Текст книги "Введение в конституционное право с разъяснением сложных вопросов"

Значение конституции

Аристотель утверждал, что государство «создается не ради того, чтобы жить, но преимущественно для того, чтобы жить счастливо <…>»[99]99
  Аристотель. Политика // Платон, Аристотель. Политика. Наука об управлении государством. М.: ЭКСМО; СПб.: Terra Fantastica, 2003. С. 395.


[Закрыть]. Однако К. Поппер был, на мой взгляд, точнее, говоря, что «не существует институциональных средств, позволяющих сделать человека счастливым», можно лишь стремиться к тому, «чтобы его избавили от несчастий, которые человечество способно предотвратить»[100]100
  См.: Поппер К.Р. Открытое общество и его враги: в 2 т. Т. 1: Чары Платона / пер. с англ.; под ред. В.Н. Садовского. М.: Феникс; Международный фонд «Культурная инициатива», 1992. С. 200.


[Закрыть]. Вот эту задачу как раз и выполняет конституция. А понимание такой задачи делает современное общество цивилизованным. Вновь приведу суждение Е.В. Спекторского:

«Она (конституция. – М. К.) не устраняет социальной борьбы, религиозной, классовой и иной. Зато она вводит ее в культурную форму. Она не производит социальных реформ. Зaто она создает для них законную возможность. Она вообще не разрешает по существу ни одного общественного вопроса. Зато без нее нельзя разрешить ни одного вопроса, ибо она устанавливает пути для разрешения всяких общественных вопросов»[101]101
  Спекторский Е.В. Указ. соч. С. 548.


[Закрыть].

Такая миссия конституции становится возможной благодаря тому, что она утверждает две основополагающие идеи, на которых строится современная государственность.

Первая идея – признание права на человеческое достоинство в равной степени за каждым человеком. Сегодня это воспринимается как аксиома, и вряд ли кто-либо без риска потерять свою репутацию займется опровержением фундаментального принципа, зафиксированного в ст. 1 Всеобщей декларации прав человека ООН[102]102
  Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть] (принята и провозглашена резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 г.): «Все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах». А ведь еще два с лишним века назад это не только не казалось очевидным, но и воспринималось как покушение на общественные устои.

Вторая идея призвана обеспечить реальность первой, т. е. гарантировать условия, при которых человеческое достоинство может быть защищено правовыми средствами. Для этого требуется конструкция власти, которая бы ограждала общество от произвола и тирании. Такая конструкция возможна, если она зиждется на принципе разделения властей. Об этом подробнее будет сказано ниже, а здесь лишь подчеркну, что разделение властей имеет, так сказать, отрицательную направленность. Этот принцип содержит в себе презумпцию не добродетелей (знаний, мудрости, благородства и т. п.) властвующих, а, наоборот, их подверженности земным соблазнам. Как бы ни был «хорош» властвующий, но, с одной стороны, на него способны негативно повлиять длительность правления и его окружение, с другой – вовсе не обязательно, что «хорошего» правителя сменит «лучший» или хотя бы «такой же». К. Попперу принадлежат замечательные слова:

«Ясно, что как только задается вопрос “Кто должен править? ”, трудно избежать такого ответа, как “лучший”, “мудрейший”, “рожденный править”, “тот, кто владеет искусством правления” или, может быть, “всеобщая воля”, “раса господ”, “индустриальные рабочие”, “народ”. Этот ответ звучит вроде бы убедительно – в самом деле, кто станет защищать правление “худшего”, “величайшего идиота” или “рожденного рабом”? <…> Если мы с этим согласимся, то нам придется ответить на вопрос, не сталкивается ли политическая мысль с самого начала с возможностью дурного правительства, не должны ли мы готовиться к худшим правителям, надеясь на лучших. Однако это ведет к новому взгляду на проблему политики, так как нам теперь требуется на место вопроса “Кто должен править?” поставить другой вопрос: “Как нам следует организовать политические учреждения, чтобы плохие или некомпетентные правители не нанесли слишком большого урона? ”»[103]103
  Поппер К.Р. Указ. соч. Т. 1. С. 160−161.


