Текст книги "Теория государства и права"

Теория правоотношений детально разработана в гражданско-правовой науке. Что касается публичных правоотношений, то они исследованы менее обстоятельно или рассматриваются по модели, заимствованной из частноправовых наук. Между тем правоотношения, складывающиеся в публично-правовой сфере, отличаются большой спецификой.

Одно из своеобразий публичных правоотношений обусловлено тем, что они складываются в сфере публичных интересов. Это общественные отношения, урегулированные нормами публичного права (конституционного, административного, уголовного и др.).

Другая особенность публичных правоотношений состоит в том, что им присущ особенный состав участников. Если в частных правоотношениях субъектами могут быть практически все возможные участники правового общения, то в публичных – одной из сторон или обе стороны являются субъектами публичной власти: государство, государственный орган, должностное лицо, другой носитель публичной власти (органы местного самоуправления), а в международных отношениях – два или более государств. Никогда субъектами публичных правоотношений не могут быть два физических лица, если они не обладают властными полномочиями. Следовательно, публичные правоотношения, как уже указывалось, это всегда властеотношения.

В отличие от частных правоотношений, где обе стороны равноправны, в публичных правоотношениях субъекты не обладают равным правовым положением. При вступлении в публичное правоотношение субъекты не могут проявлять свободы воли, поскольку связаны возложенной на них компетенцией, закрепленным статусом, функциями, пределами деятельности и т. д. Таким образом, публичные правоотношения не предполагают равенства их участников, а напротив, будучи формой реализации публичной власти, всегда направлены на подчинение поведения и действий общественным интересам.

Можно обнаружить определенную специфику и в юридическом содержании публичных правоотношений. В сфере реализации публичного права возникают так называемые субъективные публичные права (проф. Г.В. Мальцев). Это означает, что субъекты, занимающиеся публично-правовой деятельностью, выполняют прежде всего государственные функции и задачи, а потому должны осуществлять в первую очередь должностные полномочия. Они не приобретают права, принадлежащие лично им.

Юридическое содержание в публичных правоотношениях приобретает особую значимость по сравнению с другими структурными элементами, поскольку стороны не свободны в установлении взаимных прав и обязанностей, а связаны предписаниями нормативных правовых актов, регулирующих их полномочия и компетенцию.

Наибольшие споры в науке вызывает вопрос об объекте публичных правоотношений. Иногда высказывается мнение, что данный вид правоотношений относится к безобъектным. Однако такая позиция означает, что субъекты публичной власти вступают в правоотношения исключительно ради приобретения юридических прав и обязанностей. Именно они имеют ценность для субъектов, а не конкретные интересы или общественное благо. Если для частного лица объектом служат материальные блага и духовные и иные ценности, то в публичных правоотношениях таким объектом могут выступать общественные интересы, конкретизируемые в каждом отдельном правоотношении.

Следует отметить, что в общей теории правоотношений в качестве объекта принято выделять, во-первых, объект деятельности, которыми являются явления материального и духовного мира; во-вторых, объект интереса участников правоотношения (проф. В.Н. Протасов). Они могут совпадать, но могут различаться.

Объект интереса составляют блага, которые обязаны своим появлением правоотношению и отражают его целевое назначение, результативность. При этом у одного правоотношения может быть несколько объектов. И если юридически значимый объект правовой деятельности нередко отсутствует, то объект интереса присутствует всегда, поскольку не имея интереса, ни один субъект не вступит в правоотношение.

У публичных правоотношений объект выступает главным образом в виде объекта интереса. В этом специфика данных правоотношений и их отличие от частных правоотношений. В последних помимо объекта интереса всегда присутствует и объект правовой деятельности в виде предметов материального и духовного мира, в виде результатов поведения или самой правовой деятельности. В публичных правоотношениях такого совпадения двух объектов не наблюдается. Здесь объект составляет интерес участников правоотношения, т. е. по поводу чего возникает публичное правоотношение.

К своеобразию публичных правоотношений следует отнести и особенности юридических фактов как оснований динамики данного вида правоотношений. Главной предпосылкой возникновения публичных правоотношений служит наличие у государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц компетенции на совершение определенных властных действий, например, на заключение договоров публично-правового характера или обязанности исполнить основанное на законе распоряжение вышестоящего органа или должностного лица.

