Текст книги "Очерки по истории политических учреждений России"

Совершенно неверно, будто к числу удачных предписаний закона 19 февраля можно отнести и начала, на которых было построено сельское самоуправление. Исключение помещика из сельского схода легко может быть объяснимо, если принять во внимание всю трудность или, вернее, невозможность объединить в одном и том же учреждении два резко враждебных элемента, которые, конечно, никогда не могли бы встречаться на равной ноге. Тем не менее факт сам по себе имел тот плохой результат, что превратил волость в своего рода сословное учреждение. Ее нельзя поэтому сравнивать ни с французской коммуной, ни с англо-американским приходом, тем более что в России приходской священник не считался даже членом сельского схода. В состав лиц, принимавших участие в местном самоуправлении, входили все совладельцы общинных земель. Употребляя немецкое выражение, мы можем сравнить сельскую общину в России с Burger-gemeinde, но не с politischc-gemeinder. тот, или те, кто принимает или не принимает участия в периодических переделах, владеют одинаковым правом голоса. Сельская община, как таковая, состоит из всех взрослых членов семей, которые не только живут в деревне, но и владеют участками общинной земли. Лица, поселившиеся недавно, и те, кто соответствует классу людей, известных в Швейцарии под именем beisaszen или domicilies и manant, таким образом лишены права голоса. Очевидно, что пока последних меньшинство, сельская община может сохранить свой демократический характер, но уже можно предвидеть то время, когда, как это случилось в Германии и в Швейцарии, семьи, издавна поселившиеся, превратятся в своего рода олигархию, если только законодательство не примет мер к разделению функций сельского самоуправления, создав рядом со старой общиной другую, открытую для всех сельских жителей, от частных собственников и арендаторов до простых земледельческих рабочих и пролетариев.

Нужно, однако, сказать, что необходимость такой реформы была уже признана членами выборных земских собраний, о которых будет речь ниже. Не одно из таких собраний выражало желание иметь, сверх существующей общины, учреждение более широкое с характером административной единицы. Такие взгляды высказывались земскими управами: Московской, Вологодской и Смоленской губерний в начале царствования Александра III. И в том же приблизительно смысле высказалось новгородское земство, выразив пожелание, чтобы низшая ступень местного самоуправления была основана на принципе общего представительства всех сословий, а не только совладельцев общинных земель.

При существующей системе сельской общины как учреждения сословного сельский староста, исполнительный орган сельского схода или мира, должен избираться исключительно из среды участников последнего. Между тем его власть по взиманию податей и исполнению полицейских распоряжений распространяется на всех жителей, за исключением одних только помещиков. Было бы, разумеется, гораздо справедливее допустить к избранию такого должностного лица всех тех, кто заинтересован в управлении местными делами.

Сельский сход с его выборными старостами составляет лишь низшую ступень крестьянского самоуправления. Над миром мы находим высшую административную единицу – волость. Она состоит обыкновенно из нескольких деревень, если только какая-нибудь деревня не настолько велика, чтобы самостоятельно образовать подобную единицу. В первом случае различные приходы являются ее подразделениями, с равными правами и обязанностями. Волость, как и мир – учреждение сословное; ни дворяне, ни духовенство, ни купцы и ремесленники не могут ждать от нее какой бы то ни было меры в защиту их местных интересов. Ибо в противоположность деревенской общине или миру, существовавшим еще в крепостное время, волость является по существу, если не по названию, учреждением недавнего происхождения. Мы находим ее во времена Николая на землях, занятых государственными крестьянами; и, именно, в подражание тому, что учреждалось на государственных землях, была введена настоящая система. Хотя и учреждение сословное, волость была, однако, призвана играть важную роль в деле отправления административных и судебных обязанностей, чем и объясняется неоднократно выражавшееся земскими собраниями пожелание ее преобразования в том направлении, чтобы она являлась представительницей всех классов русского общества. Крупное затруднение, препятствующее этой реформе, по-видимому, сводится к тому, что волость имеет, в лице выборных судей, род сословного суда для гражданских дел, интересующих исключительно крестьян. Их тяжбы разбираются на основании не писаного, а обычного права, толкователями которого выборные судьи и являются.

