Текст книги "Дипломатия России. От Посольского приказа до Министерства иностранных дел"

В 1990 г. Э. А. Шеварнадзе подал в отставку, и на его место пришел А. А. БЕССМЕРТНЫХ. Во время его пребывания на посту был подписан Договор о стратегических наступательных вооружениях (СНВ-1); министр способствовал проведению Мадридской конференции по ближневосточному урегулированию. В ходе событий августовского путча он был отправлен в отставку, и в августе-ноябре 1991 г. пост министра иностранных дел СССР занимал Б. Д. Панкин.

Особенностью последнего периода существования СССР было привлечение руководства республик к утверждению внешнеполитического курса страны. В ноябре 1991 г. создается новый орган – Министерство внешних отношений, к полномочиям МИД добавляются некоторые обязанности Министерства внешнеэкономических связей, а вся внешнеэкономическая деятельность проходит через республиканские структуры. Руководителем нового ведомства был назначен Э. А. Шеварнадзе, однако спустя месяц после распада СССР Министерство внешних отношений упраздняется. Открывается новая страница истории Министерства иностранных дел.

Глава 2. Дипломатия современной России. Процесс принятия внешнеполитических решений

Существует несколько подходов к периодизации внешней политики и дипломатии современной России. Первый подход заключается в использовании в качестве реперных точек дат принятия базового внешнеполитического документа Российской Федерации – концепции внешней политики.

В соответствии со вторым подходом за основу берутся сроки пребывания у власти президентов Российской Федерации. Такая периодизация не учитывает преемственность внешнеполитического курса (например, в случае, когда два срока подряд страну возглавлял один президент).

А. П. Цыганков выделяет три категории политических элит в российском государстве – западники-либералы, государственники и цивилизационисты. Руководителей и глав внешнеполитических ведомств современной России можно разделить на две из этих групп:

1. «западники»: сторонники интеграции с Западом, курс Б. Н. Ельцина и его воплощение А. В. Козыревым;

2. «государственники»: Е. М. Примаков (чья идея балансирования между великими державами и многополярного миропорядка ближе к цивилизационистскому подходу), курс на прагматичное сотрудничество В. В. Путина, его практическая реализация И. С. Ивановым, а затем С. В. Лавровым.

Существует третья модель, которая учитывает тенденции в отечественной внешней политике.

Такой подход подчеркивает зависимость эволюции внешней политики России от характера ее отношений с Западом.

Новая Россия. Пересмотр внешнеполитических приоритетов. 1991–1996

В это время российское внешнеполитическое ведомство возглавлял А. В. КОЗЫРЕВ. Произошел распад Советского Союза, закончилась холодная война. Новое российское государство было сосредоточено на поиске своего места в мире. Впервые со времен Петра I задачей России стала адаптация к определенному миропорядку, к существующей реальности. Подчиненное положение Российской Федерации было обусловлено уязвимостью ее геополитического положения, обострению проблем в сфере экономики. Это, в свою очередь, привело к стремлению России получить финансовую помощь.

В этот период в России доминировала идея демократической солидарности, которая предполагала укрепление отношений с бывшими противниками – странами Евро-Атлантического региона. Параллельно с этим происходило сворачивание связей с государствами Азии, Африки и Латинской Америки.

После распада Советского Союза на постсоветском пространстве было образовано Содружество Независимых Государств. Однако не все бывшие советские республики вошли в объединения. Прибалтийские государства (Литва, Латвия и Эстония) изначально взяли курс на интеграцию в западноевропейские институты (Европейский Союз и НАТО). Эти республики заявляли, что к СССР они были присоединены накануне Великой Отечественной войны в результате подписания пакта Риббентропа-Молотова, поэтому у них не существует общих связей с Советским Союзом.

Существовали значительные различия в юридическом статусе между Российской Федерацией и другими государствами СНГ. В соответствии с Соглашением о создании Содружества Независимых Государств (Беловежскими соглашениями) от 8 декабря 1991 г. Россия была признана государством-правопродолжателем, а остальные члены СНГ – правопреемниками. Это было сделано намеренно, чтобы подчеркнуть, что Российская Федерация сохраняет место постоянного члена ООН, а другие страны СНГ (кроме Украины и Белоруссии) должны пройти процедуру вступления в ООН. Другой аспект заключался в том, что Россия не должна вновь принимать международные договоры, в то время как остальные страны должны были подписывать их заново. Кроме того, к России перешел 61 % долгов и имущества бывшего СССР.

Во внешнеполитическом курсе Российская Федерация ориентировалась на сближение с Западом – США и их европейскими партнерами. Ключевым вопросом российско-американских отношений стал вопрос разоружения.

