Текст книги "Российская автономия"

– охрана государственного порядка, прав и свобод граждан;

– установление в соответствии с законодательством Союза ССР и РСФСР порядка организации и деятельности республиканских и местных органов государственной власти и управления;

– проведение единой социально-экономической политики, руководство экономикой автономной республики; обеспечение научно-технического прогресса и осуществление мероприятий по рациональному использованию и охране природных ресурсов;

– разработка и утверждение государственных планов экономического и социального развития автономной республики, государственного бюджета автономной республики и утверждение отчетов об их выполнении; руководство осуществлением бюджетов районов и городов республиканского подчинения;

– установление в соответствии с законодательством Союза ССР и РСФСР доходов, поступающих на образование государственного бюджета автономной республики;

– руководство отраслями народного хозяйства республиканского подчинения, объединениями и предприятиями республиканского и местного подчинения;

– контроль в соответствии с законодательством Союза ССР и РСФСР за пользованием землей, недрами, лесами и водами; охрана окружающей среды;

– руководство жилищным и коммунальным хозяйством, торговлей и общественным питанием, бытовым обслуживанием населения, жилищным строительством и благоустройством городов и других населенных пунктов, дорожным строительством и транспортом;

– руководство народным образованием, культурными и научными организациями и учреждениями автономной республики, здравоохранением, физической культурой и спортом, социальным обеспечением; охрана памятников истории и культуры;

– решение других вопросов республиканского значения.

В конституциях также указывалось, что автономная республика участвует в решении вопросов, отнесенных к ведению РСФСР и Союза ССР, через высшие органы государственной власти и управления соответственно РСФСР и Союза ССР. В этих целях автономные республики имели своих представителей в высших органах государственной власти СССР и РСФСР. Такими правами автономные республики обладали еще на основе первой Конституции СССР.

«В соответствии с этим, – писал Д. Л. Златопольский, – в «Проекте основных положений конституции автономной республики», предложенном Д. И. Курским, специально предусматривалось законодательное закрепление указанных прав автономной республики в их конституциях. В названном документе было сказано, что автономная республика осуществляет право участия в органах центральной власти РСФСР (другой союзной республики) и СССР путем представительства на съездах Советов союзной республики и в Совете Национальностей ЦИК СССР в порядке и количестве, устанавливаемом конституциями союзных республик и СССР»[361]361
  Златопольский Д. Л. Государственное устройство СССР. С. 224, 225.


[Закрыть].

В последующем во всех конституциях СССР и РСФСР было закреплено право граждан автономных республик избирать своих представителей в высшие органы государственной власти СССР и РСФСР. Граждане автономных республик избирали своих представителей в высший орган государственной власти Союза ССР – Верховный Совет СССР. Население каждой автономной республики избирало депутатов в Совет Национальностей Верховного Совета СССР. Депутаты, избранные от автономных республик, составляли в Совете Национальностей Верховного Совета СССР почти одну треть всех членов этой палаты.

В Совет Союза Верховного Совета СССР депутаты от автономных республик избирались на общих основаниях, т. е. в зависимости от численности населения.

Многие советские исследователи рассматривали наличие в составе Верховного Совета СССР депутатов от автономных республик в качестве одной из важнейших гарантий, позволяющих учесть их специфические национальные интересы и потребности при решении общегосударственных вопросов.

Представительство автономных республик в высших органах государственной власти сохранилось и после внесения в Конституцию СССР 1 декабря 1988 г. изменений и дополнений. В состав Съезда народных депутатов СССР, который являлся высшим органом государственной власти СССР, избирались 11 депутатов от каждой автономной республики. Автономные республики были представлены и в Совете Национальностей Верховного Совета СССР – постоянно действующем законодательном, распорядительном и контрольном органе государственной власти СССР. Совет Национальностей избирался из числа народных депутатов СССР и имел в своем составе по четыре депутата от каждой автономной республики.

Автономные республики были представлены также в высших органах государственной власти РСФСР. В Верховном Совете РСФСР население автономной республики было представлено на общих основаниях, т. е. в зависимости от его численности. Впоследствии, когда высшим органом государственной власти РСФСР стал Съезд народных депутатов РСФСР, а Верховный Совет РСФСР – постоянно действующим законодательным, распорядительным и контрольным органом государственной власти РСФСР, в состав Съезда народных депутатов РСФСР избирались по четыре депутата от каждой автономной республики, а в состав Совета Национальностей Верховного Совета РСФСР – по три депутата.