Из всех европейских государств Россия, вероятно, одна еще сохраняет двойную систему гражданского судопроизводства, на основании писаного или обычного права в зависимости от того, принадлежит ли истец к среднему и высшему классам общества или же к сельскому населению. Двойственность эта тем более странна, что обе эти юридические системы имеют, в сущности, один и тот же источник. В отличие от других европейских наций, Россия чрезвычайно мало позаимствовала из римского или какого-либо другого иностранного права. При таких условиях ее писаное законодательство так же точно, как и неписанное, одинаково выросло из ее древних обычаев, находивших себе в разные периоды неполное выражение в сводах законов, которые, начиная с опубликованной в одиннадцатом веке «Русской Правды» Ярослава, своего рода lex barbarorum, и с литовских статутов XIV и xv веков, доставили материал для новейшего законодательства. Некоторые предписания из этих древних сводов более или менее русского происхождения до сих пор еще удержались в обычаях отчасти в Великороссии и в значительно большей мере в Малороссии, которые почти до середины XVIII столетия управлялись на основании обычаев. Но нелегко определить, в какой степени решения сельских судей продиктованы знанием этих старых обычаев или чувством справедливости и неполным знакомством с существующими законами или, наконец, влияниями скорее безнравственного, нежели нравственного порядка – дружбой, родством, боязнью перед старшими, прямым подкупом и т. д. Лица, хорошо знакомые с обыденной жизнью русских крестьян, склонны думать, что большая часть процессов разрешается сообразно с желанием секретаря суда, который часто является единственным человеком, способным изложить их в писаном виде.

Самым естественным выходом из этого хаоса противоречивых решений было бы, казалось, составление если не для каждой губернии, то, по крайней мере, для каждой области, как Великороссия, Малороссия и Белороссия, некоторого рода юридических сборников, подобно тем сельским сводам, о которых так много говорилось во Франции в эпоху Второй империи; но ничего подобного не существует, и те, кто наиболее заинтересован изучением юридических обычаев, по-видимому, думают, что из противоречивых и весьма часто совершенно произвольных решений волостных судов можно вывести юридические принципы крестьянского закона. Автор далеко не разделяет подобного оптимизма; он полагает, что в сельское судопроизводство можно ввести порядок только путем общей кодификации законов, как и обычаев, поскольку последние находят себе выражение в древних юридических документах и в старых судебных решениях, сохранившихся в наших архивах и до сих пор еще недостаточно изученных. Много лет тому назад была учреждена комиссия, в которой больше находилось сановников, нежели ученых, с целью составления текста нового гражданского уложения для применения его во всех судах, кроме крестьянских. Все существующие своды были переведены на русский язык, чтобы помочь членам этой комиссии в сочинении новых уставов. Но никто не подумал обратить их внимание на необходимость вдохновиться изучением обычного права. Никто не взял на себя труда составить род частных сборников, находящихся еще в употреблении обычаев – губерния за губернией, область за областью, как это было уже сделано для некоторых частей Франции. Лишь после долгих лет такой подготовительной работы может быть выработано общее уложение для употребления во всех судах империи. Автор желал бы, чтобы такому уложению предшествовало опубликование особых сводов, предназначенных для той или иной области. Ибо в том, что касается недвижимой собственности и наследства, разница между губерниями, где еще превалирует общинное владение землею, и теми, где оно становится все менее и менее господствующим, слишком велика, чтобы допустить общее законодательство, хотя это общее законодательство было бы легче осуществить в отношении договоров. Однако во всех областях права должен быть установлен принцип, по которому в случае столкновения предпочтение отдается общему обычаю над общим законом и местному обычаю над общим обычаем; этот принцип позволит сохранить оригинальные черты юридической системы, свойственной той или иной деревне, либо той или иной группе деревень.

Между тем при нынешнем состоянии ее сельских судов Россия весьма еще далека от системы, обеспечивающей порядок. И автор, не боясь преувеличений, утверждает, что одним из двух крупных недостатков реформы 19 февраля 1861 года было наделение крестьянских выборных судей произвольною властью. Эта власть позволила изобретать и применять юридические правила судьям, часто безграмотным, нередко и недобросовестным и готовым по ходячему обвинению продать правосудие за бутылку водки. Другим недостатком крестьянского самоуправления является система круговой поруки в платеже налогов. Несомненно, что подобная порука чрезвычайно помогает правительству в получении налогов, но она в то же время вводит совершенно произвольный способ взимания податей. Главными жертвами оказываются не крестьянские богатеи и не беднота. Первые весьма часто могут уменьшить свою ответственность, дав взятку сборщику; вторые не могут ничего дать, но, пользуясь правом голоса, они заслуживают некоторой предупредительности со стороны выборных должностных лиц, каковы и сборщики. Нечего поэтому удивляться, что по недавно произведенному правительством исследованию средние состояния главным образом и отвечают за неплатящих. Ясно само по себе, до чего вредна надобная система развитию крестьянского благосостояния. Неоднократно экономисты и вообще все те, кто хорошо знаком с материальным бытом нашего народа, указывали на необходимость уничтожения этой отжившей системы. Совсем недавно граф Толстой говорил о ней в своем обращении к царю, как о системе, связанной с наиболее кричащими злоупотреблениями, которую следовало бы уничтожить возможно скорее. Но пока точное поступление налогов будет главной заботой русского финансового управления, до тех пор бесполезно и думать, чтобы правительство приняло необходимые меры к исполнению этого требования.

