Текст книги "Административное право. Курс лекций. Учебное пособие"

4. Наказуемость деяния означает возможность применения к лицу, совершившему противоправное деяние, мер административной ответственности (административных наказаний), которые могут быть установлены КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях.

Таким образом, административному правонарушению должны быть присущи вышеперечисленные признаки.

11.4. Состав административного правонарушения

Состав административного правонарушения – установленная правом совокупность элементов, при наличии которых деяние считается административным правонарушением. Состав административного правонарушения образуют четыре элемента: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона правонарушения.

Полный состав административного правонарушения – это необходимое и достаточное основание административной ответственности. Необходимое основание, т. е. отсутствие хотя бы одного элемента состава, свидетельствует о том, что деяние нельзя признать административным правонарушением и соответственно привлекать лицо к административной ответственности. Достаточное основание означает, что для констатации деяния в качестве правонарушения необходимо установить все элементы состава правонарушения и не требуется установления иных признаков.

1. Объект административного правонарушения – это общественные отношения, урегулированные нормами права и охраняемые мерами административной ответственности, на которые направлено данное деяние. Выделяют следующие виды объектов правонарушения: общий (вся совокупность существующих общественных отношений, которые регулируются различными отраслями права, а охраняются мерами административной ответственности: интересы личности, общества, государства); родовой объект (совокупность однородных взаимосвязанных общественных отношений, против которых посягает определенная группа административных правонарушений: отношения в области прав человека, здоровья, общественной нравственности, общественной безопасности и общественного порядка, в области охраны собственности, окружающей среды и природопользования, отношения в промышленности, строительстве, сельском хозяйстве и т. д.); видовой объект (совокупность тождественных общественных отношений, против которых посягают правонарушения определенного вида); непосредственный объект (конкретное общественное отношение, на которое посягает правонарушитель).

2. Объективная сторона административного правонарушения – это совокупность предусмотренных законом признаков, характеризующих внешнее проявление противоправного деяния. Включает: деяние в форме действия (например, умышленное уничтожение или порча паспорта – ст. 19.16 КоАП РФ) либо бездействия (например, безбилетный проезд – ст. 11.18 КоАП РФ); вред, причиненный данным деянием (например, нарушение Правил дорожного движения, повлекшее причинение легкого вреда здоровью потерпевшего, – ст. 12.24 КоАП РФ); причинную связь между деянием и наступившими вредными последствиями; место (например, нецензурная брань в общественных местах – ст. 20.1 КоАП РФ), время (например, предвыборная агитация в период запрещения ее проведения – ст. 5.10 КоАП РФ); способ (например, мелкое хищение чужого имущества путем кражи – ст. 7.27 КоАП РФ), средство совершения правонарушения (транспортные средства, взрывчатые вещества, огнестрельное оружие, спиртные напитки и т. п.).

3. Субъектом административного правонарушения является лицо, в деянии которого имеется описанное в законе правонарушение. Субъектами административной ответственности могут быть как физические, так и юридические лица, не находящиеся в организационном (линейном) подчинении налагающим ответственность органам и должностным лицам.

Физическое лицо должно отвечать двум признакам – возраст (16 лет) и вменяемость (ст. 2.8 КоАП РФ). Законодатель во многих составах правонарушений предусматривает наличие специального субъекта, обладающего дополнительными признаками, отражающими особенности труда или служебного положения, прошлое противоправное поведение, иные особенности правового статуса гражданина (родители, судоводитель, водитель транспортного средства и т. п.). Особым субъектом административного правонарушения является должностное лицо (см.: примечание к ст. 2.4 КоАП РФ).

Юридическое лицо – это организация, которая имеет обособленное имущество и отвечает им по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (п. 1 ст. 48 ГК РФ).

4. Субъективная сторона административного правонарушения – это совокупность установленных законом признаков, характеризующих внутреннее отношение лица к совершаемому деянию. Включает вину (вина физического лица – это его психическое отношение к совершаемому противоправному деянию и его последствиям, выражается в форме умысла или неосторожности (ст. 2.2 КоАП РФ); юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению – ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ); мотив и цель совершения правонарушения (например, изготовление в целях сбыта либо сбыт заведомо поддельных государственных знаков почтовой оплаты – ст. 13.10 КоАП РФ).

Только при наличии полного состава деяние может считаться административным правонарушением. Отсутствие хотя бы одного из элементов состава административного правонарушения исключает привлечение лица к административной ответственности.

11.5. Понятие и виды административных наказаний

Административное наказание – это установленная государством мера ответственности за совершение административного правонарушения.

Административное наказание применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем (частная превенция), так и другими лицами (общая превенция). Административное наказание не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица (ст. 3.1 КоАП РФ).

