Текст книги "Местное самоуправление в сибирских сёлах. Опыт социологического анализа практик решения вопросов местного значения"

1.2. Формальное и неформальное участие населения в местном самоуправлении

Подходы к пониманию местного самоуправления, закрепленные в законодательстве и в основных теоретических концепциях, определяют население управляемой территории как субъект управления. При этом в рамках института местного самоуправления важно дифференцировать отдельные группы акторов управленческого воздействия, которые различаются по уровню вовлечения в решение вопросов местного значения, наличию ресурсов и возможностей.

Нами составлена классификация акторов местного самоуправления (МСУ), которая представлена в таблице 1.

Таблица 1 – Классификация акторов местного самоуправления

Каждая из групп акторов, участвующих в местном самоуправлении, реализует свои интересы и задачи, основываясь на наличии у них ресурсов и возможностей. Акторы, относящиеся к формальным (административным) структурам, могут рассчитывать на административно-правовые, организационные ресурсы, а также на доступные экономические ресурсы. При этом ситуация с низким качеством и недостаточным объемом этих ресурсов приводит к тому, что местное самоуправление осуществляется неэффективно. Это мотивирует население к поиску новых решений застарелых проблем – к кооперации и к объединению на неформальной основе разных ресурсов (финансовых и трудовых), в т.ч. чтобы обойти разного рода бюрократические препоны и обязательные разрешительные процедуры.

Формальная часть института местного самоуправления, регулируемая законодательством, сочетается с неформальной частью института, регулируемой сложившимися на территории традициями, культурой, а также внутренними (неофициальными) правилами поведения и ограничениями, инициируемыми акторами управленческого воздействия.

По мнению Г. Хелмке и С. Левицки, неформальный институт местного самоуправления начинает выполнять замещающую функцию прежде всего на нестабильно развивающихся территориях. Этим авторам принадлежит классификация взаимообусловленности целей (их совместимости/конфликтности) взаимодействия разных типов формальных и неформальных институтов (табл. 2), которую можно применить для анализа института местного самоуправления [Helmke, Levitski, 2003, с. 307].

Таблица 2 – Типология взаимодействия формальных и неформальных агентов института местного самоуправления

Таблица 2 – Типология взаимодействия формальных и неформальных агентов института местного самоуправления

К нестабильно развивающимся территориям можно отнести сельские поселения, в которых явно прослеживается недостаточная ресурсная обеспеченность действующих там властных институтов. В зависимости от конкретной ситуации на территории поселения может реализовываться один из сценариев неформального участия населения в местном самоуправлении: оно может дополнять усилия местных властей или же в целом замещать их функционал, брать на себя их полномочия. Реализация каждого из сценариев направлена на достижение ожидаемых, но не обеспеченных властью результатов решения вопросов местного значения, таких как: ровное дорожное полотно вместо разрушенных дорог, работающая система уличного освещения либо активная социальная поддержка одиноких пожилых граждан.

Деятельность агентов неформальной части института местного самоуправления может отчасти компенсировать дисфункциональное состояние формального института и стать фактором устойчивости сельских территорий. Вопросы местного значения требуют приложения ежедневных усилий.

В рамках данного исследования взаимодействия разных акторов, представляющих власть на разных уровнях, бизнес, население, направленные на создание условий для стабильной работы локальных систем жизнеобеспечения, мы будем рассматривать в контексте теорий социальных практик, которые изложены в работах А. Шюца, П. Бурдье, Н. Флигстина, М. де Серто, Дж. Скотта, Э. Гидденса, В. Волкова.

Социальные практики как объект исследования социологической науки оформились в 70-ые годы XX века после публикации работы П. Бурдье «Наброски теории практики». По мнению П. Бурдье, «социальные практики имеют двойственную структуру: с одной стороны, они детерминируются социальной средой, с другой – воздействуют на среду, изменяя ее структуру» [Bourdieu, 1980]. В свою очередь Т. И. Заславская отмечала взаимосвязанность социальных практик и институтов – первые являются формой проявления второго: «Социальные практики представляют собой конкретные формы функционирования общественных институтов, общей же формой реализации каждого института служит… совокупность соответствующих социальных практик» [Заславская, 2001, с. 7].

В общем виде под социальной практикой понимается «совокупность конкретных опривыченных (рутинных) повторяющихся действий индивидов, групп, общностей, организаций в реальном времени и пространстве, обеспечивающая устойчивое функционирование социальных институтов» [Шугальский, 2012, с. 276].

