Текст книги "Введение в конституционное право с разъяснением сложных вопросов"

Назначение председателя Совета Министров могло состояться только с согласия Верховного Совета. А это – процедура, характерная уже для полупрезидентской формы, и потому она входила в противоречие со статусом президента как главы исполнительной власти: председатель Совмина вполне мог ориентироваться на съездовское большинство, а не на президента, что бывает в полупрезидентских республиках, но невозможно в президентских.

То, что премьер не «перешел на сторону депутатов», по большому счету – случайность, отражающая личные качества В.С. Черномырдина, которого Б.Н. Ельцин вынужден был назначить главой Кабинета в декабре 1992 г. Дело, напомню, в том, что еще весной того же года резко усилилось давление Съезда на президента: «Оппозиция хотела полностью смести команду реформаторов. Чтобы сохранить ее костяк, и прежде всего Е. Гайдара, альтернативы которому Президент пока не видел, ему приходилось идти на уступки. Хотя Ельцин предпочитал говорить о компромиссах, о поиске гражданского согласия с оппозицией, на самом деле это были уступки»[116]116
  Эпоха Ельцина. С. 234.


[Закрыть]. Сначала президент ввел в состав Правительства так называемых крепких хозяйственников, т. е. представителей «директорского корпуса» – от собственно директоров до министров советского времени. А к концу 1992 г. ему пришлось отстранить от руководства Кабинетом символ реформ – Е.Т. Гайдара (тот был «исполняющим обязанности председателя Совета Министров»), вызывавшего бешеную ненависть съездовского большинства, и заменить его одним из тех самых «крепких хозяйственников».

Но дело не только в том, что президент – глава исполнительной власти – был связан мнением парламента относительно премьера, что, повторю, свойственно полупрезидентской, а не президентской модели. Тут существенно и то, что согласие для назначения председателя Правительства должен был давать орган, организованный совершенно по-советски: для назначения премьера требовалось согласие всего Верховного Совета, поскольку, как отмечено, палаты не имели собственной компетенции. Но даже в той палате, которая могла бы подойти на роль «нижней», – Совете Республики – не было партийных фракций. Поэтому политический смысл согласия/несогласия в его классическом понимании терялся, зато резко возрастала значимость мнения руководства Верховного Совета и вообще мнений, основанных на ситуативных и личных мотивах.

При отказе ВС дать согласие президент должен был искать новую кандидатуру на должность премьера. Безусловно, этот порядок гораздо более взвешенный, нежели тот, что появится позже в Конституции 1993 г. Однако смотреть на институт нужно, учитывая ту систему отношений, в которую он встроен. И тогда придется вспомнить, что палаты Верховного Совета (в каждой было по 126 депутатов) не были структурированы по партийному принципу.

Правда, фракции и депутатские группы существовали в составе Съезда, который должен был утверждать назначение премьера. Однако их состав и численность почти на каждом очередном Съезде (сессии) отличались от предыдущих (в среднем каждый Съезд имел 15−17 фракций и групп, объединенных в 4−5 блоков), в том числе и потому, что многие депутаты неоднократно меняли свою принадлежность к фракции, группе или даже к блоку (были также внеблоковые депутаты и их объединения). А главное, такие структурные единицы не были партийным представительством в строгом смысле этого понятия. Соответственно, их позиции и позиции их лидеров, как правило, были слабо предсказуемыми, тем более что исход голосования по какому-то вопросу во многом зависел от того, как настроит депутатов председательствующий на заседании Съезда (такое «дирижерство» особенно хорошо удавалось председателю ВС Р.И. Хасбулатову).

К этому надо добавить, что с декабря 1992 г. президент перестал быть самостоятельным и в назначении ряда ключевых министров: иностранных дел, обороны, безопасности и внутренних дел. Для их назначения также требовалось согласие ВС.

Отставка Совета Министров, согласно Конституции РСФСР, могла быть произведена: 1) Съездом или ВС путем выражения недоверия;

2) президентом по любой причине, но с согласия ВС; 3) президентом по заявлению председателя Совета Министров («по инициативе самого Правительства»). Таким образом, президент был связан мнением депутатского корпуса. Это, в отличие от действующей Конституции РФ, больше отвечало идее баланса в системе сдержек и противовесов… Но опять же при условии нормально организованного и структурированного парламента. Поскольку такое условие отсутствовало, отставка Правительства превращалась в предмет спекуляций.