Автономные республики были представлены также и в Президиуме Верховного Совета РСФСР. Например, согласно Конституции РСФСР 1978 г. (ст. 114) в состав Президиума Верховного Совета РСФСР входили 17 заместителей Председателя Президиума Верховного Совета РСФСР, в числе которых – по одному от каждой автономной республики.

Автономная республика обеспечивала комплексное экономическое и социальное развитие на своей территории, способствовала осуществлению на этой территории полномочий Союза ССР и РСФСР, проводила в жизнь решения высших органов государственной власти и управления СССР и РСФСР. По вопросам, относящимся к ее ведению, автономная республика координировала и контролировала деятельность предприятий, учреждений и организаций союзного и республиканского (РСФСР) подчинения.

Автономная республика участвовала в обеспечении безопасности и обороноспособности СССР, оснащении Вооруженных сил СССР всем необходимым. Надо сказать, что компетенция автономных республик предусматривала определенные изменения не только при принятии очередной конституции республики, но и в период действия этих конституций.

Так, в правовой литературе отмечалось, что после 1956 г. были расширены права автономных республик в области планирования, капитального строительства. Эти республики сами стали утверждать планы производства и распределения всех видов промышленной продукции, вырабатываемой республиканскими предприятиями. Они стали распределять между ведомствами республиканского подчинения объемы капитальных работ, устанавливать численность работников и фонды заработной платы, утверждать плановые показатели по здравоохранению, социально-культурному обеспечению и коммунальному хозяйству. Это дало возможность государственным органам автономных республик более полно учитывать потребности как республики в целом, так и отдельных городов и районов.

Значительно были расширены права соответствующих органов автономных республик в решении вопросов жилищного и коммунального хозяйства, а также социально-культурного строительства за счет доходов, дополнительно выявленных и полученных в государственном бюджете соответствующих республик. Кроме того, в государственном бюджете союзных республик ассигнования по бюджету автономных республик на отдельные мероприятия стали устанавливаться в укрупненном виде.

Советам министров автономных республик было предоставлено право разрешать колхозам погашать задолженность по натуральным ссудам зерна деньгами; утверждать оптовые цены на угольные брикеты производства предприятий местной промышленности.

Эти и другие меры повысили самостоятельность автономных республик в решении хозяйственно-политических задач и расширении связей между ними[362]362
  Подробнее см.: Еникеева З. Г. Автономная республика. С. 66–82.


[Закрыть].

Характеризуя компетенцию автономной республики, Б. Л. Железнов отмечал, что особенности компетенции автономной республики обусловили положение самой автономной республики в составе союзной республики. «Поскольку АССР – составная часть последней, – писал он, – то и ее компетенция в конечном счете производна от компетенции союзной республики, и охарактеризовать компетенцию АССР можно, лишь определив место компетенции АССР в системе полномочий союзной республики»[363]363
  Железнов Б. Л. О компетенции АССР // Советское государство и право. 1974. № 8. С. 26.


[Закрыть].

Б. Л. Железнов подчеркивал, что, осуществляя свою компетенцию, АССР, по сути, решает на своей территории многие задачи, которые здесь стоят перед союзной республикой и Союзом ССР в целом. Для решения этих задач Союз ССР и союзная республика гарантируют АССР особые полномочия, суверенитет ее народа и государственно-правовую форму его выражения.

По мнению ученого, говоря о соотношении компетенции союзной и автономной республики, нужно исходить из того, что речь идет не о двух отдельных системах полномочий, увеличение одной из которых влечет за собой механическое сокращение другой, а о системе полномочий союзной республики, включающей в себя подсистему специфических полномочий АССР. Поэтому, исследуя вопрос о разграничении компетенции союзной и автономной республики, речь следует вести не более как о границах этой подсистемы.

Б. Л. Железнов отмечал, что компетенция автономной республики не представляет собой юридического выражения суверенитета, природа ее определяется государственно-политической формой самоуправления, несуверенным по отношению к союзной республике характером государственной власти АССР. Она не включает суверенных прав, и пределы ее не могут быть изменены по одностороннему решению автономной республики. Она не устанавливает в окончательной форме и не самоограничивает конституционные основы своей компетенции, а осуществляет ее в границах, установленных для нее властью союзной республики.