Некоторые ученые считают юридическим фактом, служащим для возникновения публичных правоотношений, только закон (или иной нормативный правовой акт). Это правильно. В то же время в договорных отношениях в публично-правовой сфере основанием возникновения, прекращения и изменения публичных правоотношений будет выступать нормативный договор, а в международных отношениях – заключение и ратификация государственными органами учредительного договора.

Особое место в системе публичных правоотношений занимают охранительные правоотношения, которые возникают при наличии спора о праве или в результате совершения правонарушения, т. е. в конфликтных ситуациях. Этот вид правоотношений предназначен для применения мер защиты или юридической ответственности.

Публичному охранительному правоотношению присущи те же особенности, что и регулятивному публичному правоотношению, рассмотренные выше. Вместе с тем выделяется их своеобразие, которое заключается в следующем:

1) недобровольность вступления в публичные охранительные правоотношения, невозможность свободного выхода из них;

2) юридическая ответственность, которая устанавливается в рамках охранительных правоотношений, всегда носит публичный характер, так как именно государство в лице соответствующих компетентных органов привлекает правонарушителя к юридической ответственности. Тем самым государство реализует принадлежащее ему право на легальное применение принуждения. В правоохранительных отношениях всегда присутствует государство или уполномоченные им органы и должностные лица;

3) конституирующим элементом охранительных правоотношений служит процедура, посредством которой реализуются субъективные права и юридические обязанности, составляющие содержание данного вида правоотношений. Вне процедуры невозможна реализация мер правовой защиты или юридической ответственности;

4) для охранительных правоотношений характерно наличие противоположных юридически значимых интересов: одна сторона заинтересована получить защиту своего права путем принуждения другой стороны совершить определенные действия в ее пользу; другая же сторона, выступающая в качестве правообязанной, стремится добиться отказа другой стороны от своих требований или официального опровержения отсутствия какой-либо обязанности перед данной стороной.

Таким образом, публичные правоотношения разнообразны по своим видам, характеру, направленности, так как связаны с деятельностью органов публичной власти, а это, в свою очередь, обусловлено разнообразием их функций.

Глава 19
ТЕОРИЯ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА

Назначение права, как указывалось ранее, состоит в упорядочении общественных отношений, в регулировании поведения людей. Но принятые юридические нормы и нормативные правовые акты не смогут регулировать общественные отношения, если не будут претворены в жизнь, т. е. реализованы. Без этого они остаются бездействующими.

Под реализацией права принято понимать претворение, воплощение предписаний юридических норм в жизнь путем правомерного поведения субъектов общественных отношений (государственных органов, должностных лиц, общественных объединений, физических лиц).

Реализация права и его действие в принципе близкие понятия, так как реализация права означает одновременно его действие. Вместе с тем действие права более широкое понятие, оно предполагает не только его собственно юридический аспект функционирования (регулирование общественных отношений), но и информационное, психологическое, социальное и иное воздействие на общественные отношения. Реализация же права есть его специально-юридический механизм действия, т. е. непосредственное регулирование общественных отношений, перевод общих, абстрактных моделей поведения в конкретные поступки и деятельность субъектов правового общения.

Считается, что право существует постольку, поскольку оно действует, т. е. оказывает воздействие на участников общественных отношений.

Действие права основано на главном качестве права оказывать реальное воздействие на поведение и поступки людей, а через это осуществлять определенное влияние на функционирование общественных отношений.

Под действием права акад. В.С. Нерсесянц понимает совокупность всех форм проявления его юридической силы, т. е. государственно-властной обязательности права. Право в действии означает его динамику, конкретизацию абстрактной нормы в реальном поведении субъекта.

Существует и иное определение понятия действия права (В.В. Лазарев, В.И. Червонюк, Т.Н. Радько). Это – информационное, ценностно-мотивационное и непосредственно регулирующее воздействие права на общественные отношения в пределах определенного пространства, времени и круга лиц.

Действие права отражает его бытие на различных уровнях – применительно к отдельной личности, объединениям людей, обществу в целом. Обобщенно можно выделить следующие процессы, которые охватывают действие права: 1) выработка средств правовой регуляции. Иначе говоря, того инструментария, который необходим обществу для воздействия на все стороны его жизни; 2) использование этого инструментария в фактической правомерной деятельности людей для достижения реальных результатов, каким является обеспечение господства права в общественных отношениях.