[Закрыть].

В каждой стране конституционная модель индивидуальна. Но при любой модели конституционное государство зиждется на двух названных идеях. В противном случае конституция теряет свой смысл. На основе сказанного можно представить следующее определение:

Конституция – это обладающий высшей юридической силой правовой акт (совокупность актов), закрепляющий такие основы организации и жизнедеятельности общества и государства, которые гарантируют правовое ограничение публичной власти, подконтрольность государства обществу и тем самым обеспечивают основные права и свободы человека.

* * *

К сожалению, условия, в которых разрабатывалась и принималась Конституция Российской Федерации 1993 г., не обеспечили ее характер как договора о правилах, выгодных всем слоям общества и всем легальным политическим силам. И это наложило значительный отпечаток на конструкцию власти, которая, в свою очередь, обусловила постепенный отход от конституционного духа, от соблюдения основных принципов конституционного строя.

Из истории создания действующей Конституции РФ

В истории современной России есть дата, по своему историческому значению являющаяся гораздо более значимой, чем даже день принятия Конституции. Это 21 августа 1991 г. – день поражения ГКЧП, который можно считать днем Августовской революции – крушения коммунистической власти. Но этой дате сразу же не повезло. Официально она никак не отмечена. Есть лишь косвенная привязка к ней – «День Государственного флага Российской Федерации» (22 августа), хотя решение об этом празднике[104]104
  См.: Указ Президента РФ от 20 августа 1994 г. № 1714 «О дне Государственного флага Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 17. Ст. 1956.


[Закрыть] было принято лишь спустя три года после августовских событий, причем в документе о самих событиях ничего не говорилось. День Государственного флага, однако, не вошел в законодательный перечень памятных дат[105]105
  См.: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 98-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О днях воинской славы (победных днях) России”» // СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3109.


[Закрыть] и тем самым как бы исключен из официальной памяти.

Смысл Августа – в том, что события трех драматических дней были началом самой настоящей революции. Если бы такой характер событий был признан основными политическими акторами, это повлекло бы за собой и определенную логику последующих политических и юридических решений и действий. Однако, даже несмотря на «революционную эстетику» отдельных акций в первые послеавгустовские дни – захват зданий на Старой площади (аппарата ЦК КПСС), демонтаж памятника Дзержинскому на Лубянской площади и т. п., – практически никто не говорил о революции (причины этого достойны самостоятельного исследования).

Признание августовских событий как революции потребовало бы в первую очередь переучреждения российского государства, сопровождаемого ясной политико-правовой оценкой предшествующего строя и определением правопреемства. Но даже после подписания в декабре 1991 г. Беловежских соглашений, юридически оформивших ликвидацию СССР, такого переучреждения не произошло, и это впрямую сказалось на характере конституционного процесса.

Вообще, конституционный процесс начался еще до Августа. Новая российская власть в лице Съезда народных депутатов РСФСР/РФ (далее – Съезд или СНД), избранного 4 марта 1990 г., начала насыщать текст Конституции РСФСР/РФ 1978 г. (официально РСФСР была переименована в Российскую Федерацию 21 апреля 1992 г.) понятиями, немыслимыми для советского типа власти: «разделение властей», «правовое государство», «плюрализм» и проч. И это несмотря на то, что съездовское большинство составляли те, кому эти идеи были чужды, а то и враждебны. Не буду анализировать причины такого «соглашательства», скажу лишь, что они кроются в политической конфигурации того времени. Как бы то ни было, 12 июня 1990 г. Съезд принимает радикальный документ – Декларацию о государственном суверенитете РСФСР[106]106
  Декларация СНД РСФСР от 12 июня 1990 г. № 22-I «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.