В советской правовой литературе автономные республики обычно рассматривались в качестве субъекта Российской Федерации. Более того, тот факт, что автономные республики, будучи составными частями РСФСР, являются государствами, рассматривался в качестве главного признака РСФСР как федеративного государства. «Если бы не было в составе РСФСР автономных республик, являющихся государствами, – писал А. М. Халилов, – то мы имели бы в ее лице не федеративное, а унитарное государство»[364]364
  Халилов А. М. РСФСР – социалистическое федеративное государство. Казань, 1967. С. 75.


[Закрыть].

Некоторые авторы видели доказательство принадлежности автономных республик к числу субъектов РСФСР в том, что автономные республики были представлены в Совете Национальностей Верховного Совета СССР (а до 1937 г. – в Совете Национальностей ЦИК СССР)[365]365
  См.: там же. С. 76.


[Закрыть]. Однако, как правильно отмечалось в советской правовой литературе, этот аргумент не имел абсолютно никакого отношения к вопросу о субъектах Российской Федерации. «Ведь здесь речь идет, – писал А. М. Халилов, – о представительстве в органах Союза ССР, а не Российской Федерации»[366]366
  Там же. С. 77.


[Закрыть].

Правда, аргументация самого А. М. Халилова в пользу признания автономных республик субъектами РСФСР также не отличались особой убедительностью. Например, он подчеркивал, что только автономные республики могут быть субъектами РСФСР, поскольку субъектом федерации может быть лишь государство, ибо федерация является объединением государств в одно союзное государство. Между тем его аргументацию едва ли можно было использовать применительно к РСФСР, поскольку эта федерация никогда не была союзным государством.

Рассматривая автономные республики в качестве субъектов РСФСР, А. М. Халилов выделял некоторые особенности, свойственные автономным республикам как субъектам Российской Федерации.

Так, он подчеркивал отличия АССР от других составных частей РСФСР, не являющихся субъектами РСФСР. Они состояли в порядке образования АССР, наличии своей конституции, в особой гарантии юридической силы актов государственных органов, в различии объема и характера полномочий АССР.

Кроме различий, которые вытекают из того, что автономная республика является государством, А. М. Халилов выделял и другие различия, имеющиеся в правовом положении АССР, по сравнению с областью (краем).

1. Постановления совета министров АССР могли быть отменены не Советом Министров РСФСР, а Президиумом Верховного Совета РСФСР в то время, как постановления областного (краевого) исполкома могли быть отменены Советом Министров РСФСР.

2. На председателя совета министров АССР, его заместителей и членов совета министров АССР Совет Министров РСФСР не был вправе налагать дисциплинарные взыскания, а на председателя исполкома обл(край) совета, его заместителей и членов – мог.

3. Имущество, входившее в фонд государственной собственности и находившееся в распоряжении органов АССР, не могло быть изъято без согласия совета министров АССР, а у органов области (края) – могло быть изъято без согласия обл(край) исполкома.

4. Конституционные акты, положения о министерствах, комитетах, управлениях и других учреждениях, подведомственных совету министров АССР, утверждались им самостоятельно, а исполкомы обл(край) советов не имели подобного права утверждения своих отделов, управлений. Эти положения утверждались Советом Министров РСФСР[367]367
  См.: Халилов А. М. Указ. соч. С. 85.


[Закрыть].

Сравнивая автономные республики, находящиеся в составе РСФСР и являющиеся ее субъектами, с другими автономными республиками, входящими в состав других республик Союза ССР и, следовательно, не являющихся субъектами каких-либо федераций, А. М. Халилов пришел к выводу, что их правовое положение, по существу, идентично. Он видел различия в их правовом положении только в том, что отдельные автономные республики РСФСР имеют свои постоянные представительства при правительстве РСФСР[368]368
  См.: там же. С. 100.


[Закрыть].

Оставаясь субъектами РСФСР, автономные республики в начале 90-х годов объявляются также субъектами Союза ССР. Одним из первых законодательных актов, признавших автономную республику субъектом Союза ССР и уравнявших ее с союзной республикой, был Закон СССР от 10 апреля 1990 г. «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик». Закон основывался на принципах федерализма, экономической самостоятельности и взаимной ответственности Союза ССР, союзных и автономных республик. По этому закону союзные и автономные республики в равной мере наделялись полномочиями решать экономические и социальные вопросы, за исключением тех, которые Конституцией СССР и законодательством СССР отнесены к ведению СССР.

