Текст книги "Уголовная политика"

1.3. Концепция уголовной политики

Все шаги уголовно-политического толка, которые государство делало, делает либо собирается делать, заранее обречены на неуспех или на неудовлетворительно малую эффективность, пока не будет разработана и реализована на практике концепция уголовной политики. Между тем ответ на вопрос о том, что такое концепция, только на первый взгляд кажется ясным и бесспорным. Не претендуя на истину в последней инстанции, попытаемся в описательной форме сказать о том, каким видится нам конструкт, соответствующий понятию «концепция уголовной политики», каково его содержание и функциональное предназначение.

Во-первых, по формальному признаку это – либо официальный документ, статус которого соответствует закону или, как минимум, указу Президента, либо базовая часть более общего правового акта, посвященного уголовной политике в целом.

Во-вторых, в содержательном смысле это – рассчитанный на использование в течение длительного времени комплекс положений, которые стабильно и последовательно проводятся в жизнь в качестве главного ориентира и безапелляционного критерия при решении тех или иных конкретных задач борьбы с преступностью, возникающих перед законодателем и правоприменителями.

В-третьих, концепция – это гарант целостности уголовной политики как системы, теоретическая и нормативная база для обеспечения процесса устойчивого развития уголовной политики на основе оптимального сочетания ее стабильности и гибкости, предсказуемости в условиях меняющихся социальных и криминогенных реалий.

В-четвертых, – это фундамент для создания федеральных и региональных программ борьбы с преступностью, для разработки перспективных и ежегодных планов законопроектных работ, а также проектов новых правовых актов.

В-пятых, концепция всегда играет роль доминанты; в правовом отношении ее положения являются приоритетом, и в силу этого любое уголовно-политическое нововведение, противоречащее положениям концепции, считается не имеющим юридической силы либо может быть оспорено в судебном порядке.

В-шестых, концепция служит методологической базой формирования «отраслевых» концепций уголовной политики и в конечном счете превращения последней в целостную (а потому и эффективную) социальноправовую конструкцию.

В-седьмых, концепция должна содержать четкое и недвусмысленное определение промежуточных (субсидиарных) целей и главной цели реализации уголовной политики, а также основных путей их достижения.

Наконец, в-восьмых, в организационном смысле, самоочевидно, что изначально должна быть разработана и пущена в дело концепция. Ибо уголовная политика – это, прежде всего, концепция, воплощающая в себе идеологию борьбы с преступностью, и уже затем осуществление обусловленной ею целенаправленной деятельности, призванной обеспечить интересы государства и общества в их взаимоотношениях с преступностью. Концепция способна сделать эту деятельность осмысленной, интеллектуально обеспеченной.

Все перечисленное выше представляет собой не только содержательную характеристику понятия «концепция уголовной политики». В значительной своей части это вместе с тем еще и перечень основных функций, которые последняя призвана выполнять. К изложенному стоит добавить еще одну функцию, ее можно назвать ограничительной или охранительной.

Речь идет о служебном предназначении концепции в качестве барьера, ограничивающего законотворческое и правоприменительное своеволие государственных структур любого уровня. Хорошо известно, что многое законы у нас принимаются второпях, они плохо продуманы, далеко не всегда соответствуют реальным ситуациям и т. д. Порой новые нормативные акты, вопреки своему предназначению, не только не способны стать инструментом эффективной борьбы с преступностью, но, напротив, противоречат друг другу, содержат удобные лазейки для использования их в коррупционных и иных преступных целях. Происходит это по разным причинам, но многое – в силу достаточно распространенных представлений о том, что законодателю принадлежит неограниченная свобода принимать любые законы.

В связи с этим одна из охранительных функций концепции уголовной политики состоит в том, чтобы с помощью сформулированных в ней положений определять границы свободы правотворчества органов государственной власти, охранять оптимально сложившуюся систему права и надлежащую направленность практики противодействия преступности от произвола законодателя и правоприменителя, вызванного дефектами правового мышления, ошибками, недостаточным профессионализмом, а подчас и просто злым умыслом.