Интерпретируя представления ведущих зарубежных и российских социологов, в контексте данного исследования под формальными практиками местного самоуправления мы будем понимать формы проявления сложившихся формальных институциональных правил реализации прямого субъективного права населения на решение вопросов местного значения. В свою очередь неформальные практики местного самоуправления – это формы проявления неформальных сложившихся правил реализации права на решение вопросов местного значения. Общественная активность населения, проявляющаяся в т.ч. в процессах принятия решений на местном уровне, степень социальной интеграции местного сообщества, уровень доверия граждан к власти и друг к другу – все это можно рассматривать в качестве элементов социального института местного самоуправления.

На основе представления об основах и состоянии института местного самоуправления в сельских поселениях Российской Федерации можно провести классификацию факторов, обусловливающих реализацию формальных и неформальных практик местного самоуправления (МСУ) (рис. 2).

Рисунок 2 – Факторы, определяющие реализацию практик участия в местном самоуправлении

Формальные практики МСУ определяются установленными правовыми нормами, а также гарантированными государством процедурами представительного участия. Неформальные практики МСУ построены на традициях, обычаях, общественной позиции, т.е. на правилах и ограничениях, которые не закреплены официально, инициируются и корректируются акторами динамично в соответствии со сложившейся социально-экономической ситуацией и субъективно понимаемыми проблемами в развитии территории. Формальные практики местного самоуправления можно разделить на два основных вида: практики непосредственного и представительного участия населения в самоуправлении. Структура формальных практик представлена на рисунке 3.

Рисунок 3 – Структура формальных практик местного самоуправления

Представительное участие населения подразумевает его участие в выборных процедурах состава представительных органов местной власти. Например, главы сельского поселения или местного совета депутатов. Благодаря этому представительные органы местной власти получают право действовать от имени и в интересах населения поселения. Непосредственное участие населения в самоуправлении осуществляется им самостоятельно. Наиболее распространенной формой является обращение в органы власти с жалобой или инициативой. При этом реальное управленческое воздействие и в этом случае реализуется в первую очередь органами местной власти, а подготовленное обращение граждан не является гарантией достижения желаемого результата. Помимо формального участия граждане могут включаться и в неформальные самоорганизующиеся практики. Акторы, которые непосредственно начинают заниматься общими проблемами своих населенных пунктов и их жителей, зачастую не подозревают о наличии каких-то специальных норм законодательства, регулирующих эти процессы.

Кроме участников местных сообществ в неформальных практиках могут активно участвовать представители местного бизнеса, лидеры общественных организаций и объединений, действующих на территории. Чаще всего мотивом для начала их деятельности становится осознание неспособности официальных органов власти решить назревшие проблемы и удовлетворить насущные потребности местного населения. В этом случае неформальные практики решения вопросов местного значения выступают одним из способов компенсации (или преодоления) дисфункционального состояния формального института местного самоуправления.

Неформальные практики местного самоуправления фактически позволяют возместить часть пробелов сельского развития и частично заместить недостаточно действенную практическую деятельность формальных органов власти местного уровня, вызванную нехваткой финансовых и других материальных ресурсов, дефицитом административных кадров, отсутствием у них необходимых полномочий и вызванных этим запретом на финансирование нужных для поселения общественных потребностей.

Как уже было сказано выше, эти проблемы в немалой степени обусловлены сокращением автономности института местного самоуправления, которое происходит в настоящее время за счет уменьшения числа реализуемых полномочий и функций на отдельных территориях и объема средств сельских бюджетов, в том числе из-за передачи «урезанных» полномочий в зону ответственности органов исполнительной власти субъектов федерации (регионов).

Поскольку население выступает первичным субъектом местного самоуправления, согласно мнению законодателей, оно должно проявлять активность в делах муниципального образования и может выражать ее в различных прямых или опосредованных формах [Майкова, Симонова, 2014]. Однако, как считают исследователи, в реальной жизни различные формы прямой демократии оказываются либо невостребованными, либо используются формально и в малом объеме [Попова, 2008].