[Закрыть], насыщенную идеями, за пропаганду которых еще совсем недавно можно было лишиться свободы по статье Уголовного кодекса РСФСР. Дату принятия этого документа мы празднуем сегодня как День России, хотя, полагаю, для такого праздника стоило подобрать иное событие.

Тут, однако, важно отметить, что в заключительном пункте документа говорилось: «Настоящая Декларация является основой для разработки новой Конституции РСФСР, заключения Союзного договора и совершенствования республиканского законодательства». Действительно, была создана Конституционная комиссия Съезда (председателем Комиссии до конца ее работы официально был Б.Н. Ельцин) и работа над конституционным проектом сразу же началась. 22 июня 1990 г. СНД даже утвердил примерный график принятия новой Конституции (на конец 1990 г. планировалось вынести основные положения на референдум, в начале 1991-го – обсудить проект на Съезде и к весне 1991 г. – принять Конституцию). Тем не менее проект, первый вариант которого был представлен рабочей группой Конституционной комиссии 12 октября 1990 г., так и не стал основой новой Конституции. Некоторые причины такого развития событий анализируются в книгах Ответственного секретаря Конституционной комиссии О.Г. Румянцева и народного депутата РСФСР/РФ В.Л. Шейниса[107]107
  См.: Румянцев О.Г. Конституция Девяносто третьего. История явления. (Документальная поэма в семи частях от Ответственного секретаря Конституционной комиссии 1990−1993 годов.) М.: ЗАО «Библиотечка РГ», 2013. С. 31; Шейнис В.Л. Власть и закон. Политика и конституции в России в ХХ−ХХI веках. М.: Мысль, 2014. С. 681−682.


[Закрыть]. Здесь лишь отмечу, что, как вспоминает Шейнис, «разработчики проекта, находясь под впечатлением недавних побед, которые привели их в парламент, и встреч с избирателями, политическая активность которых была еще высока, верили, что страна готова принять Конституцию, порывающую с советскими порядками, и что реализация их трудов не за горами»[108]108
  Шейнис В.Л. Указ. соч. С. 703.


[Закрыть]. Но эта эйфория не оправдалась, и основная работа вылилась во внесение изменений и дополнений в советскую Конституцию – Конституцию РСФСР 1978 г. Первый закон о поправках СНД РСФСР принял 31 мая 1990 г., последний – 10 декабря 1992 г. Всего было принято десять законов, которые содержали около 400 поправок.

Почему же не только депутаты, но и Президент РФ не пошел на принятие новой Конституции России ни после Августовской революции, ни даже после распада СССР, когда Россия уже с формальной точки зрения обрела принципиально иные параметры государственности? Думается, это было связано с тем, что российская власть исторически и ментально оставалась тогда советской. Исторически – потому что центральные и региональные органы власти формировались еще в условиях советского типа власти. Ментально – потому что органы власти состояли в основном из людей с советскими представлениями и стереотипами. К тому же над депутатами довлели не только идеологические, но и личные мотивы – нежелание расставаться с обретенным статусом (подтверждения этому можно найти у тех же О.Г. Румянцева и В.Л. Шейниса[109]109
  См.: Румянцев О.Г. Указ. соч. С. 77−78; Шейнис В.Л. Указ. соч. С. 760.


[Закрыть]).

Скорее всего, были и другие факторы, препятствовавшие принятию принципиально новой Конституции. Например, один американский исследователь писал в 1993 г., что в посткоммунистических демократиях наблюдается очень серьезное, чрезвычайно уважительное отношение к конституционным текстам[110]110
  См.: Лессиг Л. Путь президентства // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. Осень 1993 – Зима 1994. № 4−5. С. 117.