Реализация охранительной функции концепции – не посягательство на права Законодательного Собрания, а возможность для депутатов и сенаторов сверить свои действия с апробированными ориентирами, методологическая помощь им в деле принятия качественных, по-настоящему нужных стране законов.

Концепция уголовной политики – программный, политико-правовой документ, содержащий систему взаимосвязанных, внутренне непротиворечивых положений, отражающих совокупность основополагающих, научно обоснованных позиций государства по поводу построения и реализации стратегии и тактики борьбы с преступностью и способов управляющего воздействия на криминальную обстановку в стране.

Понимаемая таким образом концепция, наполненная адекватным содержанием, может стать одним из инструментов целенаправленного и планомерного государственного строительства в сфере законодательства, регулирующего различные направления борьбы с преступностью и, прежде всего, совершенствования наиболее репрессивной его отрасли – уголовного права, достижения соответствия уголовного законодательства и практики его применения конституционным и международно-правовым стандартам прав человека и безопасности.

В качестве исходного положения такой концепции следует принять, что ее стержнем, точкой опоры может и должна стать некая криминологическая идея. Доказательством используем простую логическую цепочку: уголовная политика есть, иными словами, государственная политика борьбы с преступностью. Преступность есть феномен криминологический, очевидная прерогатива криминологии. Отсюда вывод: в основе концепции уголовной политики должна лежать четкая криминологическая идея, способная сфокусировать в себе то, что может стать главной и вместе с тем интегральной целью и стимулом деятельности в сфере, соответственно, уголовного права и процесса, уголовно-исполнительного права, ОРД.

На наш взгляд, суть этой идеи – криминологическая безопасность. Соответственно, базой российской уголовной политики, ее стержнем следует сделать концепцию криминологической безопасности (безопасности от криминальных угроз). Есть основания полагать, что именно такая идея способна дать импульс к формированию и реализации новых стратегий и тактического арсенала борьбы с преступностью, в том числе, и с использованием возможностей названных выше институтов уголовной политики. Криминологическая безопасность как парадигма должна быть встроена в конструкцию уголовной политики, стать ее сущностью, контрапунктом.

Глава 2
Основы уголовной политики

2.1. Уголовно-правовые основы уголовной политики

В доктрине существует относительно широкая дискуссия по поводу соотношения уголовной политики и уголовного права. Наиболее распространенной научной позицией является понимание того, что уголовная политика предопределяет уголовное право и обладает приоритетом перед ним. Н. А. Лопашенко в связи с этим прямо указывает: «Уголовно-правовая политика первична по отношению к уголовному праву. Она определяет задачи, стоящие перед ним, и большей частью – через уголовное законодательство – воплощается в нем»[16]16
  Лопашенко Н.А. Уголовная политика. М., 2009. С. 36; см. также: Перминое О. Г. Теоретические основы уголовной и уголовно-исполнительной политики // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2003. № 2. С. 247.


[Закрыть].

Наряду с этим в науке существует и иное мнение. В частности, О. А. Малышева последовательно доказывает обратный по содержанию тезис о необходимости усиления роли права в соотношении «политика и право». По мнению исследователя, «не уголовная политика должна определять содержание уголовно-правового комплекса, а наоборот, содержание уголовной политики должно определяться основными принципами права, учитывая его сущностную природу». Уголовная политика, резюмирует автор, обусловливает лишь содержание формы права – закона[17]17
  Малышева О. А. Современная уголовная политика Российского государства и ее реализация на досудебных стадиях уголовного судопроизводства: Автореф. дис… д-ра юрид. наук. Рязань, 2006. С. 13.


[Закрыть].