Общий вывод, к которому приводит нас анализ системы крестьянского самоуправления, созданного законом 19 февраля, весьма сложный: хорошее и плохое так сильно перемешаны в сельском самоуправлении, что оно заслуживает столько же похвал, сколько и критики. Мы не совершим несправедливости, утверждая, что намерения его творцов были лучше достигнутых результатов; но зло это по своей природе не таково, чтобы новые реформы не могли его одолеть. Будем же ждать этих реформ с надеждой, что они лучше послужат идеалам общественной справедливости и личной свободы.

Глава VIII
Реформы Александра II. – Местное самоуправление. – Губернское, уездное и сельское

Освобождение крепостных произвело столь глубокое изменение в социальном строе России, что дальнейшее сохранение старой системы местного управления, по которой одно лишь дворянское сословие должно было участвовать с правительством в ведении местных дел и разрешении гражданских и уголовных процессов, стало невозможным. С того момента, как все классы были одинаково допущены к приобретению земли, всякая разница между так называемыми населенными и ненаселенными имениями – т. е. занятыми крепостными и не имеющими таковых исчезла, и образовалось новое социальное подразделение – земельных собственников. Составленный из самых разнородных элементов – из прежних помещиков, освобожденных крепостных, удержавших землю в частном или общинном владении, капиталистов, купцов или ремесленников, купивших какие-нибудь поместья, этот класс под влиянием идей, распространившихся в Европе со времени физиократов, был признан заинтересованным в хорошем управлении провинциальными делами и в силу этого призван к почти исключительному участию в вопросах экономического самоуправления. Нет надобности критиковать здесь недавно господствовавшую теорию, будто классы людей, не владеющих землею, индифферентны к местным интересам. Эта теория была, к счастью, более или менее оставлена в последней четверти XIX столетия, хотя в отношении состава местных выборных учреждений она еще удержалась в некоторых странах Европы. Нечего удивляться, что в России в годы, следовавшие за освобождением, эта теория считалась трюизмом и мнения делились лишь по вопросу о том, как следовало ее применить, чтобы крестьянам так же, как и дворянам, досталось отличное и неравное участие в местном самоуправлении.

Этот проект находился в сильном противоречии с идеей местного представительства, основанного на принципе земельной собственности. Ничего нет удивительного, что некоторые лица, считавшие себя либералами, восстали против идеи учреждения специальных делегатов для каждого из исторически сложившихся сословий. Но практические соображения заставляли опасаться, чтобы в общем собрании землевладельцев один из двух классов – бывших господ и бывших крепостных не был принесен в жертву чувству материальной зависимости или злобе за незабываемые обиды. Совершенно неверно, будто творцы закона 1864 года, которому Россия обязана уездными и губернскими земствами, были плохо инспирированы, создав рядом с избирательным корпусом частных землевладельцев таковые же – членов сельских обществ и собственников домов и земель в городских округах. Большинство в Государственном совете высказалось за подобное разделение. Его польза могла быть допущена постольку, поскольку дело освобождения не было удачно выполнено. Одного того факта, что некоторые крестьяне, пользуясь законом 19 февраля, продолжали обрабатывать земли их прежних господ, чтобы этим путем приобрести по истечении известного количества лет право собственности на их участок земли, одного такого факта достаточно, чтобы показать трудность объединения обеих партий в одном и том же избирательном собрании. Но в настоящий момент, когда переходный к свободе период уже пройден, когда дворянин, по крайней мере отчасти, замещен каким-то пришельцем извне, купившим его имения, и когда в рядах крестьян процесс общественной дифференциации создал и частных собственников и пролетариев, не вправе ли мы думать, что пришел час перестройки системы местного представительства на основе социального равенства?