[Закрыть]. Трудно сказать, насколько он прав, но у нас и в самом деле не в чести французская традиция, когда едва ли не «каждая смена режима непременно сопровождалась принятием новой конституции. Даже во время “Ста дней” Наполеона Бонапарта 1814 г. был принят новый Основной закон; еще один пример – во время оккупации Франции немецкими войсками с июля 1940 по август 1944 г. режим А.Ф. Петена (1856−1951) выработал свою конституцию, которая не была принята только из-за нежелания Германии»[111]111
  Маклаков В.В. Парламент Франции: перевод законодательных актов. Ч. I: Национальное собрание / РАН. ИНИОН. Центр социал. науч. – информ. исслед. Отд. правоведения; отв. ред. Е.В. Алферова. М., 2008. С. 8.


[Закрыть].

Паллиативный путь юридического оформления смены государственного и общественного строя – внесение конституционных поправок – породил массу недоговоренностей, двусмысленностей и противоречий. В том числе и потому, что нередко поправки рождались в эмоциональной обстановке прямо на заседаниях Съезда, в которых участвовали более тысячи депутатов. Не случайно многие нормы законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию РСФСР/РФ просто исправляли (подчищали) юридико-технические огрехи предыдущих законов о поправках.

Конечно, период перехода от тоталитарной к правовой государственности сам по себе весьма болезнен для общества, переживающего не только неизбежную при транзите мировоззренческую, ценностную фрагментацию, но и резкий скачок уровня материального расслоения. Тем не менее идейное и социальное размежевание вовсе не обязательно влечет за собой двоевластие (хотя в 1992−1993 гг. скорее существовало квазидвоевластие[112]112
  См. об этом: Краснов М.А. О характере, некоторых причинах и следствиях российского политического кризиса 1992−93 гг. // Эволюция российского и зарубежного государства и права. К 80-летию кафедры истории государства и права Уральского государственного юридического университета (1936−2016): сб. науч. тр. Т. III: Эволюция российского государства и права, учений о российском государстве и праве в трудах-поздравлениях коллег / под ред. проф. А.С. Смыкалина. Екатеринбург: Уральский гос. юрид. ун-т, 2016. С. 989–1003.


[Закрыть]). Двоевластие становится возможным, когда в стране либо вообще нет легитимной основы для публичной власти («власть валяется на земле»), либо существующая конструкция содержит в самой себе острые противоречия.

Для России в начале 1990-х был характерен именно второй случай: конструктивные противоречия, наложенные на противоречия социальные, привели к образованию двух противоборствующих лагерей. На одной стороне был Съезд, чье влияние через Верховный Совет (ВС) и его Президиум редуцировалось до влияния руководителей Верховного Совета (председателя и его замов), на другой – исполнительная власть под руководством Президента РФ (в отличие от действующей Конституции РФ он официально являлся главой исполнительной власти, хотя непосредственно не возглавлял Совет Министров).

Казалось бы, с введением президентской должности Россия покончила с советской моделью власти и в ней воцарился парламентаризм, понимаемый не в британском смысле – как верховенство парламента, а в более широком – как система власти, построенная на принципе разделения властей, с институционально сильным парламентом, являющимся основным выражением плюрализма. Однако это было не так.

Нежелание (или страх?) политических лидеров начала 1990-х преобразовывать советскую государственность в революционной логике (что вовсе не обязательно требует насилия, но требует радикальных перемен в системе власти) привело к формированию совершенно немыслимой конструкции, которую нельзя отнести ни к одной из существующих форм правления (моделей власти). Конструкция представляла собой смесь из остатков советского типа с элементами одновременно и президентской, и полупрезидентской форм правления. И это было важным фактором созревания будущего конфликта.

К президентской форме относились, например, избрание президента на всеобщих выборах и его характеристика как главы исполнительной власти; наличие вице-президента; отсутствие права роспуска парламента или одной из палат ВС. К полупрезидентской системе можно было отнести, в частности, «правило двух ключей» – формирование правительства президентом совместно с парламентом, а также институт недоверия правительству (сам этот институт «взят» из парламентской модели). Тем самым президент оказывался вдвойне ограниченным парламентом. Но главное, это накладывалось на многочисленные остатки советской системы.