Право президента отклонять законы Конституция предусматривала.

Но! Во-первых, оно не распространялось на законы, принятые СНД: их президент обязан был подписать в любом случае. А во-вторых, и Верховному Совету в отношении принятых им законов не составляло труда преодолеть президентское вето. ВС был вправе оставить закон в прежней редакции, проголосовав тем же простым большинством голосов в обеих палатах. Таким образом, право президентского вето, по сути, было фикцией.

Центральный же момент, характеризующий президента как заложника Съезда и, собственно, ставший спусковым крючком драматической развязки конфликта, состоял в легальной возможности этого органа досрочно прекратить президентские полномочия практически по любому поводу. Процитирую первые два абзаца ст. 121.10 (последний абзац был посвящен отрешению от должности вице-президента):

«Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности в случае нарушения Конституции Российской Федерации, законов Российской Федерации, а также данной им присяги.

Такое решение принимается Съездом народных депутатов Российской Федерации на основании заключения Конституционного Суда Российской Федерации большинством в две трети голосов от общего числа народных депутатов Российской Федерации по инициативе Съезда народных депутатов Российской Федерации, Верховного Совета Российской Федерации или одной из его палат».

Основания для импичмента и его процедура довольно странные.

Во-первых, нормы конституции и законы способен нарушать любой орган власти. Но для того и существует (в наших условиях) Конституционный Суд, чтобы вовремя восстанавливать нарушенную конституционную законность. Во-вторых, как можно определить, нарушена ли присяга? Ведь она, как, впрочем, всякая присяга, состояла из весьма общих обязательств: «Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы Российской Федерации, защищать ее суверенитет, уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, права народов Российской Федерации и добросовестно исполнять возложенные на меня народом обязанности» (ст. 121.4). Ясно, что по таким основаниям президенту могло быть предъявлено любое обвинение, что, в общем, и происходило. Собственно, препятствием для принятия решения об импичменте Ельцину до определенного времени был только повышенный кворум (две трети от общего состава СНД).

Но главное тут – в-третьих. Съезд, стало быть, превращался лишь в экзекутора, получая возможность отвести от себя ответственность за политическое решение, которое маскировалось под юридическое: конституционно-правовой вердикт (заключение) о наличии нарушения в словах, действиях или актах президента должна была выносить правовая инстанция – Конституционный Суд, который вынужден был втягиваться (и втянулся-таки) в чисто политические отношения. Конечно, любой орган конституционной юстиции не в состоянии полностью отрешиться от политического контекста (такова специфика конституционно-правовых отношений), но тут было другое: Суд фактически обязывался искать «политические» нарушения.

На это могут возразить, указав, что и по действующей Конституции РФ выдвигаемое Государственной Думой обвинение в совершении Президентом РФ государственной измены или иного тяжкого преступления должно быть подтверждено заключениями Верховного и Конституционного судов РФ (ст. 93). Конечно, и такая конструкция вызывает вопросы. Однако, во-первых, Верховный Суд обязан выявить признаки уголовного правонарушения, а Конституционный Суд проверяет только законность процедуры выдвижения обвинения. И, во-вторых, формула Конституции 1978 г. – «на основании заключения Конституционного Суда» – предполагала полный анализ этим Судом определенных действий (бездействия) и решений президента, тогда как Верховный Суд по действующей Конституции РФ не обязывается представлять развернутые доказательства, подтверждающие или опровергающие обвинения, выдвинутые Госдумой.

Импичмент был не единственным способом отстранить президента от должности. Еще только внося поправки в Конституцию в связи с созданием президентской должности, Съезд сразу же сформулировал запрет: «Полномочия Президента Российской Федерации не могут быть использованы для изменения национально-государственного устройства Российской Федерации, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти» (ст. 121.6). Это можно было бы счесть мистическим предвидением. Но, скорее всего, у депутатов просто сработал обостренный «инстинкт самосохранения». А 9 декабря 1992 г. (уже в разгар противостояния) данная статья была дополнена угрозой (санкцией): «в противном случае они (полномочия президента. – М. К.) прекращаются немедленно». Но, как верно отметил Ю.М. Батурин, «автоматическое прекращение полномочий Президента, избранного гражданами непосредственно, конечно же, противоречило принципу народовластия»[117]117
  Батурин Ю.М. Конституционные этюды. М.: Институт права и публичной политики, 2008. С. 29.