Административные наказания выражаются в моральном (например, предупреждение) или материальном (например, административный штраф) воздействии на правонарушителя, а также во временном ограничении его прав (например, административный арест).

Они назначаются уполномоченными органами и должностными лицами строго в пределах их компетенции путем издания индивидуальных актов управления (постановления по делу об административном правонарушении).

Перечень административных наказаний исчерпывающим образом дается в ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ.

Существуют следующие основные виды административных наказаний:

1) по своему характеру – разовые (единовременные: предупреждение, административный штраф и т. п.); длящиеся (растянуты во времени: административный арест, лишение специального права и т. п.);

2) по способу применения – основные (предупреждение, административный штраф, лишение специального права, предоставленного физическому лицу, за исключением права управления транспортным средством, административный арест, дисквалификация, административное приостановление деятельности, обязательные работы); основные и дополнительные (конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, лишение специального права в виде права управления транспортным средством, административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства, административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения).

Система административных наказаний закреплена в ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ:

1) предупреждение (ст. 3.4);

2) административный штраф (ст. 3.5);

3) конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения (ст. 3.7);

4) лишение специального права, предоставленного физическому лицу (ст. 3.8);

5) административный арест (ст. 3.9);

6) административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства (ст. 3.10);

7) дисквалификация (ст. 3.11);

8) административное приостановление деятельности (ст. 3.12);

9) обязательные работы (ст. 3.13);

10) административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения (ст. 3.14).

11.6. Порядок назначения административного наказания

Правила назначения административных наказаний регламентируются главой 4 КоАП РФ.

1. Административное наказание может быть назначено только после того, как в действиях лица будет установлен полный состав административного правонарушения.

2. Оно назначается строго в пределах санкции соответствующей статьи Особенной части КоАП РФ или санкции статьи Закона субъекта РФ.

3. Административное наказание назначается уполномоченным органом или должностным лицом в пределах их компетенции, т. е. при его назначении должна соблюдаться подведомственность дел, предусмотренная главой 23 и ст. 29.5 КоАП РФ.

4. Важным принципом назначения административного наказания является принцип индивидуализации наказания, который означает, что при выборе конкретной меры и размера наказания орган или должностное лицо должны учитывать характер совершенного правонарушения; личность виновного; его имущественное положение (для юридического лица имущественное и финансовое положение); обстоятельства, смягчающие (например, раскаяние лица, совершившего административное правонарушение; предотвращение лицом, совершившим административное правонарушение, вредных последствий административного правонарушения; совершение административного правонарушения несовершеннолетним, беременной женщиной или женщиной, имеющей малолетнего ребенка и др.) и отягчающие (продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц прекратить его; повторное совершение однородного административного правонарушения; вовлечение несовершеннолетнего в совершение административного правонарушения; совершение административного правонарушения группой лиц; совершение административного правонарушения в состоянии опьянения и др.) административную ответственность (ст. 4.2, 4.3 КоАП РФ).

5. Административное наказание должно быть назначено с учетом срока давности привлечения к административной ответственности: постановление по делу об административном правонарушении, по общему правилу, не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, – по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения. КоАП РФ устанавливает ряд исключений из данного правила (ст. 4.5 КоАП РФ).

6. Назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой наказание было назначено.

7. Никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение.

8. Последствием привлечения к административной ответственности является то, что лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию со дня вступления в законную силу постановления о назначении административного наказания до истечения одного года со дня окончания исполнения данного постановления.

11.7. Административная ответственность юридических лиц

До 1 июля 2002 г. административная ответственность юридических лиц не была кодифицирована, т. е. она устанавливалась различными нормативными правовыми актами в зависимости от сферы деятельности юридического лица (в сфере строительства, охраны окружающей природной среды и т. д.). Так, действовали Закон РСФСР 1993 г. «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за административные правонарушения в области строительства», ФЗ 1999 г. «Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» 1999 г. и др.

Во время работы над проектом КоАП РФ возник вопрос, каким путем кодифицировать законодательство об административной ответственности юридических лиц? Предлагалось два способа кодификации: а) путем создания двух самостоятельных кодексов (об ответственности физических лиц и об ответственности юридических лиц); б) урегулировать ответственность этих субъектов в одном нормативном акте.

Законодатель пошел по второму пути, и новый КоАП РФ регулирует ответственность как физических, так и юридических лиц (ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ). Таким образом, нормативным основанием административной ответственности юридических лиц является КоАП РФ и законы субъектов РФ об административных правонарушениях.

Особенности административной ответственности юридических лиц не так значительны и определяются следующим правилом: в случае, если в соответствующих статьях КоАП РФ не указано, что установленные данными статьями нормы применяются только к физическому лицу или только к юридическому лицу, данные нормы в равной мере действуют в отношении и физического, и юридического лица, за исключением случаев, если по смыслу данные нормы относятся и могут быть применены только к физическому лицу.

