей²⁴².

Встречаются и другие особенности в легальных классификациях объединений работодателей. Например, Закон Украины от 22 июня 2012 г. № 5026-VI «Об организациях работодателей, их объединениях, правах и гарантиях их деятельности»²⁴³ определяет, что организации работодателей создаются и действуют по территориальному или отраслевому признакам и имеют статус местных, областных, республиканских, международных. Закон Республики Молдова от 17 мая 1996 г. № 837-XIII «Об общественных объединениях» также устанавливает возможность создания международных объединений работодателей²⁴⁴. Хотя, вероятно, создание международных объединений работодателей, в том числе отраслевых, даже в противовес международным профсоюзным ассоциациям, не является актуальным. Существование же Международной организации работодателей²⁴⁵ скорее связано с реализацией принципа трипартизма в структуре Международной организации труда. Деятельность МОР осуществляется внутри МОТ с целью формирования единых международных стандартов в сфере труда.

Более востребованным может быть социальное партнерство международного уровня между транснациональными корпорациями и международными отраслевыми ассоциациями профсоюзов. Примером может служить практика подписания отдельными корпорациями Глобальных соглашений о сотрудничестве с Международной федерацией профсоюзов работников химической и горнодобывающей промышленности, энергетики и других отраслей (ICEM). Например, в России такой договор впервые был подписан ОАО «ЛУКОЙЛ»²⁴⁶. Как видно, для создания социальных стандартов применения труда во всемирном масштабе с помощью механизмов социального партнерства в международных объединений работодателей нет необходимости. Достаточно, чтобы в таком сотрудничестве с глобальными профсоюзами были заинтересованы крупные корпорации, ведущие бизнес в разных странах.

Правовой статус объединений работодателей образуют права и обязанности, закрепленные в Федеральном законе. Предлагаемое Г. Рожко определение правового статуса объединений работодателей как «гарантированный государством объем дозволений и запретов, необходимый для того, чтобы являться стороной правоотношений социального партнерства, в которые вступает объединение в процессе своей деятельности»²⁴⁷, представляется спорным. Относительно определения правового статуса субъекта и его содержания достаточно много написано в правовой науке и науке трудового права. Научная полемика в основном разворачивалась относительно включения или невключения в содержание правового статуса правосубъектности, прав и обязанностей, гарантий и ответственности. Определять правовой статус через способы правового воздействия представляется не очень удачной идеей. Правовой статус (положение) субъекта, содержание регулируются с помощью дозволений, запретов, а иногда и предписаний. Правовой статус и средства его регламентации скорее соотносятся как цель и средство правового регулирования. Во всяком случае вопросы определения правового статуса субъектов трудового права и генезис научной мысли по этому поводу подробно рассматриваются в монографии В. М. Лебедева, Е. Р. Воронковой, В. Г. Мельниковой «Современное трудовое право (опыт трудоправового компаративизма)»²⁴⁸. Не вдаваясь в подробности, которые напрямую не затрагивают предмет настоящего исследования, отметим, что общим во всех подходах является включение в правовой статус прав и обязанностей субъекта. Именно права и обязанности объединений работодателей отражают и содержание представительской функции этих объединений в отношениях социального партнерства и иных, связанных с ними отношений.

Большинство из перечисленных в ст. 13 Федерального закона «Об объединениях работодателей» прав объединений работодателей носит универсальный характер. Но в зависимости от национальных особенностей правовых систем в других странах существуют и другие права объединений работодателей. Например, в Германии, Великобритании, Франции, Австрии, Бельгии, Люксембурге, Израиле объединения работодателей имеют право участвовать в деятельности специализированных трудовых судов в части предложений и рекомендаций на назначение соответствующих судей²⁴⁹.

Наиболее значимыми правами объединений работодателей можно считать их права в области нормотворчества. Правами на обсуждение проектов нормативных правовых актов в сфере труда обладают не только российские объединения работодателей, но и объединения работодателей Германии, Франции, Нидерландов²⁵⁰ и ряда других стран. Национальное объединение Франции обладает и полномочиями законодательной инициативы через участие в Экономическом и социальном совете (аналоге Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений). Это представляется особенно значимым полномочием, в связи с чем следует согласиться с предложением Г. Б. Рожко о внесении соответствующих изменений в Федеральный закон «О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений»²⁵¹.