[Закрыть]. И главное, норма умалчивала, кто и в рамках какой процедуры должен удостоверить факт «изменения национально-государственного устройства, роспуска либо приостановления деятельности органа власти». И это через некоторое время дало о себе знать.

Первая стадия развязки длившегося около двух лет конфликта началась с принятия Указа Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»[118]118
  САПП РФ. 1993. № 39. Ст. 3597.


[Закрыть] (второй стадией стали драматические события 2–4 октября).

В соответствии с Указом прекращалась деятельность Съезда и Верховного Совета РФ. Правда, в Указе была формулировка «прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций», но в другом пункте говорилось о прекращении полномочий депутатов. Поэтому слово «прервать» было, конечно, эвфемизмом. Фактически прерывалась и деятельность Конституционного Суда РФ, хотя пункт звучал как рекомендация: «Предложить Конституционному Суду Российской Федерации не созывать заседания до начала работы Федерального Собрания Российской Федерации». Имелось в виду, что 11–12 декабря 1993 г., как предусматривал Указ, будут проведены выборы в Государственную Думу, а Совет Федерации (на тот момент – совещательный орган, состоявший из руководителей субъектов РФ) станет еще одной палатой Федерального Собрания, которое должно будет действовать в качестве парламента до принятия новой Конституции РФ (ее проект, говорилось в Указе, должен был быть представлен к 12 декабря 1993 г. как единый согласованный проект Конституционной комиссии и Конституционного совещания). К Указу прилагалось и Положение о федеральных органах власти на переходный период.

Издание этого Указа стало основанием для применения Конституционным Судом (КС) упомянутой ст. 121.6. Суд по своей инициативе (сейчас такая возможность исключена из компетенции КС РФ) принял, пожалуй, самое короткое в своей истории решение – Заключение Конституционного Суда РФ от 21 сентября 1993 г. № З-2 «О соответствии Конституции Российской Федерации действий и решений Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина, связанных с его Указом от 21 сентября 1993 года “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации” и Обращением к гражданам России 21 сентября 1993 года». Вот его полный текст:

«Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, заместителя Председателя Н.В. Витрука, секретаря Ю.Д. Рудкина, судей Э.М. Аметистова, Н.Т. Ведерникова, Г.А. Гаджиева, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, В.И. Олейника, Н.В. Селезнева, О.И. Тиунова, Б.С. Эбзеева, рассмотрев в судебном заседании действия и решения Президента Российской Федерации, связанные с его Указом от 21 сентября 1993 г. № 1400 “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации” и Обращением к гражданам России 21 сентября 1993 года, руководствуясь статьей 165.1 Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части второй и частью четвертой статьи 1, статьями 74 и 77 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации (ныне отмененный. – М. К.), пришел к заключению:

Указ Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина от 21 сентября 1993 г. № 1400 “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации” и его Обращение к гражданам России 21 сентября 1993 года не соответствуют части второй статьи 1, части второй статьи 2, статье 3, части второй статьи 4, частям первой и третьей статьи 104, абзацу третьему пункта 11 статьи 121.5, статье 121.6, части второй статьи 121.8, статьям 165.1, 177 Конституции Российской Федерации и служат основанием для отрешения Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина от должности или приведения в действие иных специальных механизмов его ответственности в порядке статьи 121.10 и 121.6 Конституции Российской Федерации»[119]119
  Вестник Конституционного Суда РФ. 1994. № 6.


[Закрыть].

В этом решении мы не видим анализа актов, признанных не соответствующими Конституции 1978 г., на что обращали внимание и некоторые судьи. Четыре конституционных судьи – Э.М. Аметистов, Н.В. Витрук, А.Л. Кононов и Т.Г. Морщакова – выступили с особыми мнениями по данному Заключению, в которых говорилось не только о сомнениях относительно его содержания, но и о неправомерности реализации Конституционным Судом ст. 121.6.

Так, Э.М. Аметистов (1934–1998) написал: «Все эти нарушения процедуры, установленной Законом о Конституционном Суде Российской Федерации, не позволили обеспечить полноту и всесторонность разбирательства, как того требует часть вторая статьи 35 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации. Сложнейший вопрос государственной важности был решен в течение двух часов, при этом ни Обращение Президента, ни его Указ не анализировались детально, по частям и статьям, а оценивались в целом»[120]120
  Там же.


[Закрыть].