Фактическим основанием административной ответственности юридического лица является совершение им административного правонарушения (ч. 1 ст. 2.10 КоАП РФ). Так же как и для физических лиц, для привлечения юридического лица к ответственности необходимо установить в его деянии полный состав административного правонарушения.

Особенности состава административного правонарушения юридического лица проявляются: а) в объективной стороне правонарушения – некоторые деяния не могут совершаться юридическими лицами (ст. 19.15 – проживание без паспорта, ст. 20.1 – мелкое хулиганство и др.); б) в субъекте правонарушения – это юридическое лицо (организация, которая имеет обособленное имущество и отвечает им по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (п. 1 ст. 48 ГК РФ), особенности административной ответственности юридического лица при реорганизации или ликвидации закреплены в ч. 3–8 ст. 2.10 КоАП РФ; в) в субъективной стороне правонарушения – ответственность наступает только при наличии вины юридического лица в совершении административного правонарушения (юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (ч. 1 ст. 1.5, ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ).

Важное положение закреплено в ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ: назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.

Мерами административной ответственности юридического лица являются следующие административные наказания: предупреждение; административный штраф; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; административное приостановление деятельности.

Существуют некоторые особенности производства по делам об административном правонарушении юридического лица. Например, защиту прав и законных интересов юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, или юридического лица, являющегося потерпевшим, осуществляют его законные представители (т. е. его руководитель, иное лицо, признанное таковым в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица).

Лекция 12
Административный процесс

12.1. Понятие, признаки и принципы административного процесса.

12.2. Субъекты административного процесса.

12.3. Структура административного процесса.

12.1. Понятие, признаки и принципы административного процесса

Сущность и структура юридического процесса в целом и административного процесса в частности являются одними из наиболее спорных вопросов современного права. Несмотря на повышенный интерес к данной проблеме со стороны ученых и специалистов-практиков, административный процесс пока еще не получил ни своего единого научного понимания, ни должного юридического оформления. По этому поводу литературе сложилось два подхода.

1. «Юрисдикционная» концепция (узкое понимание административного процесса), согласно которой административный процесс – это регламентированная законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения. Наиболее полно данная точка зрения была обоснована Н. Г. Салищевой в 60-х гг. XX столетия (Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964).

2. «Управленческая» концепция (широкое понимание административного процесса). Сторонники данного подхода определяют административный процесс как урегулированный правом порядок разрешения индивидуально конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти РФ и ее субъектов, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами (В. Д. Сорокин).

Представляется, что административный процесс сочетает в себе и юрисдикционную, и процедурную деятельность. Можно выделить следующие признаки административного процесса:

1) это юридическая форма реализации исполнительной ветви государственной власти, следовательно, административный процесс имеет ярко выраженную управленческую природу;

2) осуществляется, прежде всего, органами исполнительной власти всех уровней, а в случаях, предусмотренных законом, и другими субъектами (например, судьями);

3) назначение административного процесса выражается в обеспечении реализации материальных норм административного и других отраслей права (например, глава 3 СК РФ – условия и порядок заключения брака (нормы семейного права); порядок же государственной регистрации брака является составной частью административного процесса (ФЗ от 15.11.1997 № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния»);

4) это определенная процедура, складывающаяся из предусмотренных законом и осуществляемых в логической последовательности действий участников процесса;

5) деятельность осуществляется непрерывно, носит ярко выраженный цикличный характер (что проявляется в последовательном повторении одних и тех же стадий процесса);

6) это порядок осуществления определенных действий (процедур) по разрешению широкого спектра индивидуально конкретных дел в сфере государственного управления;

7) деятельность, в ходе которой возникают многочисленные административно-процессуальные отношения.

Будучи правовой формой управленческой деятельности органов исполнительной власти, административный процесс неизбежно базируется на принципах государственного управления. С другой стороны, являясь разновидностью юридического процесса, он опирается на исходные начала, определяющие основы и процессуальной деятельности.

Таким образом, можно выделить следующие принципы административного процесса: законности; охраны интересов личности и государства; объективной истины (всестороннее и объективное исследование конкретных фактов и обстоятельств дела); равенства сторон; оперативности (динамичности); экономичности (эффективности); гласности; национального языка; самостоятельности принятия решений; ответственности за соблюдение правил процесса и принятые решения (В. Д. Сорокин).