1. Вплоть до 21 апреля 1992 г. даже формально сохранялся советский оксюморон – принцип «демократического централизма». Но и когда через восемь месяцев после Августа 1991 г. соответствующее положение Конституции РСФСР было отменено (вместо него в ст. 3 было записано о разделении властей), этот принцип фактически не переставал действовать. Он проявлялся, в частности, в сохранявшейся до осени 1993 г. иерархии представительных органов (советской «вертикали»). В политическом плане это составляло довольно мощную поддержку руководству СНД. Иллюстрацией того, что система «вертикали» была отнюдь не безобидной, может служить такой факт: 18 сентября 1993 г. «Всероссийское совещание народных депутатов всех уровней под управлением Р. Хасбулатова приняло резко антипрезидентское обращение к гражданам России (“с особым чувством к личному составу армии, милиции и органам государственной безопасности”)»[113]113
  Россия – 2000. Современная политическая история (1985–1999 гг.). Т. 1: Хроника и аналитика / под общ. ред. А.И. Подберезкина. 3-е изд., доп. и перераб. М.: ВОПД «Духовное наследие»; ЗАО НИФ «РАУ-Университет», 2000. С. 247.


[Закрыть]. Выражалась советская «вертикаль» в следующих сохранявшихся положениях Конституции:

– «Съезд народных депутатов Российской Федерации, Верховный Совет Российской Федерации, Съезды народных депутатов, Верховные Советы республик в составе Российской Федерации, краевые, областные Советы народных депутатов, Советы народных депутатов автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга образуют систему представительных органов государственной власти в Российской Федерации» (ст. 85);

– ВС РФ может досрочно прекратить полномочия любого местного Совета «в случае неоднократного нарушения» им «законодательства Российской Федерации» на основании заключения Конституционного Суда РФ (ст. 86.1);

– ВС РФ «направляет деятельность Советов народных депутатов Российской Федерации» (п. 11 ст. 109);

– Съезд и ВС «осуществляют контроль за деятельностью всех подотчетных им государственных органов» (ст. 120).

2. В Конституции РСФСР до ее последних дней сохранялись даже многие идеологические положения, которые прямо противоречили официально провозглашенным основам конституционного строя. В частности:

– «основным направлением развития политической системы советского общества является дальнейшее развертывание социалистической демократии» (ст. 9);

– «нерушимый союз рабочих, крестьян и интеллигенции» и обязанность государства способствовать «стиранию классовых различий, существенных различий между городом и деревней, умственным и физическим трудом» (ст. 19);

– «защита социалистического отечества» (в названии гл. 4);

– «текущие и перспективные государственные планы экономического и социального развития» и меры «по охране социалистической собственности» (ст. 125).

Однако наиболее действенной легальной основой для вмешательства руководства СНД и ВС в сферу компетенции президента и исполнительной власти выступал принцип «полновластия Советов». Статья 2 Конституции РСФСР гласила: «Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу Российской Федерации, и непосредственно». Данная формулировка оставалась нетронутой до последнего дня существования этой Конституции. И хотя из нее была исключена норма, гласившая, что «все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов», это не отменило сам принцип полновластия Советов. Он отнюдь не оставался «памятником советской эпохи», а практически вошел в прямое противоречие с задачей формирования конституционного строя и имманентным ему принципом разделения властей. Хотя бы потому, что ст. 104 Конституции 1978 г. содержала немыслимую для конституционного государства норму: «Съезд народных депутатов Российской Федерации правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации».

Соединение в одной Конституции принципов полновластия Советов и разделения властей создало совершенно немыслимый симбиоз, который в фундаментальном смысле как раз и подогревал конфликт.

