Текст книги "Административное право. Курс лекций. Учебное пособие"

Лекция 13
Производство по делам об административных правонарушениях

13.1. Общая характеристика производства по делам об административных правонарушениях.

13.2. Субъекты производства по делам об административных правонарушениях.

13.3. Возбуждение дела об административном правонарушении.

13.4. Рассмотрение дела об административном правонарушении.

13.5. Пересмотр постановления по делу об административном правонарушении.

13.6. Исполнение постановления по делу об административном правонарушении.

13.1. Общая характеристика производства по делам об административных правонарушениях

Существует особый порядок привлечения к административной ответственности, который регламентирован соответствующими нормами КоАП РФ. Он отличается сравнительной простотой, что создает условия для его оперативности и экономичности, но в то же время содержит необходимые гарантии законности, осуществления права на защиту.

Производство по делам об административных правонарушениях – это деятельность уполномоченных субъектов по привлечению граждан и юридических лиц к административной ответственности, осуществленная в административно-процессуальной форме.

Данное производство наиболее полно урегулировано нормами административного процессуального права. Порядок привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности устанавливается КоАП РФ (главы 22–32 КоАП РФ). Некоторые вопросы производства могут регламентироваться другими нормативными правовыми актами: ФЗ от 17.12.1998 № 188-ФЗ «О мировых судьях в РФ»; законами субъектов Федерации об административных комиссиях (например, Закон Республики Башкортостан от 22.01.2004 № 64-з «Об административных комиссиях в Республике Башкортостан»), законами об административных правонарушениях субъектов РФ (например, Закон Пермского края от 01.11.2007 № 139-ПК «Об административных правонарушениях») и др.

Задачи производства (ст. 24.1 КоАП РФ): 1) юрисдикционная (всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела; разрешение дела в точном соответствии с законом; обеспечение исполнения вынесенного постановления по делу); 2) профилактическая (выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений).

Принципы производства. Наряду с общими принципами управления (законность, демократизм, гласность, оперативность и т. п.) действуют и специфические принципы производства: объективной истины (означает, что должностные лица, осуществляющие производство по делу, обязаны исследовать все обстоятельства и их взаимные связи в том виде, в каком они существовали в действительности, и на этой основе исключить односторонний, предвзятый подход к принятию решения); обеспечения права на защиту (лицу, в отношении которого ведется производство по делу, предоставляются широкие права на всех стадиях производства, в том числе право иметь защитника с момента составления протокола или задержания; презумпция невиновности и т. п.); язык производства (производство ведется на русском языке – государственном языке РФ; наряду с государственным языком РФ производство может вестись на государственном языке республики, на территории которой находятся судья, орган, должностное лицо, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях – ст. 24.2 КоАП РФ); открытое рассмотрение дела (дела об административных правонарушениях подлежат открытому рассмотрению, за исключением случаев, если это может привести к разглашению государственной, военной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны, а равно в случаях, если этого требуют интересы обеспечения безопасности лиц, участвующих в производстве по делу, членов их семей, их близких, а также защиты чести и достоинства указанных лиц – ст. 24.3 КоАП РФ).

Обстоятельства, исключающие производство по делу, названы в ст. 24.5 КоАП РФ:

1) отсутствие события административного правонарушения;

2) отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действий (бездействия) возраста, предусмотренного КоАП РФ для привлечения к административной ответственности, или невменяемость физического лица, совершившего противоправные действия (бездействие);

3) действия лица в состоянии крайней необходимости (ст. 2.7 КоАП РФ);

4) издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания;

5) отмена закона, установившего административную ответственность;

6) истечение сроков давности привлечения к административной ответственности;

7) наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела;

8) смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу.

При наступлении хотя бы одного из этих обстоятельств производство по делу не может быть начато, а уже начатое производство подлежит прекращению.

Доказательства по делу (глава 26 КоАП РФ) – это любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными КоАП РФ, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами. Не допускается использование доказательств по делу об административном правонарушении, полученных с нарушением закона, в том числе доказательств, полученных при проведении проверки в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

Мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях называются процессуальные действия, осуществляемые уполномоченными на то лицами в процессе возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях. Эти меры применяются в целях пресечения административного правонарушения; установления личности нарушителя; составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения; обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления.

Мерами обеспечения производства по делу являются доставление; административное задержание; личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов; изъятие вещей и документов; отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида; освидетельствование на состояние алкогольного опьянения; медицинское освидетельствование на состояние опьянения; задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации; арест товаров, транспортных средств и иных вещей; привод; временный запрет деятельности; залог за арестованное судно; помещение иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы РФ в форме принудительного выдворения за пределы РФ, в специальные учреждения, предусмотренные законом.

Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях всегда облечены в процессуальные рамки и являются процессуальными действиями уполномоченных субъектов. Процессуальный порядок осуществления каждой из этих мер определен соответствующими статьями главы 27 КоАП РФ.

Структура производства – это совокупность стадий и этапов производства, она включает:

1. Стадия возбуждения дела об административном правонарушении (глава 28 КоАП РФ):

1) возбуждение дела об административном правонарушении;

2) установление фактических обстоятельств дела, проведение административного расследования (в необходимых случаях);

3) процессуальное оформление результатов расследования;

4) направление материалов дела для рассмотрения по подведомственности.

2. Рассмотрение дела об административном правонарушении (глава 29 КоАП РФ):

1) подготовка дела к рассмотрению и слушанию;

2) анализ обстоятельств дела, собранных материалов по делу;

3) принятие решения по делу;

4) доведение решения до сведения заинтересованных лиц.

3. Пересмотр постановления по делу об административном правонарушении (глава 30 КоАП РФ):

1) обжалование, опротестование постановления по делу;

2) рассмотрение жалобы;

3) принятие решения по жалобе;

4) реализация решения.

4. Исполнение постановления по делу об административном правонарушении (главы 31, 32 КоАП РФ):

1) обращение постановления к исполнению;

2) непосредственное исполнение постановления по делу.

13.2. Субъекты производства по делам об административных правонарушениях

Производство складывается из действий определенных органов и лиц. Назначение и роль, содержание и объем полномочий, формы и методы участия органов (должностных лиц), граждан и организаций в деле различны.

Виды участников производства:

1) компетентные органы и должностные лица, наделенные правом принимать властные акты, составлять правовые документы, определяющие движение и судьбу административного дела (судьи, должностные лица ОВД, таможенных органов и т. д. – глава 23 КоАП РФ);

2) субъекты, имеющие личный интерес в деле, не обладают властными полномочиями, но заинтересованы в исходе административного дела (лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении; потерпевший; законные представители физического и юридического лица; защитник и представитель – ст. 25.1–25.5 КоАП РФ);

3) субъекты, содействующие производству по делу об административном правонарушении, помогают в осуществлении производства по делу (свидетель, понятой, специалист, эксперт, переводчик – ст. 25.6–25.10 КоАП РФ).

Особое место в деле занимает прокурор (ст. 25.11, 28.4 КоАП РФ). Он в пределах своих полномочий вправе возбуждать производство по делу об административном правонарушении; участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела; приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия. Прокурор не является субъектом рассмотрения дела об административном правонарушении.

13.3. Возбуждение дела об административном правонарушении

Возбуждение дела об административном правонарушении (глава 28 КоАП РФ) – начальная стадия производства, которая представляет собой комплекс процессуальных действий, направленных на установление обстоятельств правонарушения, их фиксацию и квалификацию, а также определение подведомственности рассмотрения дела.

Значение стадии состоит в создании предпосылок для объективного и быстрого рассмотрения дела, применения к виновным предусмотренных законом мер воздействия.

Информация о совершаемом или совершенном правонарушении может поступать из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений, физических, юридических лиц и СМИ. Поводом к возбуждению дела также служит непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения и др. (ст. 28.1 КоАП РФ). Основанием для возбуждения дела является наличие хотя бы одного из перечисленных в ч. 1, 1.1, 1.3 ст. 28.1 поводов и достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

На данной стадии в случаях, предусмотренных КоАП РФ, проводится административное расследование (ст. 28.7).

Итоговым документом стадии является протокол об административном правонарушении, который является процессуальным документом, фиксирующим факт совершения соответствующего правонарушения и иные обстоятельства, имеющие значение для дела (ст. 28.2–28.6 КоАП РФ).

Стадия заканчивается направлением материалов дела для рассмотрения по подведомственности – ст. 28.8 КоАП РФ.

13.4. Рассмотрение дела об административном правонарушении

Рассмотрение дела об административном правонарушении (глава 29 КоАП РФ) – главная, центральная стадия производства, на которой дело разрешается по существу, принимается акт, в котором компетентный орган официально признает лицо виновным (невиновным) в совершении административного правонарушения и определяет меру государственного воздействия.

На данной стадии большое значение имеет правильное определение подведомственности дел (какой конкретно орган или должностное лицо должны рассматривать дело):

1) предметная (глава 23 КоАП РФ) – уполномоченный орган определяется в зависимости от того, правонарушение какого вида совершено (нарушение трудового законодательства – федеральная инспекция труда, правил пожарной безопасности – органы государственного пожарного надзора и т. д.);

2) территориальная (ст. 29.5 КоАП РФ) – определяет, какой конкретно орган данного вида должен рассматривать дело. По общему правилу дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения. По ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, дело может быть рассмотрено по месту жительства данного лица. Исключения предусмотрены в ч. 1.1, 1.2, 2–6 ст. 29.5 КоАП РФ.