Представляется, что вряд ли уместна сама постановка вопроса о первичности права или политики по отношению друг к другу Связь между этими феноменами не является причинно-следственной и не может быть раскрыта с использованием категорий, характеризующих последовательную смену событий или состояний.

Близко к истинному пониманию соотношения уголовной политики и уголовного права подошел А. Э. Жалинский. Он писал: «Соотношение политической и правовой составляющих в действии уголовного закона должно состоять в том, что политика определяет в существующих конституционных границах цели действия уголовного закона, обеспечивает его возможности, добивается социальной поддержки граждан как источника власти, вовлекая их в выбор решений, имеющих всеобщее значение, а право закрепляет (юридизирует) принятые решения, обеспечивая их легитимность, стабильность, точное исполнение и предсказуемость, либо отказывает в этом. Уголовная политика должна быть правовой, опираясь на Конституцию страны, но в определенном смысле она предшествует праву и воздействует на выбор права»[18]18
  Жалинский А. Э. Уголовная политология: Необходимость уголовно-политической разработки концепции адаптационной модернизации (обновления) уголовного права: Современные вызовы и борьба за уголовное право. Режим доступа: http:// www.lecs-center.org/m/experts/157-zhalinsky-criminal-politology.


[Закрыть]. Полностью разделяя эти суждения, отметим все же, что А. Э. Жалинский, по нашему мнению, не вполне оправданно ограничил правовые основы уголовной политики, апеллируя лишь к конституционным предписаниям. Правовой фундамент уголовной политики определяется не только Конституцией страны, но и иными отраслями права, в том числе уголовным. А потому политика, конечно, предопределяет содержание права, но в то же самое время и сама определяется правом, причем не только конституционным, а всей системой его отраслей.

Стоит заметить также, что уголовная политика не разрабатывается и не реализуется в социальном вакууме. Она обусловливается комплексом факторов, выступающих в качестве ее оснований. К таковым следует отнести конституционные, криминологические, экономические, нравственные, религиозные и иные обстоятельства. В их ряду должны занять свое место и факторы уголовно-правовые, поскольку уголовное право выступает частью социальной действительности, одним из множества объективных факторов, с учетом и на основе которого государство строит и реализует свой уголовно-политический курс. А потому уголовное право вполне может быть представлено в роли одного из элементов основания уголовной политики.

В то же время уголовная политика на уровне правоприменения не предопределена тотально содержанием правовых норм. При неизменности правовых предписаний степень интенсивности правоприменения, его репрессивность, концентрация правоприменительных усилий, востребованность правовых норм могут меняться под воздействием факторов, связанных непосредственно не с правом, а с политикой. Уголовная политика должна чутко реагировать на изменяющиеся социально-экономические условия и потому может меняться даже при относительной стабильности уголовного права. Уголовная политика может меняться и в том случае, когда установившаяся практика решения уголовно-правовых вопросов не решает задач, поставленных перед уголовным правом. И тогда политика направляет применение закона в новое русло либо обосновывает изменение уголовного закона.

Таким образом, связь уголовного права и уголовной политики слишком сложна и многовекторна, чтобы рассматривать ее лишь с позиций последовательного развития событий; она в любом случае не является линейной: право предопределяет политику и определяется ею одновременно.

Рассматривая определяющее влияние уголовного права на уголовную политику, целесообразно различать влияние, оказываемое правом на различные направления этой политики. Наиболее тесным и непосредственным будет влияние, оказываемое уголовным правом на уголовноправовую политику, более опосредованно – влияние, оказываемое на уголовно-процессуальную, уголовно-исполнительную, криминологическую и иные составляющие уголовной политики. Сила влияния в данном случае непосредственно связана с содержанием оказываемого воздействия.

Во-первых, исследуемая связь может быть охарактеризована посредством понятий и категорий, восходящих к представлениям о пределах и границах. Именно уголовное право исчерпывающе определяет область преступных деяний, лиц, подлежащих ответственности, пределы возможного ограничения их прав и свобод. Тем самым оно формирует параметры предмета уголовно-процессуальной, исполнительной, криминологической политики. Уголовное право задает их пределы, за границами которых должны применяться принципиально иные методы и средства управления социальными процессами.