Союзные и автономные республики на своих территориях с соблюдением законодательства СССР могли:

– владеть, пользоваться и распоряжаться землей, другими природными ресурсами в своих интересах и интересах Союза ССР;

– принимать законы и другие нормативные акты, регулирующие условия хозяйственной деятельности на территории республики;

– решать вопросы налогообложения и осуществлять бюджетную деятельность;

– осуществлять регулирование экономического и социального развития на своей территории, а также участвовать в выработке общегосударственных решений по развитию экономики и путей их реализации;

– регулировать инвестиционную деятельность и условия строительства на территории республики;

– осуществлять регулирование цен исходя из общесоюзной политики ценообразования;

– участвовать в регулировании денежного обращения, руководить деятельностью республиканских банков;

– осуществлять внешнеэкономическую деятельность с учетом обязательств, предусмотренных в международных договорах СССР и соглашениях между Союзом ССР и республиками; вести приграничную и прибрежную торговлю, регистрировать создаваемые совместные предприятия, международные объединения и организации, стимулировать внешнеэкономическую деятельность предприятий и организаций; формировать и использовать республиканский валютный фонд;

– решать вопросы социального развития, занятости населения, регулирования доходов населения, обеспечивать установленные законодательством СССР минимальные размеры оплаты труда, пенсионного и других видов социального обеспечения;

– устанавливать нормы экологической безопасности и осуществлять природоохранную деятельность на территории республики, определять лимиты и нормативы природопользования и осуществлять выдачу разрешений и наложение запретов на деятельность предприятий и организаций;

– формировать республиканские органы государственного управления и определять их функции;

– решать другие вопросы экономического и социального развития, не относящиеся к ведению Союза ССР.

Экономические отношения Союза ССР и республик, а также республик между собой, не предусмотренные соответствующим законодательством, регулировались двусторонними и многосторонними соглашениями[369]369
  Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 16. Ст. 270.


[Закрыть].

В постановлении Верховного Совета СССР «О порядке введения в действие Закона СССР об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик» верховным советам союзных и автономных республик предлагалось внести необходимые изменения в республиканское законодательство[370]370
  Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 16. Ст. 271.


[Закрыть].

Другой союзный закон поставил автономные республики перед необходимостью совершенствования своего правового статуса. Закон СССР от 26 апреля 1990 г. «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации»[371]371
  Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 19. Ст. 328.


[Закрыть] отнес автономную республику к социалистическому государству и субъекту федерации – Союзу ССР. Предлагалось отношения автономных республик с союзными республиками, в состав которых они входят, определять соглашениями и договорами.

Надо сказать, что политику союзных властей, направленную на дальнейшее повышение роли автономных республик, их суверенизацию, активно поддерживали и многие народные депутаты РСФСР. Так, депутат Б. Н. Ельцин в своей программной речи 16 мая 1990 г. на первом Съезде народных депутатов РСФСР подчеркивал, что отношения между субъектами федерации внутри России регулируются на основе Федеративного договора, по которому им гарантируется суверенитет, экономическая самостоятельность автономии[372]372
  Первый Съезд народных депутатов РСФСР. 16 мая – 22 июня 1990 г. Стенограф. отчет: в 6 т. М., 1992. Т. 1. С. 568.


[Закрыть]. Такая же мысль содержалась в выступлении народного депутата РСФСР Р. Г. Абдулатипова, который требовал «обязательно добиться, чтобы автономные республики располагали такими же правами, как и на данный момент союзные»[373]373
  Там же. Т. 2. С. 93.


[Закрыть].

Все это обеспечило не только правовую, но и моральную основу для последовавшего за этим «парада суверенизации» автономных республик, выразившегося прежде всего в разработке и принятии их деклараций о государственном суверенитете.

§ 4. Автономная область

Государственно-правовой термин «автономная область» сложился не сразу. В Конституции РСФСР 1918 г., закрепившей создание федерации на базе автономии, такого термина еще не было. В ней говорилось об «автономных областных союзах» (ст. 11). Первым актом, законодательно закрепившим название «автономная область», был декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 24 июня 1920 г. «Об автономной Чувашской области»[374]374
  СУ РСФСР. 1920. № 59. Ст. 267.


