Текст книги "Административное право. Курс лекций. Учебное пособие"

Поступление на гражданскую службу, как правило, осуществляется по результатам конкурса. Конкурс – форма замещения должностей, которая заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы (ст. 22 ФЗ № 79). Более подробно порядок проведения конкурса регламентирован Указом Президента РФ от 01.02.2005 № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ». По результатам конкурса издается акт представителя нанимателя о назначении победителя конкурса на вакантную должность гражданской службы и заключается служебный контракт.

Служебный контракт – соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы. Служебным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон (ч. 1 ст. 23 ФЗ № 79).

Служебный контракт является разновидностью административного, а не трудового или гражданско-правового договора (гражданин нанимается государством или субъектом РФ на службу; сторонами контракта выступают представитель нанимателя (не работодатель, п. 2 ст. 1 ФЗ № 79) и гражданин, отвечающий определенным требованиям (ст. 21 ФЗ № 79); предметом служебного контракта является прохождение гражданской службы (деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов); здесь присутствует публичный, общегосударственный (а не частный) интерес; служебный контракт всегда заключается на основании и во исполнение административно-распорядительного акта – акта государственного органа о назначении на должность гражданской службы (ч. 1 ст. 26 ФЗ № 79); стороны служебного контракта практически не определяют его форму и содержание, так как последние предопределены законом и ограничены его рамками, за некоторым незначительным исключением (ст. 24 ФЗ № 79).

Как правило, служебный контракт заключается на неопределенный срок, заключение срочного служебного контракта (от 1 года до 5 лет) возможно только в случаях, прямо предусмотренных законом (ч. 3, 4 ст. 25 ФЗ № 79).

Акт представителя нанимателя о назначении на должность гражданской службы и служебный контракт являются обстоятельствами, служащими основанием для возникновения государственно-служебного отношения, в силу которого стороны приобретают права и обязанности по государственной гражданской службе.

Нахождение на государственной гражданской службе

Лицо, поступившее на гражданскую службу, приобретает статус государственного гражданского служащего и становится субъектом государственно-служебных отношений.

В Федеральном законе № 79 предусматривается иное соотношение законодательства о гражданской службе с трудовым законодательством. Так, если ранее на государственных служащих распространялось трудовое законодательство, за исключением особенностей, установленных ФЗ от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы РФ», то сейчас федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной ФЗ № 79 (ст. 73). Анализ норм ФЗ № 79 свидетельствует, что этим нормативным правовым актом урегулировано подавляющее большинство вопросов, связанных с государственно-служебной деятельностью. Так, помимо служебного контракта, ФЗ № 79 регулирует служебное время и время отдыха гражданских служащих (гл. 8), оплату труда гражданских служащих (гл. 10), служебную дисциплину (гл. 12), рассмотрение индивидуальных служебных споров (гл. 16) и др.

Таким образом, в законе предпринята попытка реализации идеи о последовательном вытеснении, а в будущем и полной замене, в сфере государственной службы норм трудового права на нормы административного права, «очищении» от терминологии, присущей трудовому законодательству, изъятии гражданских служащих из сферы действия трудового права.

Профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом (ст. 47 ФЗ № 79).

Время, в течение которого гражданский служащий, в соответствии со служебным распорядком государственного органа, с графиком службы либо условиями служебного контракта, исполняет свои должностные обязанности, а также некоторые иные периоды, составляет служебное время гражданского служащего. Нормальная продолжительность служебного времени не должна превышать 40 часов в неделю (при пятидневной служебной неделе). Закон предусматривает возможность установления ненормированного служебного дня для отдельных групп должностей гражданской службы (ч. 3 ст. 45 ФЗ № 79).

Гражданскому служащему, как и другим категориям работников, гарантируется право на отдых. Оно реализуется предоставлением гражданскому служащему свободного от исполнения должностных обязанностей времени вне пределов установленной ФЗ № 79 нормальной продолжительности служебного времени. Также служащему предоставляется ежегодный отпуск с сохранением замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания (ст. 46 ФЗ № 79).

Оплата труда гражданского служащего производится в виде денежного содержания, являющегося основным средством его материального обеспечения и стимулирования профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности гражданской службы (ст. 50 ФЗ № 79). Денежное содержание гражданского служащего включает месячный оклад гражданского служащего в соответствии с замещаемой им должностью гражданской службы (должностной оклад) и месячный оклад гражданского служащего в соответствии с присвоенным ему классным чином гражданской службы (оклад за классный чин), которые составляют оклад месячного денежного содержания гражданского служащего; ежемесячные и иные дополнительные выплаты (например, надбавка за выслугу лет, надбавка за особые условия гражданской службы, премии за выполнение особо важных и сложных заданий и т. п.).