Во-вторых, уголовное право содержит важные целевые установки, достижению которых служит не только содержание собственно уголовноправовых норм, но и весь комплекс мероприятий, реализуемых в рамках отдельных направлений уголовной политики. Цели уголовного права и составляющих его институтов подчиняют себе инструментальные средства, предоставляемые для их достижения различными компонентами уголовной политики, и служат одним из критериев в оценке их эффективности.

В-третьих, содержание уголовного права задает тон формированию инфраструктуры всей уголовной политики, ее организационному оформлению. Очевидно, что наличие в классификации преступных деяний преступлений, не обладающих большой общественной опасностью, обусловливает формирование мировой юстиции; особый подход к проблемам ответственности несовершеннолетних стимулирует обсуждение вопросов ювенальной юстиции; наличие в системе наказаний мер, связанных с изоляцией от общества, побуждает к развитию системы социальной реабилитации осужденных и т. д.

В-четвертых, объем уголовного права определяет параметры «пропускной способности» правоохранительной (включая судебную и пенитенциарную) системы, формируя как важнейшие показатели численности сотрудников, обслуживаемых участков, рабочей нагрузки и т. д., так и некоторые принципы их работы.

Признавая такое многовекторное влияние уголовного права на процессуальное, исполнительное, криминологическое направления уголовной политики, нельзя не сказать и о том, что влияние это не является однонаправленным. Уголовное право, в свою очередь, испытывает на себе многие трансформации компонентов уголовной политики. Наиболее яркой иллюстрацией сказанному может служить ситуация, связанная с изменением санкций уголовного закона и так называемой гуманизацией практики назначения наказания в 2009–2011 гг., которая во многом была продиктована трансформацией целей и содержания уголовно-исполнительной политики и настойчивым желанием государства сократить численность «тюремного населения».

Обратимся теперь к вопросу об определении уголовным правом собственно уголовно-правовой политики.

Здесь стоит сделать важную оговорку. С этатистских и легистских позиций взаимосвязь государства, политики и права вполне однозначна: государство, возникнув как одна из форм управления обществом, реализует собственные полномочия по управлению им и решает публичные проблемы, создавая и контролируя сферу политического; одной из форм решения проблем выступает принятие и реализация общеобязательных законов и иных нормативных актов, которые воспринимаются и интерпретируются как право. Здесь право представляется лишь одной из форм государственной деятельности, которая полностью зависит от политических устремлений и целей государства.

Между тем современные трактовки политики и права значительно отстоят от изложенных. Концепция естественного права ослабила авторитет представлений о генетической зависимости права от государства и подчинила его нормотворческую деятельность принципам и идеалам права, которые имеют в этой концепции вневременной и внегосударственный характер. Равным образом в политологической науке отчетливо обозначена позиция о том, что отождествление политики исключительно с государственными делами представляет устаревшее понимание ее предмета и что политика есть общее (публичное) дело, независимо от того, занимается ли им государство, международные или неправительственные организации.

При таком подходе уголовная политика перестает быть только и исключительно делом государства. Уголовная политика испытывает на себе влияние, причем в последнее время все более интенсивное, со стороны международных (универсальных, региональных) организаций и институтов гражданского общества, которые претендуют на то, чтобы стать если не самостоятельными, то более заметными игроками при принятии и реализации уголовно-политических решений. Политика, в том числе и уголовная, превращается таким образом в более широкое поле, где перекрещиваются и обсуждаются интересны не только государства, но также общества и мира в целом.

При таком подходе роль права несоизмеримо возрастает. Оно приобретает черты, позволяющие рассматривать его в качестве своеобразного гаранта безопасности, защищающего от негативных последствий резкой смены политического курса, политически мотивированного насилия и развития тоталитарных тенденций. Доминирование права над политикой превращается едва ли не в главный принцип современной политико-правовой культуры.