По общему правилу дело об административном правонарушении должно быть рассмотрено в течение пятнадцати дней со дня получения соответствующим органом или должностным лицом протокола об административном правонарушении и других материалов дела, в течение двух месяцев, если дело рассматривается судьей. Возможно продление срока рассмотрения дела не более чем на один месяц в случае поступления ходатайств от участников производства по делу об административном правонарушении либо в случае необходимости в дополнительном выяснении обстоятельств дела. Иные сроки рассмотрения дела об административном правонарушении предусмотрены в ч. 3–5 ст. 29.6 КоАП РФ.

По результатам рассмотрения дела выносится постановление либо о назначении административного наказания, либо о прекращении производства по делу об административном правонарушении, а также может быть вынесено определение (ст. 29.9–29.12 КоАП РФ). Постановление по делу об административном правонарушении объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела (ст. 29.11 КоАП РФ).

13.5. Пересмотр постановления по делу об административном правонарушении

Пересмотр постановления по делу (глава 30 КоАП РФ) является факультативной (необязательной) стадией производства, которая включает право обжалования и опротестования вынесенного по делу решения.

Данное право относится к специальному праву жалобы, поэтому круг субъектов, наделенных этим правом, ограничен. Постановление по делу об административном правонарушении могут обжаловать лицо, в отношении которого ведется производство по делу; потерпевший; законные представители физического или юридического лица; защитник и представитель; Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей. Опротестование постановления по делу об административном правонарушении осуществляется прокурором.

Срок для подачи жалобы или протеста составляет десять суток со дня вручения или получения лицом копии постановления. Жалобы на постановления по делам о нарушении избирательных прав граждан могут быть поданы в пятидневный срок со дня вручения или получения копий постановлений.

Срок рассмотрения жалобы органом или должностным лицом составляет десять дней со дня ее поступления со всеми материалами дела, судом – два месяца со дня ее поступления. Исключения предусмотрены в ч. 2–4 ст. 30.5 КоАП РФ.

Виды решений по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении названы в ст. 30.7 КоАП РФ. Решение по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении оглашается немедленно после его вынесения.

13.6. Исполнение постановления по делу об административном правонарушении

Исполнение постановления по делу (главы 31, 32 КоАП РФ) – это заключительная стадия производства по делам об административных правонарушениях, суть которой состоит в практической реализации назначенного административного наказания.

Постановление по делу об административном правонарушении обязательно для исполнения всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами, их объединениями, юридическими лицами.

Постановление по делу об административном правонарушении подлежит исполнению с момента его вступления в законную силу:

1) после истечения срока, установленного для обжалования постановления по делу об административном правонарушении, если указанное постановление не было обжаловано или опротестовано;

2) после истечения срока, установленного для обжалования решения по жалобе, протесту, если указанное решение не было обжаловано или опротестовано, за исключением случаев, если решением отменяется вынесенное постановление;

3) немедленно после вынесения не подлежащего обжалованию решения по жалобе, протесту, за исключением случаев, если решением отменяется вынесенное постановление.

Обращение постановления по делу об административном правонарушении к исполнению возлагается на судью, орган, должностное лицо, вынесших постановление. Постановление по делу об административном правонарушении приводится в исполнение уполномоченными на то органом, должностным лицом в порядке, установленном КоАП РФ и другими нормативными правовыми актами. Порядок исполнения отдельных видов административных наказаний регламентирован главой 32 КоАП РФ.

КоАП РФ предусматривает возможность отсрочки, рассрочки, приостановления исполнения постановления о назначении наказания (ст. 31.5, 35.6).

Установлены сроки давности исполнения постановления о назначении наказания. Постановление о назначении административного наказания не подлежит исполнению в случае, если это постановление не было приведено в исполнение в течение двух лет со дня его вступления в законную силу.

Постановление о назначении административного наказания, по которому исполнение произведено полностью, с отметкой об исполненном административном наказании возвращается органом, должностным лицом, приводившими постановление в исполнение, судье, органу, должностному лицу, вынесшим постановление.

Лекция 14
Законность в государственном управлении

14.1. Понятие законности в государственном управлении.

14.2. Способы обеспечения законности в государственном управлении.

14.1. Понятие законности в государственном управлении

В ст. 15 Конституции РФ говорится, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Таким образом, законность является одним из важнейших принципов государственного управления.

Законность в государственном управлении – это точное и единообразное понимание и исполнение Конституции РФ, законов и иных нормативных правовых актов всеми органами исполнительной власти и должностными лицами, а также лицами, к которым обращены требования субъектов управления. Законность выражается в обязанности каждого субъекта управления действовать строго в пределах своей компетенции, а также в соответствии законодательству любых актов управления (Л. Л. Попов).