Весьма показательно, что даже председатель Конституционного Суда В.Д. Зорькин, симпатии которого были на стороне депутатского корпуса, пытаясь, видимо, продемонстрировать свой нейтралитет, весной 1993 г. направил предложения по выходу из кризиса. В этом тексте как раз отмечалось, что «положения статей 104 и 109 Конституции следует привести в соответствие с принципом разделения властей, закрепленным в статьях 1 и 3 Конституции Российской Федерации (имелась в виду Конституция 1978 г. с многочисленными поправками. – М. К.)»[114]114
  Цит. по: Эпоха Ельцина. Очерки политической истории. М.: Вагриус, 2001. С. 302.


[Закрыть]. Поясню: в ст. 104 перечислялись полномочия Съезда народных депутатов, а в ст. 109 – Верховного Совета.

Было бы ошибкой считать, будто такой симбиоз являлся лишь конституционно-правовым казусом, интересным для транзитологии или представлявшим трудность для Конституционного Суда, если бы последнему пришлось в конкретном деле сопоставлять друг с другом принципы, относящиеся к разным типам власти. В том-то и дело, что институциональная смесь создавала легальную основу для попыток СНД заставить президента изменить проводимую политику реформ и даже дезавуировать его решения, что вынуждало последнего к сопротивлению.

Провокативность созданной властной конструкции лучше всего видна при описании компетенции законодательного органа и президента, их возможностей сдерживать друг друга и противостоять друг другу.

Съезд народных депутатов. Стоит напомнить, что наименование «Съезд» имел как сам орган законодательной власти, так и его сессии, которые проводились два раза в год и длились по нескольку недель. Всего прошло девять съездов-сессий. Последний, IX Съезд был проведен в апреле 1993 г.

Упомянутая ст. 104 Конституции РСФСР (включая ее последнюю редакцию) гласила: «Высшим органом государственной власти Российской Федерации является Съезд народных депутатов Российской Федерации. Съезд народных депутатов Российской Федерации правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации». Хотя эта формулировка не предполагала конкретных полномочий (раз уж СНД мог рассмотреть и решить «любой вопрос»), тем не менее в той же статье они перечислялись. Это было сделано для того, чтобы выделить исключительные полномочия СНД.

Прежде всего, только СНД мог принимать новую Конституцию, вносить изменения и дополнения в действующую, т. е. был ее полным «хозяином». Помимо этого, он определял внутреннюю и внешнюю политику, утверждал «перспективные государственные планы и важнейшие программы экономического и социального развития Российской Федерации, ее военного строительства», мог отменять указы и распоряжения Президента РФ, а также принятые ВС и подписанные президентом законы (сам Съезд также принимал законы).

У Съезда было немало и кадровых полномочий, которые позволяли контролировать (хотя и в разной степени) многие органы государственной власти. Он утверждал председателя Правительства, назначавшегося президентом, а также назначавшихся ВС Генерального прокурора, председателей Верховного и Высшего Арбитражного судов; непосредственно СНД избирал состав Конституционного Суда.

Но самое главное – ни одно из съездовских полномочий не имело противовеса с чьей бы то ни было стороны (примерно как сейчас нет таких противовесов по отношению к президенту). Лишь Конституционный Суд мог рассматривать конституционность «федеральных законов и иных актов Съезда» (ст. 165.1), но таких дел было очень мало.

Съезд был настолько многочислен и потому малоэффективен, что сам по себе не смог бы противостоять исполнительной власти. Но он выполнял роль «тарана» в руках в общем-то небольшой группы депутатов, прежде всего возглавлявших Верховный Совет и его Президиум. Конечно, для парламентов естественно наличие органов и лиц, задачей которых является организация и координация деятельности парламентских структур. Но именно в советской системе наиболее ярко проявляет себя редукция власти (влияния) коллегиального органа к его руководителю. Вот «ступени» этой редукции.