Надо признать, что в отечественной науке при обсуждении правовых оснований уголовной политики обычно делается акцент на форме закрепления политических установок. В. Н. Кудрявцев писал: «Всякие акции государства, имеющие политическое значение и связанные с уголовно-политической сферой, в государстве, считающем себя правовым, должны получить закрепление в законе»[19]19
  Кудрявцев В. Н. Эффективность закона как средства осуществления уголовной политики // Основные направления борьбы с преступностью. М., 1975. С. 78.


[Закрыть].

Это верные требования. Но правовой характер уголовной политики не ограничивается только надлежащей формой закрепления политических притязаний. Право должно быть положено в основание уголовной политики, определять ее содержание. Рассуждения об этом можно вести лишь при условии обращения к феномену, который очень условно может быть назван «естественным уголовным правом». Конечно, естественное право не знает деления на отрасли. Но в нем со всей определенностью может быть обозначен комплекс принципов, ценностей, правил, которые имеют непосредственное касательство к сфере противодействия преступности и определению взаимоотношений человека и государства в этой сфере. К их числу следует отнести представления:

• об исключительном праве государства на разработку и применение уголовно-правовых средств противодействия преступлениям, выступающих значимым противовесом порой агрессивным притязаниям международного права на приоритетное или исключительное регулирование уголовно-правовых отношений;

• о непреходящем значении человека, его прав и свобод в процессе разработки и реализации уголовной политики, определяющей приоритеты уголовно-правовой охраны, оценку деяний как общественно опасных и направления криминализации;

• о контрактных отношениях общества и государства, в обязанности которого входит защита общества, отдельных его членов и создание условий для гармоничного развития путем позитивного регулирования и установления минимально необходимых запретов;

• о границах свободы личности, обуславливающих необходимость оптимального согласования интересов коллективной безопасности и личной свободы;

• о равновеликом статусе личности и государства, обуславливающем разработку вопросов ответственности не только личности перед государством, но и государства перед личностью за неисполнение, ненадлежащее исполнение обязанностей в сфере уголовно-правовой охраны или злоупотребление правами в этой области;

• о сохранении человеческого достоинства и незыблемых прав человека вне зависимости от качества и официальной оценки его поведения.

Эти положения образуют естественный уголовно-правовой фундамент уголовной политики. Важно подчеркнуть, что они существуют сегодня не только на уровне идей и умозаключений; они получают в целом ряде случаев статус писанных норм права. В Уголовном кодексе РФ данные представления отражены прежде всего в принципах уголовного закона, которые многие специалисты не без оснований называют отраслевыми принципами права.

Фиксация принципиальных положений уголовного права в тексте закона придает им общеобязательный характер, превращает идеи в правовые нормы. Их значение пока ощущается лишь при решении отдельных сложных вопросов правоприменения или в процессе проведения конституционно-правовой экспертизы положений уголовного закона в Конституционном Суде РФ. Однако этого недостаточно. Отношение к принципам как к неотъемлемой, центральной, системообразующей, смыслоопределяющей части уголовного права должно детерминировать их значение не только для корректировки, но и, прежде всего, для формирования уголовной политики.

Представления о том, что уголовная политика в целом и такая ее составляющая, как уголовно-правовая политика в частности, не находится в свободном распоряжении уголовно-политических акторов; о том, что политика должна базироваться на некоторой совокупности правовых идей и принципов, определяющих ее смысл, цели и основные параметры, – все это сегодня должно быть востребованным как никогда. Возведение этих тезисов в ранг исходных посылок формирования и реализации уголовной политики должно способствовать, в первую очередь, стабилизации правотворчества и достижению баланса в процессах криминализации и декриминализации, то есть тому, чего так остро не хватает современной российской уголовной политике.