Очевидно, что подобная реформа не может быть осуществлена до создания политической общины (коммуны) или волости, в которой бы принимали участие все жители без различия сословий. Одна лишь такая коммуна может установить земельную единицу для выборов в уездные и губернские земства. Пока на низшей ступени лестницы мы будем иметь только сословное самоуправление, а именно – крестьянское, до тех пор наши крупные землевладельцы будут вынуждены собираться отдельно для производства выборов своих представителей в уездные и губернские земства.

Хотя общественное мнение, поскольку оно выражается в прессе и в ходатайствах, составлявшихся нашими провинциальными представительными учреждениями, все более и более высказывается в пользу этой двойной реформы, правительство со времени царствования Александра III старается вернуться к прежним классовым делениям. Таким образом, по закону 1890 года – личные и потомственные дворяне образуют особое собрание и назначают своих собственных делегатов. То же самое приходится сказать и о городских избирателях. Что же касается крестьян, то они выбирают своих депутатов на волостных сходах. В силу нового закона, который во многом противоречит предначертаниям закона 1864 года, избирательным цензом для дворян является владение определенным количеством земли, которая может разниться по своим размерам в зависимости от той или иной области и плотности ее населения, но должна стоить не менее пятнадцати тысяч рублей. Недвижимая собственность может заключаться в земле или же в промышленных заведениях, оцененных не ниже пятнадцати тысяч рублей. Землевладельцы, имеющие лишь десятую часть требуемого законом недвижимого имущества, пользуются правом назначения числа избирателей в десять раз менее их собственного числа. Список кандидатов, избранных крестьянами в двойном против делегатов числе, предоставляется губернатору, который из двух выбранных тою же волостью кандидатов назначает одного.

Что касается горожан, то те из них, кто владеет на месте землею или промышленным заведением, соответствующими по размерам и цене требованиям закона, образуют особую избирательную комиссию, отличную от дворянской, а также и от крестьянской. Вопреки закону 1864 года, каждая коллегия может избрать в делегаты только члена своего сословия. Следует отметить два других факта, которые могли бы привлечь к себе внимание по совершенно разным причинам. Первый из них заключается в том, что духовенство лишено представительства в уездных земствах ввиду того неосновательного предположения, будто оно не имеет экономических интересов. Второй же факт – тот, что женщины, владеющие установленным по закону количеством земли или промышленными заведениями, пользуются правом голосования при посредстве родственников мужского пола. Такое же вмешательство третьих лиц требуется и в том случае, если обладающая правом голоса особа не достигла двадцатипятилетнего возраста. Избирательные собрания не могут длиться более двух дней. Должны быть пущены на голоса имена всех присутствующих избирателей. Выборы совершаются на трехлетний период.

Перейдем теперь к устройству уездных и губернских земств. Кроме названных уже делегатов, в уездном земстве участвуют представители двух министерств – государственных имуществ и уделов, по крайней мере в том случае, если владения этих двух родов находятся в уезде. Епархия может, если сочтет это полезным, иметь и своего представителя в земском собрании. Голова уездного города считается членом и пользуется голосом во всех решениях. То же самое можно сказать и о членах земской управы, избираемой, как мы сейчас это увидим, уездным собранием и имеющей своего собственного председателя.

Что касается губернского земства, оно состоит из лиц, избранных уездными земствами из числа делегатов, которые принимают участие в их собраниях. Сверх того, в губернском земстве участвуют также все уездные предводители дворянства, начальники губернских управлений государственных имуществ и уделов, один выборный от епархиального духовенства и члены губернской земской управы. В момент создания всей системы местного самоуправления в Государственном совете горячо обсуждался вопрос о том, кому председательствовать в уездных и губернских земских собраниях. Наиболее передовое мнение требовало предоставления самим собраниям права избрания своих председателей. Однако это мнение не встретило благосклонного приема среди членов большинства. Великие князья и высшие сановники сочли его опасным для принципа самодержавия и высказались за прямое назначение. Решено было доверить этот трудный и ответственный пост предводителям дворянства – уездным и губернским. Таким образом, благодаря перевешивающему голосу председателя была усилена позиция дворянства, и без того уже имевшего право избирать треть делегатов. Члены обоих собраний – уездного и губернского – не получают никакого вознаграждения, но тем не менее обязаны присутствовать на заседаниях под угрозой штрафа в семьдесят рублей, налагаемого каждый раз по решению двух третей присутствующих членов. Из сказанного видно, что в отношении состава земств закон благоприятствует богатому классу и особенно дворянству. Нечего поэтому удивляться, что по статистическим данным четыре пятых всего числа выборных принадлежат к высшему сословию. Эти данные относятся к 1885 и 1886 годам, так как более новых не существует. Уездные и губернские земства собираются обыкновенно один раз в году, но министр внутренних дел может созывать чрезвычайные собрания для обсуждения некоторых определенных вопросов. Сессия длится двадцать дней для губернского земства и лишь половину этого времени для уездного. Губернские земские собрания открываются и закрываются губернатором, а в уездных собраниях губернатора заменяет местный предводитель дворянства. Собрание обыкновенно считается состоявшимся, если присутствует половина всех членов. Решения принимаются простым большинством голосов, при разделении последних поровну голос председателя дает перевес.