Верховный Совет. «Верховный Совет Российской Федерации, – гласила ст. 107, – орган Съезда народных депутатов Российской Федерации, постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти Российской Федерации». Уже сама его конституционная характеристика как распорядительного органа вызывала вопрос. Правда, собственно распорядительных полномочий ВС Конституция почти не предусматривала (разве что полномочие решать «вопросы, связанные с обеспечением конституционных прав, свобод, обязанностей и равноправия граждан Российской Федерации»). Но она содержала формулу, предоставлявшую ВС, так сказать, carte blanche: «решает другие вопросы…». И ВС (точнее, его руководство), действительно, «решал вопросы», нередко вторгаясь в компетенцию исполнительной власти (распоряжения издавал и единолично председатель ВС).

Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» на запрос о распоряжениях Верховного Совета РФ выдает 10 распоряжений этого органа и 164 распоряжения председателя ВС (или одного из его заместителей); в редких случаях встречаются распоряжения, принятые совместно с президентом и председателем Совмина, что, кстати, иллюстрирует сохранение советских традиций. Распоряжения ВС и его председателя касались отнюдь не только организационных вопросов. В частности, едва ли не большую часть составляли распоряжения о предоставлении финансовой помощи отдельным районам, регионам, Советам народных депутатов и даже школам.

У Верховного Совета было немало полномочий, которые делали его весьма влиятельным органом. В частности, ВС:

– давал согласие президенту на назначение председателя Совета Министров, а с декабря 1992 г. еще и министров иностранных дел, обороны, безопасности, внутренних дел;

– утверждал состав Центральной избирательной комиссии по выборам народных депутатов РФ;

– избирал Верховный и Высший Арбитражный суды РФ, судей судов субъектов РФ и арбитражных судов;

– назначал Генерального прокурора РФ;

– назначал председателя Центрального банка РФ;

– разрабатывал основные мероприятия в области обороны и обеспечения государственной безопасности РФ (до декабря 1992 г. лишь участвовал в разработке);

– учреждал государственные награды и устанавливал почетные звания РФ;

– отменял указы и распоряжения Президента РФ на основании заключения Конституционного Суда (до декабря 1992 г. – только указы), а с декабря 1992 г. получил право приостанавливать действие актов президента до разрешения Конституционным Судом дел об их конституционности в случае обращения ВС в этот Суд;

– вносил представления Президенту РФ об отмене решений Совета Министров РФ;

– отменял постановления и распоряжения советов министров республик в составе РФ.

Нужно подчеркнуть, что компетенцией наделялся только сам Верховный Совет. У его палат – Совета Республики и Совета Национальностей[115]115
  Совет Республики формировался из депутатов, избранных по территориальным избирательным округам с учетом численности избирателей в регионе, другая палата – Совет Национальностей – из депутатов от национально-территориальных избирательных округов по нормам: три депутата от каждой республики в составе РФ, один депутат от каждой автономной области и каждого автономного округа, 63 депутата от краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга.


[Закрыть] – самостоятельных публично-властных полномочий не было (в Конституции только в рекомендательном плане назывались сферы, приоритетные для каждой из палат).

Президиум ВС (ПВС). Еще с советского времени президиумы верховных советов Союза и союзных республик занимали третье место в номенклатурной иерархии (после союзных и республиканских органов КПСС, а также соответствующих советов министров). Именно в президиумах протекала вся «советская работа» (термин советских времен): организация деятельности «советской вертикали», принятие нормативных и индивидуальных указов (яркий пример последних – о лишении отдельных лиц советского гражданства).

Президиумы фактически олицетворяли собою верховные советы, реализовывали (формально или неформально) всю их компетенцию. Ведь в этих советах заседали депутаты, не порывавшие со своей основной работой, и только члены президиумов были «профессиональными» депутатами. Но даже когда (в 1990 г.) весь Верховный Совет стал «профессиональным», его Президиум сохранил роль штаба, который имел немало рычагов воздействия на депутатский корпус. При этом ПВС по-прежнему обладал не только внутриорганизационными и обеспечительными, но и публично-властными полномочиями. К ним, в частности, относились: осуществление контроля за соблюдением Конституции и обеспечение соответствия конституций и законов республик в составе Российской Федерации Конституции и законам РФ; объявление, организация подготовки и проведение референдумов; опубликование законов РФ; осуществление других полномочий, предусмотренных законами РФ.