Н.В. Витрук (1937–2012) сделал акцент на более конкретном нарушении: «Содержание статьи 121.6 противоречит содержанию статьи 121.10 Конституции Российской Федерации. В силу этого, а также в силу отсутствия какого-либо механизма реализации положений статьи 121.6 Конституционный Суд не вправе был обращаться к данной статье Конституции Российской Федерации. На это указало большинство судей, однако председательствовавший в заседании В.Д. Зорькин вопреки воле большинства ставил на голосование формулировки, оправдывающие действие статьи 121.6 Конституции Российской Федерации»[121]121
  Там же.


[Закрыть].

Во всех особых мнениях конституционных судей обращалось внимание на то, что совершенно непонятно, в рамках какой процедуры Конституционный Суд рассмотрел дело и принял по нему Заключение, имел ли он вообще право его принимать. Тот же Э.М. Аметистов доказал, что «порядок прекращения полномочий, предусмотренный в статье 121.6, никак не связан с дачей Конституционным Судом заключения и не нуждается в нем»[122]122
  Вестник Конституционного Суда РФ. 1994. № 6.


[Закрыть].

Впрочем, конституционные судьи говорили не только о процедурных нарушениях. Особенность и сложность конституционно-правовых отношений состоит в том, что их невозможно рассматривать абстрактно, отвлекаясь как от характера регулирующих норм, так и от среды, в которой они должны действовать. В рассматриваемом случае конфликта между двумя институтами власти нельзя не учитывать следующие обстоятельства фундаментальной важности:

1) наличие у президента страны прямого мандата народа на проведение реформ, в отличие от народных депутатов, содержание мандатов которых было различным;

2) совершенно разное психологическое отношение единоличного органа (президента) и членов коллегиального органа (депутатов) к характеру, объему и степени политической ответственности. Для депутатов характерна как раз ее диффузия (размывание)[123]123
  См., например: Муздыбаев К. Психология ответственности. М.: Наука, 1983. С. 31.


[Закрыть];

3) действие Конституции, сохранявшей основные признаки советского типа власти;

4) существенный перекос властных прерогатив в пользу законодательного органа, который явно не соответствовал принципу разделения властей в его динамическом смысле – как системы сдержек и противовесов.

Можно сказать, что конфликт Президента Ельцина и Съезда – тот случай, когда свойства личности способны фундаментально повлиять на функционирование институтов. Но можно сказать и иначе: если правовое регулирование в сфере организации публичной власти не учитывает реальность, оно будет провоцировать перерастание конституционных конфликтов в силовые, тем самым право будет губить само себя. Ведь оно наиболее хрупко и наименее защищено как раз в сфере властеотношений, ибо, когда правовое регулирование переходит границы, которые властный институт считает для себя максимально приемлемыми, этот институт отказывается от понимания власти как authority и прибегает к власти как power, в том числе пренебрегая формальными ограничениями. Иными словами, «максимальная приемлемость» означает готовность соблюдать ограничения только до того момента, пока юридические нормы сами не переходят границы права – справедливости, разумности и соответствия реальности.

Понимаю, что это опасный концепт. Но он способен объяснить мотивы действий президента. Б.Н. Ельцин ради выполнения своего долга готов был терпеть личные оскорбления от представителей законодательного органа. Но когда стало очевидно, что существующий дисбаланс властных прерогатив, которым законодательный орган все активнее пользуется, не позволяет осуществить обещания, данные народу на президентских выборах, что под прикрытием юридических норм творится неправо, о чем президент прямо заявлял[124]124
  См.: Послание Президента Российской Федерации Верховному Совету Российской Федерации «О конституционности» // Известия. 25 марта 1993. Подготовил этот текст Ю.М. Батурин (см.: Батурин Ю.М. Указ. соч. С. 9–12).


[Закрыть], тогда только он прибег к силовым ресурсам для слома угрожавшей стране ситуации.

К сожалению, тогда, в 1993 г., это было очевидно только глубоким и проницательным юристам. Среди таковых – конституционный судья Э.М. Аметистов, который в своем упомянутом выше Особом мнении к Заключению КС РФ от 21 сентября 1993 г. написал: «Что же касается оценки содержания Указа Президента Российской Федерации “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации”, то в нем имеются положения, формально выходящие за пределы полномочий Президента, установленных Конституцией Российской Федерации, например прерывание функций Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, назначение новых выборов. Однако эти положения необходимо рассматривать в неразрывной связи, во-первых, с причинами издания Указа и его целями, изложенными в преамбуле, во-вторых, с правами и обязанностями Президента, установленными Конституцией, и, в-третьих, с определенными особенностями Конституции Российской Федерации, касающимися исполнения Президентом его прав и обязанностей»[125]125
  Вестник Конституционного Суда РФ. 1994. № 6.