Прохождение гражданской службы связано с периодической аттестацией гражданских служащих и сдачей квалификационного экзамена.

Аттестация проводится в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы на основе оценки его профессиональной служебной деятельности (ст. 48 ФЗ № 79). Аттестация гражданского служащего проводится, как правило, один раз в три года. Подробно порядок проведения аттестации урегулирован Указом Президента РФ от 01.02.2005 № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих РФ». Здесь определяются цели аттестации, субъекты, подлежащие аттестации, сроки ее проведения, состав аттестационной комиссии, процедура проведения аттестации и принятия решения аттестационной комиссией.

Квалификационный экзамен проводится по установленной форме в целях оценки знаний, навыков и умений (профессионального уровня) гражданского служащего конкурсной или аттестационной комиссией при решении вопросов, связанных с присвоением гражданскому служащему того или иного классного чина (ст. 49 ФЗ № 79-ФЗ). Порядок сдачи квалификационного экзамена урегулирован Указом Президента РФ от 01.02.2005 № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими РФ и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)».

Важным является то, что гражданский служащий вправе обжаловать результаты аттестации или квалификационного экзамена в соответствии с ФЗ № 79.

Прекращение государственной гражданской службы.

В главе 6 ФЗ № 79 определяются основания и последствия прекращения служебного контракта. Общие основания прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы названы в ст. 33. К ним относятся соглашение сторон служебного контракта; истечение срока действия срочного служебного контракта; расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего; расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя (например, в случае несоответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением или вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации; утраты представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов; неоднократного неисполнения гражданским служащим без уважительных причин должностных обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание; однократного грубого нарушения гражданским служащим должностных обязанностей – прогула, появления на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения и т. п.); перевод гражданского служащего по его просьбе или с его согласия в другой государственный орган или на государственную службу иного вида; отказ гражданского служащего от перевода в другую местность вместе с государственным органом; обстоятельства, не зависящие от воли сторон служебного контракта (например, в связи с призывом гражданского служащего на военную службу или направлением его на альтернативную гражданскую службу; восстановлением на службе гражданского служащего, ранее замещавшего эту должность гражданской службы, по решению суда и др.); выход гражданского служащего из гражданства Российской Федерации; несоблюдение ограничений и нарушение запретов, установленных ФЗ № 79 и другими федеральными законами; и другие.

Увольнение гражданского служащего со службы прекращает государственно-служебные отношения. Однако некоторые элементы правового статуса гражданин сохраняет и после увольнения с гражданской службы (например, гарантия медицинского страхования служащего и членов его семьи после выхода на пенсию за выслугу лет – п. 5 ч. 1 ст. 52 ФЗ № 79; запреты, предусмотренные ч. 3, 3.1 ст. 17 ФЗ № 79).

Лекция 8
Формы государственного управления

8.1. Понятие и виды форм государственного управления.

8.2. Акт управления как основная форма государственного управления.

8.3. Административный договор как форма государственного управления.

8.1. Понятие и виды форм государственного управления

Государственное управление имеет свое содержание и форму. Содержание государственного управления составляют выполняемые органами и должностными лицами управленческие функции. Осуществление этих функций воплощается в конкретных действиях субъектов, которые и являются формами государственного управления.

Форма государственного управления – это внешне выраженное действие органа государственного управления (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия.

Признаки форм государственного управления:

1) раскрывают внешнюю сторону государственного управления, показывают, как внешне проявляется государственное управление;

2) это конкретные действия (решения), осуществляемые в рамках исполнительно-распорядительной деятельности (одностороннее властное решение, соглашение, выдача документов и т. д.);

3) действия специально уполномоченных субъектов государственного управления (органов исполнительной власти, их структурных подразделений, должностных лиц, государственных служащих и т. д.);

4) действия осуществляются строго в пределах компетенции того или иного органа (должностного лица);

5) эти действия влекут определенные последствия (например, приказ ректора о зачислении гражданина на 1 курс университета влечет возникновение конкретного административного правоотношения между университетом и гражданином).