Общие черты законности заключаются в следующем:

1) является принципом организации и деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, общественных объединений и граждан;

2) выступает обязательным требованием к деятельности субъектов государственного управления;

3) основывается на действующем российском законодательстве;

4) представляет собой режим должного поведения физических лиц и коллективных субъектов в сфере государственного управления (Н. В. Макарейко).

Законность включает ряд принципов: верховенство закона; равенство перед законом; реальность законности; единство законности; всеобщность и непререкаемость законности; гарантированность прав и свобод личности; неотвратимость ответственности за нарушения законности; недопустимость противопоставления законности и целесообразности.

14.2. Способы обеспечения законности в государственном управлении

Обеспечение законности в сфере государственного управления предполагает деятельность специально уполномоченных субъектов, граждан, организаций по недопущению в деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти нарушений требований нормативных правовых актов, предупреждение правонарушений, выявление причин и условий, их порождающих, привлечение к ответственности лиц, виновных в нарушении законности.

Способы обеспечения законности – совокупность юридических, организационных приемов и форм деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, их должностных лиц, граждан, общественных объединений по поддержанию и укреплению законности в сфере государственного управления (Н. В. Макарейко).

Основными способами обеспечения законности являются государственный контроль и государственный надзор.

Государственный контроль – деятельность специально уполномоченных государственных органов и их должностных лиц по наблюдению за функционированием подконтрольного объекта с целью установления в его деятельности нарушений законности и целесообразности.

Особенности государственного контроля:

1) деятельность осуществляется специально уполномоченными органами и должностными лицами в пределах их компетенции;

2) контрольные и подконтрольные органы, как правило, находятся в отношениях организационной соподчиненности;

3) состоит в проведении уполномоченными органами и должностными лицами специальных проверок, поисковых действий с целью выявления нарушений законности, предупреждения правонарушений и недопущения наступления вредных последствий от неправомерной деятельности объекта контроля, а также имеют полномочия по выявлению причин и условий, способствующих совершению правонарушений;

4) подконтрольный объект проверяется как с точки зрения законности деятельности, так и с точки зрения целесообразности деятельности;

5) по результатам контрольных мероприятий органы вправе применять меры дисциплинарной и материально-правовой ответственности;

6) контрольные мероприятия способствуют организации наиболее рационального и эффективного режима функционирования подконтрольного объекта.

Деятельность по государственному контролю опирается на принципы законности, объективности, независимости, гласности, экономичности, сохранения государственной и иной охраняемой законом тайны.

Виды государственного контроля: в зависимости от объема и содержания: общий (охватывает все направления деятельности подконтрольного объекта) и специальный (осуществляется по какому-либо конкретному направлению деятельности, какому-либо конкретному вопросу, например, финансовый, таможенный, санитарный, экологический и др.); по своей направленности: внешний (осуществляется в отношении объектов, непосредственно не подчиненных контролирующему органу) и внутренний (осуществляется в пределах системы данного органа исполнительной власти или иного органа); в зависимости от стадий осуществления деятельности: предварительный, текущий, последующий; в зависимости от временного режима контрольной деятельности: постоянный (систематический) и временный (периодический); по субъектам: контроль Президента РФ, контроль органов представительной (законодательной) власти и контроль органов исполнительной власти; и др.

Государственный надзор – деятельность специальных государственных органов и их должностных лиц по систематическому наблюдению за точным и неуклонным соблюдением законов, иных нормативных правовых актов, осуществляемая по подведомственным данным органам вопросам в отношении неподчиненных им юридических и физических лиц (Н. В. Макарейко).

Особенности государственного надзора:

1) деятельность специально уполномоченных органов и должностных лиц (например, функцию надзора в установленной сфере деятельности выполняют федеральные службы, государственные инспекции субъекта Федерации);

2) органы надзора и поднадзорные органы не находятся в отношениях организационной подчиненности; надзор может распространяться как на определенный (персонифицированный), так и на неопределенный круг объектов;

3) поднадзорный объект проверяется исключительно с точки зрения законности деятельности;

4) состоит в проведении уполномоченными органами и должностными лицами проверок соблюдения объектами надзора специальных норм и правил, осуществления постоянного наблюдения за объектом, а также реагирование на заявления и жалобы граждан и других субъектов;

5) по результатам надзорных мероприятий органы вправе применять различные меры административного принуждения (например, выдача предписаний об устранении нарушений закона) и административной ответственности.

Виды государственного надзора: административный (вид деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц по систематическому наблюдению за точным и единообразным соблюдением, исполнением и применением юридическими и физическими лицами специальных норм и правил в той или иной сфере государственного управления) и прокурорский (деятельность органов и должностных лиц прокуратуры РФ по надзору за исполнением Конституции РФ и законов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов).

Среди способов обеспечения законности выделяют также судебный контроль, общественный контроль, обжалование действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц и др.