Отечественные ученые выступают за расширение прав объединений работодателей. Так, например, можно согласиться с отдельными предложениями А. Б. Иванова, предлагающего предусмотреть в законе такие права объединений работодателей, как:

– право от своего имени оспаривать правовые акты, действия (бездействие) органов государственной власти и местного самоуправления, если они нарушают права и (или) законные интересы не только самого объединения, но и членов объединения, т. е. выступать в суде с защитой прав неопределенного круга лиц;

– представлять и защищать права и интересы собственных членов в сфере социально-трудовых отношений в суде и госинспекции труда²⁵².

Что касается обязанностей объединений работодателей, то они определены ст. 14 Федерального закона «Об объединениях работодателей».

О. В. Романовская предлагает классифицировать права (полномочия) объединений на три группы:

1) направленные на защиту прав самих работодателей;

2) связанные с ведением коллективных переговоров;

3) обеспечивающие участие в формировании социальной политики государства²⁵³.

Такое разделение, на наш взгляд, носит искусственный характер. В том числе и потому, что ни одно из субъективных прав нельзя «в чистом» виде отнести к какой-то конкретной группе. Например, реализация полномочий по ведению коллективных переговоров непосредственно влияет на формирование государственной социальной политики, а защита прав членов объединения осуществляется и в процессе коллективных переговоров с профсоюзами, и во взаимодействии с органами государственной власти и местного самоуправления.

Можно было бы предложить классифицировать полномочия объединений по субъективному признаку (в зависимости от того, с каким из субъектов осуществляется взаимодействие) на связанные с:

1) «внутрикорпоративным» взаимодействием (права и обязанности во взаимоотношениях с собственными членами и другими объединениями работодателей);

2) отношениями с профессиональными союзами, а также органами государственной власти и местного самоуправления;

3) реализацией государственной социальной политики во взаимодействии с органами государственной власти, местного самоуправления и другими организациями (например, учреждениями профессионального образования).

По аналогии с позицией Ю. П. Орловского, А. Ф. Нуртдиновой, Л. А. Чикановой, предложивших разделять права объединений на права: 1) общего характера, связанные с представительством работодателей в системе социального партнерства; 2) определяющие степень участия объединения работодателей в каждой форме социального партнерства²⁵⁴, по такому же принципу можно классифицировать полномочия объединений на общие и специальные.

Федеральный закон «Об объединениях работодателей» не содержит ограничений для каких-либо категорий работодателей на создание объединений и (или) вступление в них. В ст. 2 закона устанавливается, что «работодатели имеют право без предварительного разрешения органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов на добровольной основе создавать объединения работодателей». При этом далее декларируется принцип государственного содействия «реализации права работодателей на объединение, участию объединений работодателей в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в формировании и реализации государственной политики в сфере социально-трудовых отношений и связанных с ними экономических отношений».

Вместе с тем в ст. 34 ТК РФ определен особый порядок представительства работодателей – юридических лиц, в отношении которых функции и полномочия учредителя осуществляют федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления. Таких работодателей при проведении коллективных переговоров, заключении или изменении соглашений, разрешении коллективных трудовых споров по поводу заключения или изменения соглашений, осуществлении контроля за выполнением соглашений, формировании комиссий по регулированию социально-трудовых отношений и осуществлении их деятельности представляют не объединения работодателей, а соответствующие федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления.

Из формулировки ст. 34 ТК РФ следует, что хотя работодателям – юридическим лицам, в отношении которых функции и полномочия учредителя осуществляют органы государственной власти или местного самоуправления, и не запрещено вступать в объединения работодателей, но делать это бессмысленно, поскольку их основные полномочия в сфере социального партнерства на всех уровнях, кроме локального, реализует их учредитель. Получается, что государство, с одной стороны, декларирует важность социального партнерства и свою поддержку в деле формирования объединений работодателей, а с другой, для работодателей – организаций, учрежденных государством или муниципальным образованием, делает такое прямое участие в развитии социального партнерства невозможным. То есть развитие объединений работодателей, становление социально ответственного бизнеса – это хорошо, пока не касается экономических интересов государства как инвестора и собственника.