[Закрыть]. Вслед за тем в течение 1920–1922 гг. последовал ряд актов центральных органов государственной власти РСФСР, которые законодательно закрепили создание многих автономных областей[375]375
  От 4 ноября 1920 г. «Об образовании Автономной области Калмыцкого народа»; от 4 ноября 1920 г. «Об образовании Автономной области Марийского народа»; от 4 ноября 1920 г. «Об образовании Автономной области Вотягского народа»; от 22 августа 1921 г. «Об Автономной области Коми (Зырян)»; 9 января 1922 г. «Об Автономной Монголо-Бурятской области; от 12 января 1922 г. «Об образовании Объединенной Карачаево-Черкесской Автономной области; от 16 января 1922 г. «Об образовании Объединенной Кабардино-Балкарской Автономной области; от 1 июня 1922 г. «Об образовании Автономной области Ойротского народа»; от 27 июля 1922 г. «Об образовании Черкесской (Адыгейской) Автономной области». (СУ РСФСР. 1920. № 87. Ст. 435–437; 1921. № 61. Ст. 438; 1922. № 6. Ст. 59, 63; 1922. № 11. Ст. 109; № 39. Ст. 450; № 47. Ст. 596); 8 июня 1920 г. был издан декрет «Об образовании Карельской Трудовой Коммуны», правовое положение которой было тождественно автономной области (СУ РСФСР. 1920. № 53. Ст. 232).


[Закрыть].

Конституция СССР 1924 г. упоминает автономные области впервые в советском конституционном строительстве только в связи с установленным ею порядком формирования Совета Национальностей ЦИК СССР. В ней указывалось (ст. 15), что «Совет Национальностей образуется… из представителей автономных областей РСФСР – по одному представителю от каждой».

В Конституции РСФСР 1925 г., обобщившей опыт строительства советской автономии, не только содержался государственно-правовой термин «автономная область», но и устанавливались основы ее правового положения в специальной главе 4 «Об автономных советских социалистических республиках и областях».

В ней указывалось, что органы государственной власти в автономных областях образуются на основе Конституции РСФСР из местных советов, их съездов, областных исполнительных комитетов. Положения об автономных областях принимаются на съездах советов и утверждаются ВЦИК.

Областные исполнительные комитеты автономных областей избирают из своей среды президиумы, которые в период между сессиями областных исполнительных комитетов являются на территории данной области высшими органами власти. Конституция СССР 1936 г. закрепила перечень автономных областей, находящихся в составе РСФСР. В ней указывалось (ст. 2), что РСФСР состоит, в частности, из автономных областей: Адыгейской, Еврейской, Карачаевской, Ойротской, Хакасской, Черкесской.

Конституция ССР 1936 г. сохранила непосредственное представительство автономных областей в высших органах государственной власти СССР, установив (ст. 35), что Совет Национальностей Верховного Совета СССР составлялся из депутатов, выделяемых, в частности, советами депутатов трудящихся автономных областей: по два депутата от каждой автономной области.

В Конституции СССР 1936 г. также указывалось (глава VIII), что органами государственной власти в автономных областях являются советы депутатов трудящихся, избираемые трудящимися автономной области сроком на два года, а исполнительными и распорядительными органами автономных областей являются избираемые ими исполнительные комитеты в составе председателя, его заместителей и членов.

Конституция РСФСР 1937 г. давала перечень автономных областей и содержала главу, специально посвященную органам государственной власти автономных областей.

В числе автономных областей в Конституции были названы Адыгейская, Еврейская, Карачаевская, Ойротская, Хакасская и Черкесская.

Органом государственной власти автономной области объявлялся совет депутатов трудящихся, который избирался гражданами автономной области сроком на два года по нормам представительства, определенным Конституцией РСФСР. Исполнительным и распорядительным органом совета депутатов трудящихся автономной области являлся избираемый им исполнительный комитет. Совет депутатов трудящихся каждой автономной области должен был представлять на утверждение Верховного Совета РСФСР Положение об автономной области, учитывающее национальные особенности автономной области.

Конституция СССР 1977 г. отнесла к ведению СССР (ст. 73) образование новых автономных областей в составе союзных республик. В специальной главе 11, посвященной автономной области и автономному округу, она устанавливает, что автономная область находится в составе союзной республики или края. Закон об автономной области принимается верховным советом союзной республики по представлению совета народных депутатов автономной области.