Закон 1864 года создал ряд исполнительных комиссий как в уезде, так и в губернии. Эти комиссии чрезвычайно похожи на исполнительные директории департаментов, учрежденные во Франции революционными законами, начиная с закона 1791 года. Третья республика после перерыва в три четверти века воскресила это учреждение под новым названием, и следует сказать, что между другими образцами новейший французский законодатель имел также в виду и русские губернские и уездные земские управы. Эти управы выбираются на губернских и уездных собраниях и в отличие от обыкновенных гласных их члены получают определенное содержание. Правом избрания пользуются только избиратели. Выборы как председателя, так и других членов управы утверждаются губернатором.

Рассмотрев организацию уездного и губернского самоуправления, посмотрим, какой же цели оно отвечает. Нужно помнить, что англо-американские взгляды на действительное значение выборных должностных лиц и учреждений в управлении государственными делами проникали в общественное мнение Европейского континента медленно и неполно. Идея исполнения народными выборными официальных обязанностей, каковы полицейские и судебные, в чистом виде проявляющаяся в избрании coroners, constables justices of peace и полицейских чиновников в Америке и в Англии, эта идея осталась более или менее чуждой правовым взглядам тех, кто во Франции, как и в Германии, системе административной централизации пытался противопоставить систему местного самоуправления. По их теории, выборным советам и народным представителям следовало поручить одну лишь заботу об экономических интересах общины, округа и провинции.

Этим путем в местный административный механизм была введена некоторая двойственность. Чтобы пояснить нашу мысль на примере, достаточно будет напомнить тот факт, что во Франции при разных режимах XIX века департамент и округ в одно и то же время управлялись двумя различными видами чиновников и учреждений: правительственными, префектом и советом префектуры, и выборными – Генеральный совет департамента и его исполнительная комиссия. На обязанности первых лежало отправление различных функций правительственной власти, на вторых – забота об экономических интересах департамента. И в уезде мы находим те же элементы в лице чиновника, назначаемого министерством – супрефекта, и окружного совета, учреждения выборного. Хотя русское слово самоуправление и является точным переводом английского термина, но лица, введшие его в империю, очевидно, отожествляли задачи самоуправления с теми, которые приписывались ему на континенте и, особенно, во Франции; таким же образом, функции уездного и губернского земства и их управ были ограничены заботами об экономическом благосостоянии. И лишь в последнее время перед глазами континентальных публицистов открылась истинная природа англо-американского самоуправления, благодаря классическому труду Гнейста. Его идеи, проникнув в Россию, послужили делу критики существующей системы местных учреждений. До сих пор, однако, этой новой тенденции не удалось изменить взгляды законодателя. Ибо вместо расширения сферы порученных нашим земствам задач вместо призвания их к отправлению правительственных функций – их автономия была лишь урезана и усилен официальный контроль, которому земства подчинены. Это не удивит того, кому как автору трудно примирить самодержавие с самоуправлением. Тридцатилетний опыт местных представительных учреждений может, по мнению автора, служить подтверждением той истины, что провинциальное самоуправление не обещает большого прогресса, если оно не увенчается созданием центрального автономного учреждения, и что самодержавная бюрократия долго будет переносить парализующее влияние местного представительства, стремящегося сохранить свою независимость и преследовать задачи, отличные от задач центрального правительства.