Председатель Верховного Совета (он же – руководитель его Президиума и фактически руководитель Съезда). О степени его влиятельности говорили такие полномочия, как:

– осуществление общего руководства подготовкой вопросов, подлежащих рассмотрению СНД и ВС;

– представление Съезду и Верховному Совету сообщения о положении республики и о важных вопросах ее внутренней и внешней политической деятельности, а также об участии в обеспечении обороноспособности и безопасности РФ;

– представление Съезду кандидатур для избрания на должности первого заместителя и заместителей председателя ВС РФ, конституционных судей, председателей Верховного и Высшего Арбитражного судов.

Председатель ВС (вместе со своими заместителями) фактически управлял «вечевой демократией», исключая из повестки дня съездов одни вопросы и включая другие, определяя их приоритетность, настраивая депутатов на определенный лад, выступая с политическими заявлениями и т. д. Проще говоря, влияние председателя ВС питалось необъятными полномочиями Съезда, и потому его политический вес становился почти равным Президенту РФ (это было самым видимым проявлением квазидвоевластия).

Президент: общий конституционный статус. На первый взгляд Президент России обладал значительными конституционными полномочиями. Однако если более внимательно вглядеться в его статус, можно понять, что только личные качества первого Президента России Б.Н. Ельцина (1931–2007) и его тогда еще весомая народная поддержка делали этот институт довольно мощным. Что же оставалось президенту по Конституции РСФСР/РФ?

В ст. 121.1 он определялся как высшее должностное лицо и глава исполнительной власти. Последнее свойственно президентской форме правления и предполагает либо непосредственное руководство президента системой исполнительной власти, либо его полный контроль над правительством, если таковое создается как отдельный орган. Однако другие конституционные нормы противоречили этой конституционной характеристике президента: он, в отличие от президентской модели, не обладал самостоятельностью ни при формировании, ни при отставке Совета Министров – Правительства (в последней редакции Конституции 1978 г. встречаются разные термины: «Совет Министров», «Совет Министров – Правительство», «Правительство»). В ст. 120 говорилось, что Съезд и Верховный Совет «осуществляют контроль за деятельностью всех подотчетных им государственных органов». А ст. 122 определяла Совмин как «орган исполнительной власти, подотчетный Съезду народных депутатов, Верховному Совету и Президенту Российской Федерации».

Да и сам президент описывался в Конституции фактически как институт, подотчетный Съезду. Прямо об этом не говорилось, но как иначе расценить, например, обязанность президента представлять не реже одного раза в год доклады Съезду не только о положении в стране, но и о выполнении принятых СНД и Верховным Советом «социально-экономических и иных программ» (ст. 121.5)? Причем Съезд мог потребовать от президента представить внеочередной доклад. Правда, в той же статье говорилось и о посланиях президента «к народу Российской Федерации, Съезду народных депутатов Российской Федерации и Верховному Совету Российской Федерации». Однако ни о регулярности посланий, ни об их содержательной стороне не упоминалось.

Формирование Совета Министров состояло из двух стадий (ст. 123): 1) назначение председателя и 2) по его представлению – назначение заместителей председателя, министров, председателей государственных комитетов. Президент мог также согласиться с представлением председателя Правительства о включении в его состав «руководителей других центральных органов государственного управления, подведомственных Правительству Российской Федерации». Кроме того, в Совмин по должности входили председатели советов министров республик в составе РФ. Замечу, что институт представлений (предложений) премьер-министра президенту о назначении членов правительства не свойствен президентской модели. А уж включение в Правительство руководителей исполнительной власти субъектов Федерации соответствовало скорее советской системе.