В Конституции СССР содержался перечень автономных республик, состоящих в Российской Федерации. Он включал Адыгейскую, Горно-Алтайскую, Еврейскую, Карачаево-Черкесскую и Хакасскую области.

В Основном законе СССР указывалось, что советы народных депутатов автономных областей входят в единую систему органов государственной власти и имеют срок полномочий – два с половиной года.

Конституция также закрепила представительство автономной области в Совете Национальностей – пять депутатов от каждой автономной области.

В Конституции РСФСР 1978 г. указывалось, что в РСФСР имеются автономные области, находящиеся в составе краев: Адыгейская, Горно-Алтайская, Еврейская, Карачаево-Черкесская, Хакасская. В ней содержалась специальная глава 9, посвященная автономной области и автономному округу, в которой указывалось, что автономная область находится в составе РСФСР и входит в край. Закон об автономной области принимает Верховный Совет РСФСР по представлению совета народных депутатов автономной области.

В ней также устанавливалось, что за органами государственной власти и управления автономной области обеспечивается право сношения с органами государственной власти и управления РСФСР как через краевые органы государственной власти и управления, так и непосредственно[376]376
  Подробнее по этому вопросу см.: Власов А. Автономная область сегодня и завтра // Советы народных депутатов. 1979. № 5. С. 23–28.


[Закрыть].

Важным правовым актом, характеризующим права автономной области РСФСР, длительное время было постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 29 октября 1928 г. «О взаимоотношениях между автономными областями, входящими в состав краевых (областных) объединений, и органами краевой (областной) власти»[377]377
  СУ РСФСР. 1928. № 137. Ст. 889.


[Закрыть], исходящее из того, что одной из сторон в этих взаимоотношениях выступает автономия.

В данном постановлении, в частности, предусматривались действия органов власти автономной области в отношении актов краевых органов, с которыми не согласны органы автономной области. В соответствии со ст. 12 постановления исполком автономной области в случае несогласия с актом крайисполкома или его президиума вправе приостановить действие такого акта с одновременным обжалованием его в СНК РСФСР или Президиум ВЦИК.

В советской правовой литературе имеется целый ряд исследований, посвященных автономным областям.

Так, К. А. Архиппов, обращаясь к разработке вопроса о юридической природе автономных областей, сетовал на то, что не все исследователи, занимавшиеся этой проблемой, обращали внимание на юридический статус автономных областей, ограничиваясь тем, что «автономные области и трудовые коммуны не представляют интереса. Это – национальные губернии»[378]378
  См.: Магеровский Д.. Союз Советских Социалистических Республик. Советское право. № 1 (4). С. 9.


[Закрыть].

Отмечая, что трудовые коммуны отличаются от автономных областей скорее по названию, чем по существу, К. А. Архиппов писал: «Несомненно сходство между трудовыми коммунами, автономными областями и губерниями; несомненно, что «национальная губерния» – меткий эпитет для определения автономной области периода до Конституции СССР. Но… как эпитет ни меток, он не вскрывает юридической природы автономной области. И если профессор Магеровский, употребив его, решительно делает вывод, что, стало быть, автономные области не пользуются правом «территориальной автономии», а только «широкого советского самоуправления», то профессор В. Н. Дурденевский, более осторожный, исходя из того, что области – это национальные губернии, признает их «провинциями с узкой автономией»[379]379
  Архиппов К. А. Советские автономные области и республики. С. 22.


[Закрыть].

К. А. Архиппов считал, что существо вопроса в данном случае сводится к выяснению юридического статуса губернских органов власти, или, как замечал профессор М. А. Рейснер, «здесь национальная автономия целиком сливается с союзным построением советов и юридически определяется общими положениями советского строя»[380]380
  Рейснер М. А. Государство буржуазии и РСФСР. С. 385.


[Закрыть].

Анализируя Конституцию РСФСР 1918 г., К. А. Архиппов приходит к выводу, что «по Конституции 10 июля 1918 года национальные области суть автономные в собственном смысле слова единства»[381]381
  Архиппов К. А. Указ. соч. С. 29.


[Закрыть].