В то же время спусковым крючком для возбуждения интереса жителей к самоорганизации является осознание ими недостаточной эффективности работы официальных органов местной власти. Самоорганизация населения – одна из демократических форм объединения индивидов или их общностей для достижения тех или иных целей с помощью наиболее демократических методов по решению того же коллектива (сообщества) людей [Гильманов, 2002]. Такая форма участия граждан в решении вопросов местного значения как самоорганизация предполагает активную роль населения в реализации местных инициатив Объединяясь в неформальные коалиции разного масштаба, граждане могут оказывать влияние на процессы государственного управления и на распределение общественных ресурсов на местном уровне. Способность индивидов к совместным действиям, направленных на производство «общественных благ», некоторыми представителями социальных наук обозначается как «социальный капитал» [Михайлов, 2010]. Впрочем, у этого понятия могут быть и другие смысловые значения.

Принято считать, что государство и «социальный капитал» сообществ в известной степени могут заменять друг друга. Например, жители отдельной улицы могут самостоятельно отремонтировать разбитую часть муниципальной дороги или сделать это при софинансировании официальных органов власти. Самоорганизация граждан позволяет решать локальные проблемы, но в то же время оставляет открытым вопрос о возможности эффективного функционирования государственных и муниципальных институтов власти, а также о возможности и эффектах их взаимодействия с институтами гражданского общества.

Самостоятельное решение гражданами местных проблем может привести к ослаблению стимулов для муниципальных служащих исполнять свои прямые обязанности [Gurgur, 2016; Menyashev, Polishchuk, 2018]. Следует отметить, что самоорганизованные объединения выполняют функцию базовой социализации граждан и способствуют их включению в активную общественную деятельность. Исходя из вышеизложенного, можно выстроить следующую логическую цепочку: «практики деятельности самоорганизованных объединений формируют социальные институты, которые в свою очередь могут стать опорой для социально-политических институтов и для формирования и деятельности политических партий» [Виноградов, 2011].

Анализ кейсов, посвященных решению вопросов местного значения силами населения, показал, что триггерами самоорганизации являются «гражданская беспомощность», «гражданская ответственность», «патернализм» [Шагалов, 2019]. Под «гражданской беспомощностью» понимается ситуация, при которой жители территории не могут самостоятельно решать возникающие вопросы местного значения. Для сельских территорий наиболее характерна ситуация самоорганизации, которая определена двумя триггерами: «гражданской беспомощностью» и «гражданской ответственностью». «Гражданская ответственность» предполагает наличие у людей чувства ответственности за ситуацию на территории их проживания [Полищук, 2014]. В свою очередь «патернализм» означает состояние, при котором люди предпочитают сотрудничать с действующей властью в обмен на следование диктуемым ею моделям поведения.

Действие механизмов патернализма, в его чистом виде, в сельской местности технически осложнено значительной отстраненностью органов власти регионального уровня от решения вопросов, находящихся в зоне ответственности сельских муниципалитетов. Возникновение практик самоорганизации нередко происходит с помощью накопленного социального капитала сообществ, в основе которого лежит солидарность жителей, объединенных не только территорией их проживания, но и остротой накопленных проблем. Высшей формой проявления солидаризации населения является гражданское общество.

В современном обществе с его специфическими особенностями и, прежде всего, с его бесконечно растущим индивидуализмом, продиктованным необходимостью выживания индивида в конкурентной борьбе, ценности солидаризации не могут полностью утвердиться в массовом сознании [Козлова, Киреева, Киреев, 2013]. Возникновение ценностей и практик солидарного поведения наиболее характерно для жителей небольших (изолированных) территорий, что обусловлено изначальным наличием активных социальных связей и общения между людьми.

Триггером чувства солидарности может выступать конкретная проблемная ситуация, требующая решения в ближайшее время, либо общее недовольство деятельностью местной системы власти. Эффективное местное самоуправление на сельских территориях в условиях ограниченности и невысокого качества ресурсов возможно при вовлечении населения в активное непосредственное участие в решении вопросов местного значения, в том числе и через участие в местных сообществах.

1.3. Местные сообщества как субъекты неформального самоуправления на сельских территориях

Актором неформальной самоорганизации, направленной на дополнение возможностей и компенсацию дефектов формального института местного самоуправления на сельских территориях, является местное сообщество. Местные сообщества агрегируют общественную активность на территориях и позволяют своим участникам, осуществляющим социальные действия по решению вопросов местного значения, делать это более эффективно.

Следует разделять понятия местного населения и местного сообщества, так как население компактной сельской территории является лишь исходной предпосылкой для возможного формирования и развития на его базе сообщества объединенных между собой людей при наличии особых, в т.ч. благоприятных условий для появления такой группы (сообщества), разделяющей не только схожие взгляды и ценности, но и имеющих гражданскую ответственность за свою территорию проживания [Демчук, 2019, с. 116].