Действие права не сводится лишь к его реализации. Оно означает перевод моделей и абстрактных ценностей, установленных или защищаемых правом, в реальную практику или материализацию присущих праву свойств справедливости, свободы и равенства в поведение отдельной личности, действия органов и общностей, в образ жизни общества.

Выделяют внутреннюю и внешнюю стороны, или уровни, действия права. Внутренняя сторона (уровень) связана с восприятием права. Здесь специфика действия права заключается главным образом в том, чтобы вызвать у адресатов формирование мотивов правомерного поведения и подавить мотивы к неправомерным действиям. На данном уровне действие права выступает психологическим фактором. Только через психику человека право способно вызвать у него соответствующее отношение. Следовательно, восприимчивость нормы права свидетельствует о том, что она окажется эффективной в общественной жизни. Данная сторона служит основой для регулятивного действия права. Вне ценностно-мотивационного влияния невозможно специально-юридическое действие права. Недооценка законодателем указанного момента может привести к тому, что отдельные законы не будут восприняты населением и исполняться им.

Внешняя сторона действия права включает в себя социально-правовое действие, т. е. реальное функционирование права. Она связана с формами и методами, присущими праву, с формами и методами правомерного поведения и действий обязанных лиц. Данная сторона действия права определяется способностью права самореализовываться в действиях людей и иных субъектов. Нельзя отрывать действие права от деятельности государства, поскольку именно государство обеспечивает действие права, вырабатывает средства регуляции и использует их для регламентации общественных отношений.

Как уже указывалось, право несет в себе и информационное начало. Оно информирует о должном и возможном поведении, о том, что является правомерным и неправомерным, о последствиях, которые могут наступить при несоблюдении норм права, о рекомендациях государства и поощрениях, которые могут последовать, если субъект примет рекомендации государства.

Юристы полагают, что право содержит не только чисто правовую информацию, но и информацию о разных сторонах жизни общества, в частности об этом можно судить по регулируемым правом общественным отношениям. Поэтому важно, чтобы эта информация была бы достоверной, объективной, иначе законодатель рискует тем, что право не будет действовать.

Реализация права характеризуется следующими особенностями:

1) она всегда связана только с правомерным поведением. Это могут быть действия как активные, так и пассивные, т. е. воздержание от совершения противоправных действий. Только правомерное поведение субъектов общественных отношений реализует норму права, неправомерное – нарушает ее;

2) сформулированные в нормативных правовых актах предписания, установления, правила поведения и действий находят в результате их реализации фактическое воплощение;

3) реализация права служит средством обеспечения правопорядка в обществе;

4) в реализации права заинтересован главным образом тот субъект, который обладает субъективными правами;

5) осуществляется в различных формах, что обусловлено разнообразием общественных отношений; спецификой содержания различных норм права; различием средств воздействия на поведение людей; положением субъектов в системе правового регулирования; многообразием механизмов реализации права и рядом других факторов.

По характеру действий субъектов, степени их активности обычно выделяют четыре формы реализации права – соблюдение, исполнение, использование и применение.

Соблюдение права означает воздержание субъекта от совершения действий, запрещенных нормами права. В данной форме реализуются главным образом нормы-запреты. Это пассивная форма действий, она протекает незаметно, не фиксирована и характерна для реализации норм уголовного, административного, налогового права.

Исполнение права предполагает активные действия по выполнению субъектом возложенных на него обязанностей. В этой форме реализуются обязывающие нормы (например, обязанность исполнить договор, уплатить налоги, выплачивать алименты несовершеннолетним детям).

Использование права выражается в осуществлении возможностей, предоставленных нормами права. В этой форме реализуются управомочивающие нормы: избирательное право, право на жилище, на частную собственность и др.

Использование прав зависит от усмотрения субъекта, за которым они закреплены. Никакой ответственности за неиспользование своих прав законодательством не предусмотрено. Но это относится только к физическим лицам. Что касается государственных органов и должностных лиц, то неосуществление ими своих полномочий является правонарушением.

В указанных трех формах реализуется большинство юридических норм. Они непосредственно претворяются в жизнь действиями или бездействием (запреты) самих субъектов общественных отношений.