В 1991 г. президенты М. С. Горбачев и Дж. Буш-старший подписали Договор о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений СНВ-1. После распада СССР возникла проблема ратификации этого соглашения. Вопрос удалось решить путем подписания Лиссабонского протокола к договору СНВ-1 и Будапештского меморандума с Украиной.

В 1993 г. президенты Б. Н. Ельцин и Дж. Буш-старший подписали Договор о дальнейшем сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений (СНВ-2). Он предусматривал сокращение боезарядов на стратегических носителях уже до уровня в 3000–3500 единиц. СНВ-2 опирался на базу юридических определений, контроля, уведомлений, инспекций Договора СНВ-1, но при этом предполагал резкое снижение потолков и запрещение ракет наземного базирования с разделяющимися головными частями. Российские «тяжелые» межконтинентальные баллистические ракеты подлежали уничтожению. Это вызвало резкую критику у ряда российских экспертов, поскольку такие меры серьезно снижали мощь ключевого, наземного компонента российского стратегического потенциала ядерного сдерживания (70 % российского ядерного потенциала). В основу договора СНВ-2 был положен принцип возвратного потенциала (reconstitution) – допускалось складирование боезарядов.

Подписание этого документа вызвало критику на национальном уровне – Государственная Дума ратифицировала Договор СНВ-2 только в 2000 г., вместе с Нью-Йоркскими договоренностями от 1997 г. Они продлевали срок СНВ-2 до 2007 г. и ограничивали возможности США по развертыванию национальной ПРО рамками Договора по ПРО от 1972 г. Однако Сенат США не ратифицировал принятые в Нью-Йорке договоренности, и СНВ-2 так и не вступил в силу, а в 2002 г. США вышли из Договора по ПРО.

Помимо разоруженческой проблематики, в этот период было важно обеспечить интеграцию России в западноцентричные структуры. На первом этапе своего развития Россия зависела от помощи различных международных институтов (Большой семерки, МВФ, Всемирного банка) и отдельных стран (США, Великобритании, Германии, Франции, Италии и др.).

Участие России в западноцентричных институтах

Приоритетом двусторонних российско-американских отношений в соответствии с Кэмп-Дэвидской декларацией от 1991 г. стало укрепление союзнических связей. Прекратилась эпоха холодной войны, когда США и СССР рассматривали друг друга как антагонистов. Подписание Ванкуверской декларации в 1993 г. активизировало сотрудничество в торгово-экономической сфере. Была учреждена межправительственная комиссия Гор-Черномырдин, а также принято решение американской администрацией о продлении режима наибольшего благоприятствования в торговле.

В начале 1990-х гг. были оформлены «квазисоюзнические отношения» с западными институтами. Начали развиваться связи между Россией и Североатлантическим Альянсом. В 1994 г. Российская Федерация присоединилась к Программе НАТО «Партнерство во имя мира», которая была направлена на укрепление военного сотрудничества НАТО с европейскими государствами, а также бывшими советскими республиками Закавказья и Центральной Азии. На данном этапе начали развиваться отношения России и Европейского Союза. В июне 1994 г. на острове Корфу на 10 лет было подписано Соглашение о сотрудничестве и партнерстве (вступило в силу в 1997 г.).

В начале 1994 г. в ходе первых выступлений после прошедших выборов в Думу министр иностранных дела России А. В. Козырев впервые рискнул заявить об «особых интересах» России в поясе бывших республик СССР. Хотя активизации российской политики в СНГ не последовало, слова министра символизировали новую тенденцию: под давлением общественных настроений руководство начало понимать необходимость модификации идейно-теоретической составляющей внешнеполитического курса.

Власть попыталась соединить логику «демократической солидарности» с элементами либерального государственничества (либерального национализма) при безусловном преобладании первой. На практике это вылилось в продолжение политики координации с США и странами ЕС. Но теперь сотрудничество стало сопровождаться оговорками и попытками российской дипломатии выдвинуть свои условия.

При этом интенсивность контактов с другими странами стала снижаться. Ключевая тенденция российской внешней политики на региональных направлениях заключалась в стремлении пересмотреть условия взаимодействия со странами – бывшими союзниками СССР и антагонистами (Китай, Япония, республика Корея, страны Ближнего Востока, Юго-Восточной Азии, Африки, Латинской Америки и др.) Возник ряд трудностей в выстраивании отношений с ними: проблема долга, территориальные споры, рост взаимных противоречий, различие в подходах к решению региональных и глобальных проблем.

Дипломатия России на стыке веков: на пути к многополярному миру. 1996–2008

На Западе в середине 1990-х гг. активизировалось обсуждение перспектив расширения НАТО на Восток. Новый курс Североатлантического Альянса формировался в условиях интервенции НАТО в Боснии. Отсутствие четких правил взаимодействия России и западного военно-политического блока спровоцировало рост недовольства внутри страны. На фоне президентских выборов, когда Б. Н. Ельцин одержал победу только во втором туре, потребовалось концептуальное переосмысление внешнеполитического курса. На смену считавшегося прозападным А. В. Козырева пришел Е. М. ПРИМАКОВ, у которого была репутация умеренного государственника.