В зависимости от последствий выделяют следующие виды форм государственного управления:

1) правовые – внешне выраженные действия соответствующих субъектов государственного управления, совершение которых непременно влечет за собой наступление определенных правовых последствий:

• акт управления (подзаконное официальное решение, принятое органом государственного управления (должностным лицом) в одностороннем властном порядке с соблюдением установленной процедуры по тому или иному вопросу исполнительно-распорядительной деятельности, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия);

• административный договор – основанное на административно-правовых нормах и заключаемое в публичных интересах в результате добровольного согласования воли субъектов административного права соглашение, хотя бы одной из сторон которого является орган государственного управления (должностное лицо), устанавливающее взаимные права и обязанности его участников;

• иные юридически значимые действия – внешне выраженные действия уполномоченных субъектов государственного управления, которые непременно влекут юридические последствия, но не могут быть отнесены ни к актам управления, ни к административным договорам (регистрация граждан по месту жительства или пребывания, осуществление обязательной государственной регистрации, лицензионная деятельность, выдача официальных документов (водительское удостоверение и др.));

2) неправовые – предусмотренные нормативными правовыми актами внешне выраженные действия соответствующих субъектов государственного управления, совершение которых непременно юридических последствий не влечет:

• организационные действия – организационная деятельность органов управления (должностных лиц), направленная на повышение эффективности управленческой деятельности (проведение совещаний, обсуждений; подбор кадров; обмен опытом работы; разработка методических рекомендаций; составление прогнозов; проведение исследований и т. д.);

• материально-технические операции – действия, направленные на обеспечение управленческой деятельности (работа с информацией; ведение делопроизводства; подготовка к изданию нормативных правовых актов и т. д.).

Выбор конкретных форм государственного управления определяется характером компетенции данного органа, задачами и функциями его деятельности, особенностями объекта управления и другими обстоятельствами. Эффективность управленческой деятельности зависит от умелого сочетания различных правовых и неправовых форм государственного управления.

8.2. Акт управления как основная форма государственного управления

Акт управления – подзаконное официальное решение, принятое органом государственного управления (должностным лицом) в одностороннем властном порядке с соблюдением установленной процедуры по тому или иному вопросу исполнительно-распорядительной деятельности, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия.

Признаки акта управления:

1) принимаются в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, являются самой распространенной формой государственного управления;

2) это односторонние властные волеизъявления соответствующих субъектов;

3) носят подзаконный характер;

4) акты управления либо создают юридическую основу для последующего возникновения, изменения или прекращения административных правоотношений (акты управления нормативного характера), либо служат юридическим фактом, непосредственно порождающим, изменяющим или прекращающим конкретное административное правоотношение (акты управления индивидуального характера);

5) носят официальный характер;

6) издаются с соблюдением официально-установленных процедур (подготовка проекта решения, его обсуждение, экспертиза, утверждение проекта, регистрация, опубликование решения и т. д.);

7) содержит управленческое решение;

8) могут быть в установленном законом порядке обжалованы или опротестованы.

Выделяют следующие основные критерии классификации актов управления.

По содержанию акты управления бывают нормативные (в них содержатся административно-правовые нормы), индивидуальные (носят персонифицированный характер, выносятся по конкретному делу в отношении конкретного лица) и смешанные (акты, в которых нормы «переплетаются» с предписаниями индивидуального характера).

По субъектам издания и наименованию выделяют акты Президента РФ (указы и распоряжения), акты Правительства РФ (постановления и распоряжения), акты федеральных органов исполнительной власти (приказы, инструкции, постановления, распоряжения, указания и т. д.), акты органов исполнительной власти субъектов РФ (указы, постановления, распоряжения высшего должностного лица субъекта РФ, акты органов исполнительной власти субъектов РФ – постановления, приказы и т. п.).

По форме есть письменные акты управления, устные (широко используются при непосредственном руководстве повседневной деятельностью государственных служащих), конклюдентные (различные знаки, символы, звуковые и световые сигналы, жесты и т. п., широко используются для управления в сфере дорожного движения (дорожные знаки, сигналы светофора, жесты инспектора ГИБДД и т. д.)), в форме электронного документа.

По объему полномочий различают акты управления дискреционные (принимаются в условиях широкой свободы усмотрения); акты, принимаемые на основе альтернативных полномочий (принимаются в условиях возможности выбора одного из нескольких вариантов поведения); акты «связанной администрации» (принимаются при отсутствии возможности выбора).

По порядку принятия – коллегиальные (принимаются большинством голосов членов данного органа); единоличные (принимаются единолично руководителем органа, должностным лицом и т. д.).

По сроку действия есть срочные и бессрочные акты управления.

Акты управления носят официальный характер и имеют юридическую силу. Для этого они должны отвечать определенным требованиям.