В литературе идет активная дискуссия, направленная на конструирование всеобъемлющей теоретической модели, характеризующей основные черты, характеристики, механизмы появления и развития такого феномена, как «местное сообщество». Местное сообщество в разных концепциях рассматривается как «меньшинство, осознающее и защищающее свои интересы», «естественная организация, направленная на решение проблем территории проживания», «социальная группа в границах территории проживания» [Демчук, 2019, с. 116].

При этом все концепции включают в себя критерий укоренённости участников таких сообществ и локализацию осуществления активных социальных действий. Наиболее релевантным видится подход к рассмотрению процесса становления местного сообщества в качестве определенного этапа развития территориальной общности муниципального образования, который подразумевает наличие у членов сообщества определенной гражданской ответственности за свою территорию проживания, результатом чего является их самоорганизующаяся деятельность, направленная на решение различных проблем развития территории, связанных с функционированием инфраструктурных объектов общего пользования, работой социальных учреждений, проведением культурно-массовых мероприятий, оказанием помощи незащищенным слоям населения, а также защитой общих (осознанных) интересов жителей села.

В соответствии с установками, закрепленными в нормативно-правовых актах, местные жители являются носителями права и возможности участия в местном самоуправлении, активно реализуют его через участие в выборных процедурах, однако в случае недостаточной эффективности работы института формальной власти и при наличии лидеров общественных инициатив они могут «трансформироваться» (преобразиться) в «организованное» местное сообщество, которое несет осознанную ответственность за свою территорию, объединено общим опытом и историей проживания в одном месте, а также сложившимися за длительное время локальными (уникальными) ценностями и традициями.

По мнению Н. Л. Мосиенко, местное сообщество характеризуется наличием «однозначной самоидентификации» ее членов как жителей определенной территории, присутствием элементов самоорганизации и самоуправления в их жизни [Мосиенко, 2010]. Таким образом, сельское сообщество можно рассматривать как активного субъекта местного самоуправления, участники которого путем интенсивного внутригруппового неформального взаимодействия обеспечивают решение проблемных вопросов поселения.

Структура внутригрупповых взаимодействий в рамках местного сообщества может быть ярко выражена и идентифицируема, однако местное сообщество не имеет нормативно-правовых формальных оснований для регулирования взаимоотношений внутри себя. Неформальные правила формируются в ходе развития местного сообщества либо могут инициироваться его лидером (группой лидеров).

Триггером возникновения сплоченного местного сообщества является наличие общего интереса, спровоцированного неразрешенностью какой-то важной для всех членов сообщества проблемы, в т.ч. связанной с развитием объектов совместного пользования.

Мотивы образования и формы участия локальных сообществ в общих делах достаточно разнообразны и во многом определяются многоукладностью сельской жизни (присутствием различных форм хозяйствования, связанных между собой), значимостью социальных вопросов в осуществлении хозяйственной деятельности, что находит свое отражение в качестве и в образе жизни населения территории. Практическая возможность участвовать в жизни своей территории проживания, изменять ее к лучшему позволяют поддерживать «чувство принадлежности к местному сообществу» [Кузнецова, 2018, с. 3].

Для сельских населенных пунктов, особенно удаленных, характерны доверительные отношения между жителями, практики взаимной поддержки и взаимопомощи, которые выступают дополнительным фактором более высокой слаженности и устойчивости местных сообществ на селе, чем в городских условиях. Местное сообщество по отношению к официальным органам местного самоуправления может выполнять замещающую функцию, а также играть роль компенсаторного актора местного самоуправления. По мнению А. Позаненко, «чем дальше находятся институты публичной власти, либо чем менее они ощутимы, тем выше должны быть уровни взаимопомощи и самоорганизации в сельском сообществе» [Позаненко, 2019, с. 143].

Реализуемые участниками местного общества практики, относящиеся к социальным действиям, поддерживают целостность местного сообщества, наполняют смыслом его существование. Через практики на ограниченном территориальном пространстве происходит социальное конструирование коллективных действий, реализуются ключевые принципы самоуправления: самоорганизация, самоуправление, самоконтроль. Эта низовая самодеятельность помогает повысить эффективность функционирования института самоуправления, привлечь на территорию большее количество ресурсов.