Е. М. Примаков стал основоположником стратегии «избирательного партнерства» в отношениях с Западом, в зависимости от национальных интересов Российской Федерации. Не выступая против взаимодействия с США и европейским регионом, он подчеркивал недопустимость «безоговорочного согласия» и подчинения Западу. Вместе с тем новый глава внешнеполитического ведомства полагал, что сворачивание связей России на других региональных направлениях не оправдано.

При новом министре иностранных дел России были заложены основы концепции многополярного мира, а российская внешняя политика расширилась в сторону государств Востока и стала многовекторной. «Поворот на Восток» не исключал сотрудничества с Евро-Атлантическим регионом. Отечественная дипломатия выстраивалась на основе принципа «равноудаленности» России от Запада и Востока. Примат национальных интересов и прагматизм во внешней политике России сохранили и преемники Е. М. Примакова – И. С. Иванов и С. В. Лавров. Постепенно стала укрепляться роль России как одного из влиятельных центров мира, активного участника глобального сотрудничества.

В принятых в этот период концепциях внешней политики России (2000 и 2008 гг.) первое место в иерархии региональных приоритетов занимали государства СНГ. На пространстве СНГ приоритетом стало развитие «разноскоростной интеграции», т. е. формирование интеграционного ядра с привлечением наиболее заинтересованных в интеграции стран. Крупнейшим региональным актором осталась организация СНГ. В 1999 г. были заложены основы развития Союзного государства Россия – Белоруссия. В 2002 г. создается Организация Договора о коллективной безопасности. С 2003 г. предпринимаются попытки сформировать таможенный союз и единое экономическое пространство с участием Белоруссии, Казахстана, России и Украины. После того, как из этого «ядра» выпала Украина, экономическая интеграция развивалась в рамках евразийского пространства.

Серьезным вызовом для укрепления отношений со странами постсоветского пространства выступал фактор политической нестабильности – наличие внутренних и межгосударственных конфликтов. Сохранялись очаги напряженности в Нагорном Карабахе, Приднестровье, Абхазии и Южной Осетии. С 2003 по 2005 гг. прошла волна «цветных революций» – в Грузии («революция роз»), на Украине («оранжевая революция»), в Киргизии («тюльпановая революция»). «Смена режимов» в странах СНГ привела к расширению поля противоречий между Россией и НАТО.

Евро-Атлантический регион по-прежнему оставался значимым вектором российской внешней политики и дипломатии. На протяжении этого периода российско-американские отношения носили непостоянный характер, который зависел от готовности США выстраивать сотрудничество с Россией на партнерских началах.

Точкой бифуркации стали сентябрьские события 2001 г. После террористической атаки в США взаимодействие между Соединенными Штатами и Российской Федерацией начали стремительно развиваться. Россия поддержала США и начала оказывать поддержку в проведении операции против талибов в Афганистане.

С середины 1990-х гг. в качестве отдельного трека сотрудничества России с государствами Евро-Атлантического региона начало развиваться взаимодействие по линии Россия – НАТО. Взаимодействие с Альянсом выстраивалось на основе принципа кондициональности: Россия признает верховенство права и права человека (value based policy – политика, основанная на ценностях) в обмен на интеграцию в общеевропейское пространство. Подобная формула была принята в конце 1990-х гг. в условиях экономической нестабильности и политической неопределенности в РФ. Взаимодействие впоследствии обставлялось дополнительными условиями, попытками вмешиваться во внутренние дела страны, и к середине 2000-х гг. уже не отвечало геополитическим реалиям.

В 1997 г. был подписан Основополагающий акт о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Российской Федерацией и НАТО, в котором стороны обязались не рассматривать друг друга в качестве противников. Создавался консультативный орган – Совместный постоянный совет (СПС), который действовал по принципу «НАТО+1».

К началу 2000-х гг. многие проблемы отношений России с НАТО были решены. Россия и Запад перестали считать друг друга источником военной угрозы, взаимно отказались от нацеливания стратегических ракет и перестали рассматривать мировую политику сквозь призму «игры с нулевой суммой». Москва примирилась, хотя не согласилась с расширением НАТО, возникновением конкуренции с западными странами в поясе государств СНГ, утратой интереса к ней как главному партнеру в переговорах по контролю над вооружениями.

В 2002 г. были подписаны Римские декларации между НАТО и Российской Федерацией: учреждался Совет Россия – НАТО (СРН) для развития сотрудничества и координации военно-политических действий между Россией и государствами-членами Альянса. В отличие от СПС, работа Совета строилась в формате «29», что уравнивало в правах государства-члены НАТО и Россию, т. к. решения принимались в национальном качестве.