Это ограничение можно было бы рассматривать как благое, если бы вместе с правом решать от имени работодателей органы власти брали бы на себя всю полноту ответственности за экономические результаты деятельности таких организаций хотя бы в социально-трудовом аспекте. Но последние изменения ст. 20 ТК РФ свидетельствуют об обратной тенденции.

Часть 12 ст. 20 ТК РФ устанавливает, что «по вытекающим из трудовых отношений обязательствам работодателя – юридического лица субсидиарную ответственность несут собственник имущества, учредитель (участник) юридического лица в случаях, в которых федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации установлена субсидиарная ответственность собственника имущества, учредителя (участника) по обязательствам юридического лица». В предыдущей редакции указанной статьи содержалась норма о том, что «по вытекающим из трудовых отношений обязательствам работодателей – учреждений, финансируемых полностью или частично собственником (учредителем), а также работодателей – казенных предприятий дополнительную ответственность несет собственник (учредитель) в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации».

Из простого сопоставления обеих редакций следуют как минимум две новости. С одной стороны, законодатель расширяет круг субъектов – собственников, учредителей (участников), которые несут субсидиарную ответственность по обязательствам работодателя, вытекающим из трудовых отношений. Необходимость такого расширения субъектов субсидиарной ответственности по обязательствам работодателей отмечалась Е. Б. Хохловым, который подвергал обоснованной критике ранее действующую редакцию рассматриваемой статьи ТК РФ²⁵⁵.

Теперь такую ответственность по обязательствам коммерческих и некоммерческих корпораций, чье имущество является собственностью государства или муниципального образования, поскольку она предусмотрена Гражданским кодексом РФ, несут при соответствующих основаниях:

– собственник имущества казенного предприятия (ст. 113.6 ГК РФ);

– собственник имущества казенного учреждения (ч. 4 ст. 123.22 ГК РФ);

– собственник имущества бюджетного учреждения по обязательствам, связанным с причинением вреда гражданам (ч. 5 ст. 123.22 ГК РФ);

– собственник имущества автономного учреждения по обязательствам автономного учреждения, связанным с причинением вреда гражданам (ч. 6 ст. 123.22 ГК РФ).

Представляется, что такое основание субсидиарной ответственности собственника имущества (учредителя) бюджетного или автономного учреждения, как причинение вреда гражданину, включает в себя, в том числе, и вред, возникший в связи с невыплатой зарплаты и других выплат, предусмотренных коллективным договором (соглашениями) и трудовым договором.

Следует также отметить, что и до внесения последних изменений в главу 4 части первой ГК РФ складывалась судебная практика по возложению на органы государственной власти и местного самоуправления обязанности профинансировать государственное или муниципальное учреждение денежными средствами на выплату недоначисленной и (или) невыплаченной заработной платы и компенсации морального вреда в случае недостаточности средств у учреждения²⁵⁶. При этом суды не связывали решение вопроса о привлечении учредителя к субсидиарной ответственности с типом государственного или муниципального учреждения, поскольку это не вытекало из нормы ч. 14 ст. 20 ТК РФ в старой редакции.