К. А. Архиппов подчеркивал, что личный состав общефедерального органа – Всероссийского Съезда Советов – непосредственно, а ВЦИК через посредство последнего – устанавливается высшим (местным) органом власти этих областей на тех же основаниях, как и соответствующими органами остальных членов федерации – губерний и не национальных областей. «Не надо забывать, – писал он, – что национальные меньшинства, разбитые по нескольким губерниям или растворенные в многочисленной массе населения, хотя бы и одной губернии, сплошь и рядом могли бы быть совершенно не представлены в высшем органе власти федерации. Среди национальных меньшинств имеются насчитывающие лишь несколько (2–3) десятков тысяч людей. Для них воспользоваться ст. 25-й Конституции, как правом, а не как милостью, возможно, очевидно, лишь в случае выделения их в особую автономную область»[382]382
  Там же.


[Закрыть].

К. А. Архиппов обращал внимание на существующую тенденцию к расширению прав мест, в особенности связанных с национальными меньшинствами. «В пользу этого говорят, – писал он, – и постепенное расширение прав отдельных национальных меньшинств, – преобразование автономных областей в автономные республики, предоставление им прав посылать представителей в Совет Национальностей СССР и т. д., изъятие из числа входящих в состав органов власти, в частности облисполкомов, учреждений, ведающих такими по существу своему подлежащими централизации функциями, как дело народной связи, изъятие приводящих в конце концов к оставлению в руках местных органов функций, имеющих прежде всего местное значение, и расширение прав местных органов власти в области управления хозяйством местного значения, и увеличение их финансово-бюджетной самостоятельности и т. д.»[383]383
  Там же. С. 33.


[Закрыть]

Говоря о самостоятельности, независимости областных органов власти от центра, исследователь указывал на права облисполкомов в области хозяйственной и финансово-бюджетной и прежде всего на их право юридического лица в области частно-правовой. Областные съезды и исполкомы пользовались правом распоряжаться всем местным имуществом, к которому относится все находящееся на территории области государственное имущество, не состоящее в ведении центральных органов, а также переданное местным советам «на основании особых законоположений».

Это право распоряжения состояло как в праве распределения между входящими в состав области административно-территориальных единицами, так и в праве непосредственной эксплуатации этого имущества путем финансирования их в бюджетном порядке и путем перевода на хозрасчет и сдачи в аренду и концессию.

К. А. Архиппов подчеркивал, что самостоятельность и самодеятельность наиболее резко сказываются в области «культурнического» управления, на самостоятельность в сфере которого в первую очередь и рассчитана организация советских автономно-национальных объединений.

Подводя итог анализу положения автономно-областных органов власти в области отношения их к центральным органам управления, К. А. Архиппов отмечал, что: 1) областные органы, безусловно, подчинены центральным органам общего управления, которые советское конституционное право квалифицирует как органы общегосударственного «законодательства» по преимуществу и от подчинения которым не освобожден ни один член ни одной советской федерации; 2) подчинение областных органов центральным органам власти специального управления имеет место во всяком случае лишь при непременном условии соответствия распоряжений последних постановлениям центральных органов общего управления; 3) советское законодательство стремится провести во всей строгости начало иерархического подчинения областных органов центральным лишь в осуществлении общегосударственных задач, предоставляя широкий простор местной инициативе в решении чисто местных (особенно национально-культурных) задач; 4) в условиях нэпа независимость областных органов от центра в сфере управления фундируется законодательством, определяющим их имущественную самостоятельность.

К. А. Архиппов считал, что только перечисленными чертами самостоятельность автономных областей не исчерпывается. «Автономным областям, – писал он, – принадлежит право не только самостоятельно, на основе издаваемых федеральными органами власти норм, устанавливать конкретные правоотношения и правоположения, но и право самостоятельного издания норм. Не говоря уже о том, что автономно-областные органы власти, как и всякие другие органы, не являющиеся заключительным (последним) звеном в иерархии органов, издают нормы, определяющие отношения подчиненных органов и должностных лиц как между собой, так и в отношении к выше и нижестоящим органам, нормы, кои в настоящий момент вряд ли кто не признает юридически только потому, что они – «правила внутреннего распорядка», – не говоря уже о таких нормах, высшие органы власти автономных областей имеют право издавать и нормы, непосредственно определяющие права и обязанности граждан»[384]384
  См.: Архиппов К. А. Уаз. соч. С. 38.


[Закрыть].