Чтобы пояснить сказанное, обратимся к горячо обсуждавшемуся вопросу об ограничении принадлежащего уездным и губернским земствам права местного обложения. Так как большая часть земских сборов уходит на помещение войска и на другие общегосударственные нужды, то остается очень мало на постройку и содержание дорог, на открытие новых школ, новых больниц и так далее. Чтобы добыть необходимые для развития всех этих учреждений средства, губернские и уездные земства всегда настаивали и настаивают до сих пор на своем праве повышать местные налоги и взимать их не только с земельной собственности, но и с капитала, с промышленности и с торговли. Имея право помешать при посредстве местного губернатора либо министра внутренних дел исполнению принятых земскими собраниями решений, правительство всегда пользовалось им, чтобы воспрепятствовать всякому проекту увеличения расходов, задуманному последними. В последнее же время правительство сделало новый шаг в том же направлении, ограничив право самообложения известным процентом с суммы общих налогов, уплачиваемых губернией. Министр финансов встретил уже затруднения во взимании налогов; он употребляет поэтому все усилия для достижения последней цели. Чтобы сделать ее возможной, он желал бы избавить земства от расходов, связанных с открытием новых народных школ. Но этого нельзя было бы осуществить, не предоставив трудной задачи просвещения сельского населения духовенству. Неудивительно, что Витте является первым сподвижником обер-прокурора Святейшего Синода Победоносцева, желающего наделить Россию церковно-приходскими школами, в которых русские уже имели печальный опыт во времена крепостного права. Эти школы были бы тем более вредны в России, что приходские священники, слишком занятые, чтобы обучать детей самим, поручили бы, вероятно, все заботы по воспитанию неопытному усердию какого-нибудь низшего церковнослужителя.

Но возвратимся к функциям земских собраний. Эти собрания имеют право издавать постановления – право, которое, как читатель знает, всегда принадлежало автономным учреждениям в Англии и в Америке. В 1864 году, когда впервые было положено основание ныне существующей системы, право принятия административных решений, хотя и требовавшееся некоторыми членами комитета, вырабатывавшего закон, было отвергнуто министром внутренних дел под тем предлогом, что ни теория, ни практика не дают точных правил относительно подобной власти регламентации. И только впоследствии право издания постановлений было предоставлено русским органам самоуправления и прежде всего городским думам. В 1873 году губернские земства получили право принимать меры по предупреждению пожаров. С этого момента их право издания постановлений было расширено; они могут в настоящее время регламентировать общественную гигиену, народное продовольствие, соблюдение порядка на базарах и ярмарках, содержание дорог, пристаней и так далее. Все такие постановления могут быть приняты либо одной управой, либо общим собранием; но они не имеют силы закона, если не утверждены губернатором. Последний дает свое утверждение после совещания с новым присутствием, учрежденным по закону 1890 года и составленным преимущественно из правительственных чиновников. Со способом его составления мы познакомимся ниже. Утверждение губернатора требуется также, хотя и в несколько иной форме, и в том случае, когда дело идет о каких-либо экономических мероприятиях, принятых губернским или уездным земствами. Менее важные мероприятия не входят в законную силу до истечения пятнадцати дней с момента их обнародования. В течение этого периода губернатор имеет возможность их отменить.

С первыми покушениями на жизнь Александра II открывается период, который нельзя считать благоприятным для дальнейшего развития местных русских вольностей. Правительство начало все более и более подозрительно относиться ко всякой попытке избирательных корпусов, направленной к увеличению их деятельности или к объединению их усилий. Достаточно будет привести число отвергнутых правительством земских ходатайств, чтобы дать читателю понятие о том недоверии, с каким относились в высших сферах к этим учреждениям. От 1865 до 1884 года правительству было представлено 2623 документа этого рода. Из этих ходатайств 1341, то есть 52 % были отвергнуты или оставлены без ответа, и с течением времени число отрицательных ответов, вместо того чтобы уменьшаться, все более увеличивается, по крайней мере до 1880 года. Правительство систематически сопротивлялось уменьшению суммы обложения, требуемого для пользования правом голосования, и разрешению совместной выработки представителями нескольких земств общих мер для борьбы с эпидемиями или в целях объединения их усилий по вопросам народного хозяйства. Ходатайства земств о предоставлении им большей свободы в обнародовании их дебатов постиг тот же отрицательный результат. Этим учреждениям не было также разрешено введение принципа всеобщего обязательного обучения, принципа, на котором настаивало не одно губернское земство между 1866 и 1872 годами. Начиная с 1873 года правительство предпочитает совсем не отвечать на ходатайства этого рода, что, однако, не помешало увеличению числа последних в годы, предшествовавшие смерти императора Александра II. Ходатайство о разрешении учителям различных губерний собраться на конгресс для выработки общих планов преподавания было встречено таким же отказом, на этот раз под тем предлогом, что благодаря низкому уровню просвещения самих учителей их съезд может иметь лишь плохие результаты как в педагогическом, так и в политическом отношениях. Между тем многочисленные требования об отмене налогов на соль имели больше успеха. Принимая эту меру, правительство, несомненно, действовало под их влиянием.