Кроме того, имеет место интересная практика Европейского суда по правам человека. Так, например, по делу «Ершова против Российской Федерации» (жалоба № 1387/04)²⁵⁷ в 2010 г. было принято решение о выплате государством-ответчиком сумм в счет возмещения материального ущерба и компенсации морального вреда, возникших в результате невыплаты причитающихся сумм заработной платы за вынужденный прогул и компенсаций, связанных с незаконными увольнениями. Европейский суд, принимая решение о выплате государством указанных сумм, невыплаченных в течение 7 и 8 лет из-за банкротства муниципального унитарного предприятия – должника в связи с недостаточностью средств у последнего, в частности, отметил следующее. Хотя внутригосударственный статус предприятия и имеет большого значения для определения того, несет или нет ответственность за него государство, но он не является определяющим фактором. «Внутригосударственный правовой статус предприятия как самостоятельного юридического лица сам по себе не освобождает государство от ответственности по долгам предприятия в рамках Конвенции»²⁵⁸ (имеется в виду Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод²⁵⁹). Публичный характер деятельности муниципального предприятия, его организационная и управленческая зависимость от муниципальной власти, существенная степень контроля за имуществом предприятия со стороны органов местного самоуправления – все это стало основанием для вывода Европейского суда об ответственности муниципальной власти и государства за действия и бездействие предприятия. Таким образом, прямое указание в гражданском законодательстве РФ на отсутствие ответственности государства и муниципалитетов по долгам унитарных предприятий не помешало Европейскому суду принять решение в пользу работницы в соответствии с Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод.

Приведенное в примере решение не является единственным в своем роде. Аналогичные решения Европейский суд выносил по делам «Лисянский против Украины»²⁶⁰, «Кооператива Агрикола Слобозия-Ханесей против Молдовы»²⁶¹, «Григорьев и Какаурова против Российской Федерации»²⁶², «Р. Качапор и другие против Сербии»²⁶³ и др.

Как видим, международная юрисдикция не исходит исключительно из казуального толкования национального права конкретного государства. И с этих позиций рассматриваемые изменения ГК и ТК РФ представляются не отвечающими нормам международного права и сложившейся практике Европейского суда по правам человека в части отсутствия норм о субсидиарной ответственности учредителей государственных и муниципальных унитарных предприятий.

Внесенные в ТК РФ изменения, казалось бы, не находятся в противоречии с нормами Конвенции № 173 МОТ «О защите требований трудящихся в случае неплатежеспособности предпринимателя» 1992 г.²⁶⁴ Для исполнения указанной конвенции, ратифицированной в части второго раздела²⁶⁵, считается достаточным установление привилегированной очереди по выплате зарплаты работникам Федеральным законом от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»²⁶⁶. Но, как справедливо отмечает Н. Л. Лютов, это только вторая очередь, «целый ряд выплат осуществляется до погашения долгов перед работниками. Если же оставшихся у работодателя денежных средств и имущества не хватит для погашения долгов перед работниками, закон о банкротстве признает эти долги погашенными из-за недостаточности имущества должника»²⁶⁷. Этого явно недостаточно для действенной защиты прав работников при банкротстве. Предложения о необходимости формирования системы обязательного социального страхования работодателем собственных рисков по невыплате зарплаты в связи с банкротством выглядят убедительными²⁶⁸, но перспектива их реализации туманна хотя бы из-за решения государства не принимать на себя обязательства, вытекающие из III раздела Конвенции № 173 МОТ.

Следовательно, включение в трудовое законодательство норм о субсидиарной ответственности собственника имущества, участника, учредителя юридического лица – работодателя имеет целью повышение уровня защиты прав работников в случаях недостаточной платежеспособности работодателя. Но на практике – не всякого работодателя… Нельзя не заметить, что изменения ТК РФ, с одной стороны, увеличивают социальные обязательства участников предпринимательской деятельности, с другой – снимают с государства ответственность за невыполнение созданными им предприятиями обязательств в сфере трудовых отношений. Это вряд ли можно признать приемлемым, справедливым и этичным. Такой подход можно обозначить как двойные стандарты. Социальная ответственность бизнеса вряд ли может строиться на почве безответственности государства перед работниками, занятыми в так называемой «государственной сфере». Учитывая специфичность трудовых отношений, их частно-публичный характер, представляется неоправданным перенос гражданско-правовых конструкций субсидиарной ответственности в трудовое законодательство. Недостаточность средств на зарплату и других выплат работникам унитарных предприятий может быть связана напрямую с действиями их учредителей по управлению переданным имуществом, принятием обязательных для исполнения решений организационного, кадрового, финансового и т. п. характера. Такие действия учредителя, как назначение первого руководителя юридического лица, проведение коллективных переговоров и заключение социально-партнерских соглашений от имени учрежденных ими юридических лиц, установление правил предоставления дотируемых (субсидируемых) социально-значимых услуг и пр., не могут не влиять на платежеспособность юридического лица – работодателя. Но в закон тем не менее вносятся поправки, избавившие органы государственной власти и местного самоуправления от обязанности нести ответственность перед работниками созданных ими унитарных предприятий. Преодолеть эту явную несправедливость по-прежнему можно будет только с помощью жалобы в Европейский суд, исчерпав все другие возможности защиты нарушенных прав у себя на родине.