[Закрыть].

Все эти обстоятельства, однако, кажутся людям второстепенными, «юридическими крючками». К тому же Указ № 1400 и действия по его реализации, включая подавление вооруженного сопротивления, закончившееся стрельбой из танков в центре Москвы, были восприняты большинством (и это восприятие затем культивировалось совершенно разными силами, в том числе либерально мыслящими политиками и исследователями) как знак вульгарной борьбы за власть, а не завершения революции.

Неудивительно, что некоторые до сих пор пытаются доказать, что сама действующая Конституция РФ не обладает легитимностью[126]126
  См., например: Воронин Ю.М. Двадцать лет нелегитимной Конституции России (письмо Председателю Государственной Думы С.Е. Нарышкину, 23 марта 2013 г.) // Конституционный вестник. 2013. № 3 (21). С. 62−66.


[Закрыть]. Однако в том-то и дело, что никакую конституцию нельзя рассматривать в легистской логике. В противном случае следует признать, что практически ни в одном государстве мира существующая государственная система не является легитимной. В моменты прерывания государственно-правового развития, т. е. слома предшествующей системы (а такими моментами отмечена история множества стран), новая система (и новая конституция) рождается отнюдь не на основе существующих правил. Это одно из коренных отличий конституции от обычных юридических законов. И даже если новая конституция принимается (одобряется) недостаточным числом избирателей (это также «вменяется в вину» действующей российской Конституции[127]127
  Ю.М. Воронин в качестве одного из аргументов «нелегитимности» Конституции РФ приводит следующий: всенародное голосование 12 декабря 1993 г. происходило на основе не Закона о референдуме, а Положения, утвержденного Указом Президента РФ[645]645
  См.: Указ Президента РФ от 15 октября 1993 г. № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации» // САПП РФ. 1993. № 42. Ст. 3995.


[Закрыть]. При том что сам Президент Ельцин, по мнению Воронина, уже не являлся президентом, ибо был отрешен от должности СНД[646]646
  См.: Воронин Ю.М. Указ. соч. С. 62.


[Закрыть]. По Закону о референдуме Конституция могла считаться одобренной, если за нее проголосует больше половины граждан, внесенных в списки избирателей, согласно же Положению – большинство принявших участие в голосовании.


[Закрыть]), то последующие формирование и деятельность органов власти, созданных на основе данной конституции, полностью легитимируют ее, что, разумеется, не обязательно означает согласие с ее содержанием.

Если подходить с легистских позиций, которые, повторю, неприменимы к конституциям, то и самая первая конституция современного типа – Конституция США не может считаться в полной мере легитимной.

Дело в том, что Второй Континентальный конгресс – орган, представлявший собой постоянно действующую конференцию делегатов от большинства британских колоний (1775−1781 гг.) и фактически ставший политическим штабом колонистов в период Войны за независимость, принял Статьи Конфедерации, предшествовавшие Конституции США. Однако Континентальный конгресс не планировал, что Статьи перестанут действовать. Как пишет американский правовед Ричард Познер, известный у нас больше своими трудами по экономическому анализу права, составители Конституции «превысили полномочия, которыми их наделил Континентальный конгресс»[128]128
  См.: Познер Р.А. Рубежи теории права / пер. с англ. И.В. Кушнаревой; под ред. М.И. Одинцовой. М.: Изд. дом ВШЭ, 2017. С. 186.


[Закрыть]. К тому же «“Статьи” требовали, чтобы поправки принимались единогласно, но, несмотря на это, конвент постановил, что новая Конституция, заменяющая (т. е. радикально “поправляющая”) “Статьи Конфедерации”, вступит в действие после ратификации девятью из тринадцати штатов <…>»[129]129
  Там же.


[Закрыть]. Неудивительно, что некоторые другие американские авторы выражаются еще резче, называя это государственным переворотом, поскольку Конвент вместо внесения поправок в Статьи Конфедерации принял совершенно другой акт[130]130
  См.: Маккой Д. Джордж Вашингтон / пер. с англ. С. Самуйлова. М.: КоЛибри; Азбука-Аттикус, 2015. С. 50.


[Закрыть].