1. Требование законности (наличие у автора компетенции на издание акта управления; соответствие акта управления Конституции РФ и другим нормативным правовым актам; соблюдение процессуальных правил издания актов управления, в том числе сроков издания). Акты, не соответствующие требованию законности, считаются дефектными. Дефектные акты могут быть ничтожными (содержат явное (очевидное) противоречие закону, не порождают юридических последствий: акт предписывает совершение преступления или иного правонарушения; нарушены сроки издания акта и т. д.) и оспоримыми (незаконность этих актов не очевидна, спорна; на них распространяется презумпция законности (действительности) акта управления, суть которой состоит в том, что акт считается законным (действительным) до тех пор, пока в предусмотренном законом порядке не будет установлено иное, сомнения в законности акта не препятствуют его действию и исполнению).

2. Требование целесообразности (полезность с точки зрения публичных интересов). Акт должен быть научно и юридически обоснован; соответствовать реальной обстановке; должен быть своевременно принят; должна быть обеспечена комплексность в решении вопроса, учитывая ранее принятые акты и т. п.

3. Организационно-технические требования (культура оформления акта). Предполагает соблюдение следующих условий: язык акта – ясный, четкий, понятный, лаконичный; соблюдение правил русского языка; правильное внешнее оформление, наличие всех необходимых реквизитов документа (наименования, даты, номера, подписей, печатей и т. д.); своевременное доведение актов управления до сведения исполнителей и заинтересованных лиц.

Производство по принятию актов управления включает три стадии:

1) подготовку решения (инициатива, анализ ситуации, подготовка проекта решения);

2) принятие решения (обсуждение, голосование, подписание проекта решения);

3) доведение решения до сведения исполнителей и заинтересованных лиц (персональное ознакомление под расписку, рассылка по почте, обнародование в СМИ, государственная регистрация акта и т. п.).

8.3. Административный договор как форма государственного управления

Проблема природы и сущности административных договоров дискуссионна, договорные связи в сфере государственного управления пока еще не получили ни своего четкого научного понимания, ни должного юридического оформления. Анализ различных точек зрения относительно природы административного договора позволяет выделить следующие его признаки:

1) это двусторонний акт, соглашение, выражающее взаимодействие воли договаривающихся субъектов (в отличие от актов управления);

2) соглашения, которые заключаются в сфере государственного управления;

3) обязательным участником административного договора является государство или субъект Федерации в лице соответствующих органов государственного управления (должностных лиц). При этом они выступают именно в качестве субъекта публичного права, реализующего исполнительную власть и наделенного властными полномочиями, статус которого определяется его компетенцией, а не в качестве юридического лица, правовой статус которого определяется его гражданской правоспособностью. Однако следует иметь в виду, что орган государственного управления (должностное лицо) – обязательный, но не единственно возможный субъект административного договора. Последние могут заключаться также между органом управления и гражданином, органом управления и общественными объединениями (иными юридическими лицами);

4) содержание договора носит организационно-управленческий характер, в него включаются действия, представляющие собой реализацию исполнительно-распорядительных функций соответствующих субъектов;

5) наличие публичного, общегосударственного (а не частного) интереса; целью соглашения является реализация некоего общего блага, достижение общественно значимых результатов;

6) административный договор порождает права и обязанности сторон, дополнительные к их компетенции;

7) уровень диспозитивности (свободы усмотрения участников при заключении административных договоров) намного ниже, чем при заключении гражданско-правовых или трудовых договоров, так как перечень дозволенных к заключению договоров, их форма и структура, как правило, уже определены законом или подзаконным актом;

8) правовой базой административных договоров служат нормы административного права, которые могут содержаться как в законодательных актах, так и в актах органов государственного управления;

9) право на заключение административного договора (когда, с кем и на каких условиях) должно быть предусмотрено в нормах о компетенции соответствующего органа государственного управления;

10) договор всегда заключается на основании и во исполнение административно-распорядительного акта (например, служебный контракт с государственным гражданским служащим всегда заключается на основании и во исполнение административно-распорядительного акта – акта государственного органа о назначении на должность гражданской службы (ч. 1 ст. 26 ФЗ № 79). Административный договор – средство исключительного регулирования, он не является основным регулятором отношений в сфере административного права, его роль второстепенна и производна от односторонне-распорядительных актов.

Административный договор – это основанное на административно-правовых нормах и заключаемое в публичных интересах в результате добровольного согласования воли субъектов административного права соглашение, хотя бы одной из сторон которого является орган государственного управления (должностное лицо), устанавливающее взаимные права и обязанности его участников.

К административным договорам в литературе относят, например, следующие: федеративный договор; договоры между исполнительными органами субъектов РФ о взаимодействии, сотрудничестве или координации деятельности в различных сферах и отраслях управления; договоры о разграничении компетенции или делегировании полномочий и предметов ведения; контракты с государственными гражданскими служащими, военнослужащими, служащими ОВД и другие договоры.