В этой связи приходится констатировать несимметричность в правовом регулировании представительства работодателей – юридических лиц, чьими учредителями выступают органы государственной или муниципальной власти. С одной стороны, в области социального партнерства их могут представлять только их учредители, с другой – учредители, реализуя права работодателей, не несут ответственности по невыполненным социальным обязательствам перед работниками.

Таким образом, ч. 12 ст. 20 ТК РФ следует дополнить словами: «…а также органы государственной власти и местного самоуправления по обязательствам, учрежденным ими унитарных предприятий и учреждений».

Что касается представительства работодателей «внебюджетной» сферы, то сегодня в России наблюдается отсутствие желания вступать в объединения работодателей. Работодатели «неохотно вступают в отраслевые объединения…, пишут отказы от присоединения к заключаемым с общероссийскими профсоюзами на отраслевых уровнях соглашениям, что приводит к дезавуации заключенных соглашений, нераспространении их условий на многие крупные компании и их работников»²⁶⁹. Это в значительной степени тормозит развитие социального партнерства. Для решения этой проблемы предлагаются различные подходы: от установления преференций для работодателей, вступающих в объединения²⁷⁰, до прямого государственного вмешательства в процесс их объединений²⁷¹. Позиция по установлению преференций представляется предпочтительной, поскольку предполагает позитивное правовое воздействие, установление дополнительных прав и гарантий для работодателей, демонстрирующих интерес к участию в социально-партнерских отношениях и становлении социально ответственного бизнеса. Прямое же вмешательство государства в выстраивание системы объединений работодателей приведет к формализации процесса, нарушению принципа независимости и свободы объединений и «выхолащиванию самой идеи, имеющей основу в принципах социально-рыночной экономики»²⁷². В последнее время обсуждается вопрос о возможностях стимулирования социально ответственных работодателей, участвующих в деятельности объединений работодателей, через законодательное определение статуса социально-ответственного работодателя. В частности, критерии статуса работодателя как социально ответственного предлагает А. Б. Иванов²⁷³. В качестве одной из мер стимулирования им предлагается введение льгот по снижению страховых тарифов на обязательное социальное страхование. С таким предложением можно согласиться, поскольку, помимо факта участия работодателя в объединении, предлагается учитывать уровень выполнения им социальных обязательств перед работниками, установленных трудовым законодательством, коллективным договором и соглашениями. Выполнение этих обязательств (начиная от своевременной выплаты зарплаты и заканчивая отсутствием несчастных случаев и коллективных трудовых споров) является мощным фактором снижения уровня социальных рисков, страховое обеспечение в случае реализации которых и осуществляет система обязательного социального страхования.

Итак, как видим, представительство работодателя в трудовом праве как вид деятельности реализуется в индивидуальных и коллективных правоотношениях. Представительство работодателя как правоотношение – связь между руководителем организации, иными уполномоченными им лицами, объединениями работодателей, иными их представителями в социальном партнерстве и работодателем (юридическим или физическим лицом). Осуществляя полномочия работодателя в индивидуальных отношениях, регулируемых трудовым правом, представитель замещает работодателя полностью или частично, а в коллективных – присоединяясь к нему. Цели такого представительства – обеспечить осуществление трудовых прав и выполнение обязанностей представляемого, а также защитить его трудовые права и законные интересы. Представительство работодателя может быть законным, смешанным и договорным. Основания представительства работодателя обозначены в ч. 4 ст. 20 ТК РФ, а способами делегирования (передачи) полномочий являются трудовой договор, доверенность и (или) приказ (распоряжение) руководителя организации, а также решение о вступлении (создании) объединения работодателей.