Определенных успехов СРН добился в рамках совместной борьбы с терроризмом, в том числе в Афганистане (был создан трастовый фонд по Афганистану, который организовывал поставку вертолетной техники). Были достигнуты договоренности о совместной борьбе с пиратством (ранее этот вопрос уже ставился, но даже официально не вносился в повестку дня). РФ приняла обязательства осуществлять поддержку американских военно-морских сил в районе Африканского рога (подобного рода взаимодействие – в рамках ст. 5 по коллективной обороне НАТО, РФ де факто в рамках мандата – страна, обеспечивающая действие ст. 5).

Несмотря на российско-американское сближение, вскоре между странами возникли разногласия. В 2002 г. США инициировали выход из Договора по ПРО. Раздражителем в российско-американских отношениях стало стремление Соединенных Штатов развивать инфраструктуру системы ПРО в Центральной и Восточной Европе (на территории Польши и Чехии) под предлогом защиты от иранской ракетной угрозы.

Россия не приняла американскую сторону в войне против Ирака. Более того, Соединенные Штаты заявили о намерении бороться и с другими государствами «оси зла». В Стратегии национальной безопасности от 2002 г. к таким странам были отнесены Иран, КНДР (непосредственно граничащие с Россией) и Ливия. К середине 2000-х гг. начала складываться неформальная группа государств, несогласных с американским курсом. Помимо России, в нее вошли Китай, «старые» члены Европейского Союза (за исключением Великобритании), большая часть государств Ближнего и Среднего Востока, латиноамериканские страны, во главе которых стояли «левые правительства» (прежде всего, Куба и Венесуэла).

Рост критических настроений в отношении США привел к организационному становлению БРИКС – изначально в формате БРИК, а с 2011 г. к нему присоединилась Южно-Африканская Республика. Эта своеобразная коалиция объединила государства-сторонников, которые хотели удержать распространение единоличного американского глобального доминирования в политической, военной и экономической сферах, а сама сетевая структура БРИКС стала символизировать элемент мировой многополярности.

27 июня 2006 г. президент Путин в ходе встречи с послами Российской Федерации в МИД на Смоленской площади выступил с речью, в которой были сформулированы новые приоритеты Российской Федерации. Президент заявил: «Россия в целом должна нести соразмерную своему положению и возможностям ответственность за глобальное и социально-экономическое развитие». Это был необычный взгляд. Впервые сославшись на укрепление экономических позиций страны, глава государства предложил привести политическое влияние России в мире в соответствие с новыми экономическими возможностями.

Положения июньской речи дополнялись в материалах пресс-конференции президента 1 февраля 2007 г. и Послании президента Федеральному Собранию 26 апреля 2007 г. Новое понимание международной роли России прозвучало в первом в истории официальном Обзоре внешней политики Российской Федерации, который был опубликован Министерством иностранных дел 28 марта 2007 г.

Внешнеполитические ориентиры России привязывались не к отношениям с Западом, а к глобальной проблематике. В этом смысле доктрину приведения политического влияния в соответствие с экономическими возможностями можно считать первой глобальной доктриной Российской Федерации.

Российская власть перестала считать идеологию демократизации руководящим мотивом внешней политики. После событий в Боснии, Косово и войны в Ираке рассчитывать на то, что приверженность демократии сама по себе обеспечивает автоматическое совпадение интересов России и стран НАТО, не было оснований. В Москве не хотели «коалиций из солидарности», а в июньской речи президента было прямо сказано: «Мы ни в каких “священных союзах” участвовать не будем».

Проходила дальнейшая диверсификация международных связей России. В энергетической сфере разрабатывались альтернативные маршруты поставок российских энергоресурсов. В политической и экономической областях акцент был сделан на поддержании контактов со странами постсоветского пространства, Азии (в первую очередь с Китаем), Ближнего Востока, Латинской Америки и Африки. Особое внимание уделялось необходимости более справедливого перераспределения ресурсов – фундаменту многополярного миропорядка.

По-другому рассматривались источники угроз международной стабильности, российский подход к проблемам безопасности стал шире.

«…проблематика международной безопасности много шире вопросов военно-политической стабильности. Это устойчивость мировой экономики, преодоление бедности, экономическая безопасность и развитие межцивилизационного диалога.

Такой всеобъемлющий неделимый характер безопасности выражен и в ее базовом принципе: “безопасность каждого – это безопасность всех”.

В. В. Путин[2]2
  Выступление Президента России В. В. Путина на Мюнхенской конференции по вопросам политики безопасности, 2007 г.


[Закрыть]

Впервые в современной России акцент делался не на незавершенности внутренних преобразований, а на внешних факторах. В частности, речь шла о расширении конфликтного пространства в мировой политике и попытках навязывания однополярной модели мироустройства.