В юридической литературе нет единого мнения по вопросу о том, реализуются ли нормы права в правоотношениях или вне таковых. Сторонники реализации норм права вне правоотношений обосновывают свою позицию тем, что этим путем реализуются нормы посредством воздержания от действий, запрещенных правом, т. е. речь идет о реализации запретов путем пассивного поведения. Аналогично реализуются нормы, устанавливающие право на честь, достоинство. Здесь не возникает конкретных правоотношений. В приведенных случаях реализация норм права происходит в рамках общих (общерегулятивных) правоотношений, которые определяются связью индивидов с государством. Следовательно, юридические предписания реализуются только в правоотношениях, модель которых закрепляется в этих предписаниях.

Нередко для реализации юридических норм требуется вмешательство государства. В этих случаях используется правоприменение.

Под правоприменением понимается осуществляемая в установленных законом формах специально-юридическая деятельность компетентных государственных органов, должностных лиц, органов местного самоуправления по созданию новых юридических фактов, предоставлению субъективных прав и возложению юридических обязанностей на конкретных субъектов, развитию определенных отношений путем реализации властных полномочий.

Иногда в литературе правоприменение определяется как особая форма правореализации, которая представляет собой властную деятельность уполномоченных законом субъектов по осуществлению управленческого воздействия на общественные отношения путем издания индивидуально-правовых предписаний и актов.

Данная форма реализации права предусматривает участие государства, которое как бы запрограммировано.

Правоприменение как особая форма реализации права характеризуется следующими особенностями:

1) это властная деятельность, государство управомочивает специальные органы на осуществление данного вида деятельности;

2) она связана с разрешением конкретных ситуаций, требующих профессиональных знаний и навыков. Ими обладают специальные субъекты правоприменительной деятельности. Граждане не являются субъектами данного вида деятельности, так как не наделены властными полномочиями;

3) всегда осуществляется в рамках конкретных правоотношений, но правовое положение сторон в этих правоотношениях различно. Активная роль принадлежит субъекту, обладающему властными полномочиями, которые он использует в интересах другой стороны;

4) осуществляется в определенной процессуальной форме, установленной законодательством;

5) сопровождается вынесением индивидуального акта, который принимается правоприменителем и обязателен к исполнению. Посредством индивидуального акта правоприменитель осуществляет казуальное правовое регулирование общественных отношений. При этом требования абстрактной правовой нормы преобразуются в конкретные правоположения, относящиеся именно к данной ситуации. Таким образом, продолжается процесс правового регулирования, начатый правотворческим органом (должностным лицом). Он дополняется индивидуальным регулированием общественных отношений путем уточнения прав и обязанностей субъектов права, их правового положения и т. д.;

6) правоприменение всегда носит подзаконный (поднормативный) характер, так как осуществляется на основе действующего законодательства и в его пределах.

Реализация права в форме правоприменения возможна при наличии определенных обстоятельств, установленных законом. К числу такого рода обстоятельств и условий относятся:

совершение правонарушения, влекущего применение к правонарушителю определенной меры наказания или воздействия, что может сделать только субъект, имеющий на то соответствующие полномочия;

правоприменительный акт, без которого не может возникнуть соответствующее правоотношение;

обязательный контроль со стороны государства за определенными правоотношениями ввиду важности возникающих последствий, например нотариальное удостоверение, государственная регистрация сделок с недвижимым имуществом;

регулирование взаимоотношений в государственных органах, например назначение на определенную должность, снятие с должности;

ненадлежащее исполнение полномочий или обязанностей или наличие препятствий для их реализации;

возникновение спора о праве, когда стороны не могут прийти к соглашению;

необходимость официального установления наличия (отсутствия) конкретных фактов и квалификации их в качестве юридически значимых, например восстановление прав по утраченным денежным документам на предъявителя, установление лица безвестно отсутствующим;

наличие пробелов в законодательстве, что требует их восполнения;

реализация поощрительных норм в отношении конкретных субъектов;

и др.

Выделяют два вида правоприменительной деятельности – оперативно-исполнительную и правоохранительную. Оперативно-исполнительная деятельность имеет своей направленностью, как правило, реализацию собственных полномочий (предоставление визы, регистрация брака органами загса, прием на работу администрацией учреждений, предприятий и др.). Это основной вид организации исполнения велений права и вместе с тем позитивное регулирование с помощью индивидуальных актов.

Правоохранительная деятельность направлена на охрану норм права от правонарушений, в том числе на контроль за соответствием деятельности субъектов юридическим предписаниям, на применение государственного принуждения к правонарушителям.