12.2. Субъекты административного процесса

Субъекты административного процесса – это лица, участвующие в управленческом процессе. Они многочисленны и разнообразны:

1) по характеру полномочий: субъекты, наделенные властными полномочиями (управляющая сторона – Президент РФ, органы исполнительной власти, уполномоченные должностные лица и т. д.); субъекты, на которых распространяется властное воздействие (управляемая сторона – физические лица, юридические лица, общественные организации и т. п.); субъекты, которые одновременно обладают властными полномочиями и находятся под управленческим воздействием (в различных управленческих отношениях выступают или как управляющая сторона, или как управляемая – должностные лица, государственные и муниципальные служащие, структурные подразделения органов государственной власти);

2) в зависимости от выполняемой роли в процессе: компетентные органы и должностные лица, наделенные правом принимать властные акты, составлять правовые документы, определяющие движение и судьбу административного дела (органы государственной власти, государственные служащие, судьи, должностные лица ОВД и т. д.); субъекты, имеющие личный интерес в деле, не обладают властными полномочиями, но заинтересованы в исходе административного дела (жалобщик; лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении; потерпевший и т. п.); субъекты, содействующие осуществлению процессуальных действий (свидетель, понятой, эксперт, переводчик и т. п.).

Субъекты могут быть индивидуальными (граждане РФ, иностранные граждане и т. п.) и коллективными (органы государственной власти, органы местного самоуправления, юридические лица и т. п.).

12.3. Структура административного процесса

Структура административного процесса является одними из наиболее спорных вопросов современного административного права, так как неоднозначно понимание самого административного процесса.

Структура административного процесса – внутреннее строение административного процесса, совокупность образующих его элементов. Структурными элементами административного процесса являются производства, стадии, этапы.

Производство – урегулированные процессуальными нормами, относительно обособленные во времени и пространстве, совершаемые в определенной последовательности юридически значимые действия, которые связаны с разрешением юридического дела и вынесением персонально определенных и индивидуально конкретных решений.

Стадия – часть административного производства, характеризующаяся специфическими задачами, определенным кругом субъектов и участников, системой правовых связей и отношений между ними, набором средств и методов осуществления действий, формами внешнего выражения и официального закрепления выносимых решений (составлением процессуальных документов) и т. п. (Д. Н. Бахрах). Стадии следуют одна за другой и предыдущая подготавливает последующую. Как правило, новая стадия может начаться лишь тогда, когда официально окончена предыдущая.

Этап – в определенной степени обособленная часть стадии, представляющая собой совокупность конкретных действий, преследующих внутристадийную промежуточную цель. Например, на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении выделяют следующие этапы: подготовка дела к рассмотрению, анализ имеющихся данных, принятие решения по делу, доведение решения до заинтересованных лиц (Д. Н. Бахрах).

Административный процесс не однороден. Как уже отмечалось, он охватывает и юрисдикционную, и процедурную деятельность. Соответственно можно выделить несколько подвидов административного процесса:

1. Административно-правотворческий процесс – деятельность субъектов исполнительной власти по принятию подзаконных нормативных правовых актов в целях формирования правовой базы для реализации законов. Для него свойственен неюрисдикционный (позитивный) характер; осуществляется в целях создания правовой базы для исполнения законов; реализуется ограниченным кругом уполномоченных субъектов (Правительством РФ, федеральными министерствами и др.); результатом деятельности является издание подзаконного нормативного правового акта. Данный вид процесса включает следующие производства: по принятию актов Правительством РФ, по принятию актов федеральными органами исполнительной власти, по принятию актов высшими должностными лицами субъектов РФ и др.

2. Административно-правонаделительный процесс – деятельность субъектов исполнительной власти по разрешению позитивных управленческих дел. Он направлен на создание условий для реализации позитивных задач в сфере государственного управления; в ходе административно-правонаделительного процесса разрешаются индивидуально конкретные управленческие дела; осуществляется широким кругом уполномоченных субъектов; результатом деятельности является правоприменительный акт. Данный вид процесса включает следующие производства: регистрационное производство; лицензионное производство; производство по рассмотрению предложений и заявлений граждан и организаций; поощрительное производство; производство по внутриорганизационным делам (например, по формированию кадрового состава органа власти); административно-договорное производство и др.

3. Административно-юрисдикционный процесс – деятельность субъектов исполнительной власти по разрешению споров, конфликтов в сфере государственного управления и применению мер административного и дисциплинарного принуждения. Данный вид процесса регламентирует правоприменительную деятельность юрисдикционного характера; направлен на разрешение спора, конфликта в сфере государственного управления, применения мер административного и дисциплинарного принуждения; выступает средством реализации охранительной функции административного права; характеризуется множественностью субъектов осуществления; результатом является принятие административно-юрисдикционного правоприменительного акта. Включает следующие производства: производство по жалобам граждан и организаций; дисциплинарное производство; производство по применению административно-предупредительных мер; производство по применению мер административного пресечения; производство по делам об административных правонарушениях и др.