Текст книги "П.А. Столыпин: реформатор на фоне аграрной реформы. Том 2. Аграрная реформа"

2. Государственная дума и крестьянский вопрос

2.1. Образование Государственной думы: путь в 100 лет

На протяжении всего XIX в. было подготовлено и обсуждалось несколько проектов введения в России народного представительства. Первым в данном ряду стоит проект М.М. Сперанского, разработанный в 1809 г. с одобрения Александра I. Автор проекта, исходя из принципа разделения властей, предлагал наделить законодательными правами Государственную думу, члены которой избирались бы на три года депутатами губернских дум и утверждались императором6767
  Кирьянов И.К., Лукьянов М.Н. Парламент самодержавной России: Государственная Дума и ее депутаты, 1906–1917. Пермь: Изд-во Пермского университета, 1995. С. 4. Сперанский М.М. Проекты и записки. М.-Л., 1961. С. 192–197.


[Закрыть]. К осени 1820 г. в канцелярии Н.Н. Новосильцева, под впечатлением удачного опыта работы польского сейма, был составлен новый проект, озаглавленный в русском варианте «Государственная уставная грамота Российской империи», во французском варианте – «La charte constitutionelle de l’Empire de Russie» («Конституционная хартия Российской империи»). В документе провозглашалось введение двухпалатного парламента, который должен был состоять из Государственного сейма (Государственной думы), состоящего «из государя и двух палат». Первую, «под именем высшей палаты», образовывал Сенат, а вторую – Посольская палата: «земские послы и депутаты окружных городских обществ»6868
  Цит. по: Мироненко С.В. Самодержавие и реформы: политическая борьба в России в начале XIX в. М., 1989. С. 184.


[Закрыть]. Предполагалось, что ни один закон не мог быть принят помимо этого учреждения. Однако «Государственная уставная грамота», как и проект М.М. Сперанского, остались фактами делопроизводства и были сданы в архив.

Времена Николая I не располагали к обсуждению идеи народного представительства. В разговоре с французским путешественником и литератором маркизом де Кюстином Николай I заявил: «Я понимаю республику – это прямое и честное правление или, по крайней мере, оно может быть таковым. Я понимаю монархию, потому что сам ее возглавляю. Но представительного образа правления я постигнуть не могу. Это – правительство лжи, обмана, подкупа. Я скорее отступил бы до самого Китая, чем согласился бы на подобный образ правления»6969
  Кюстин А. Николаевская Россия. М.,1990. С. 130.


[Закрыть]. Новый всплеск «правительственного конституционализма» относится к периоду реформ Александра II. В начале 1860 г. в связи с вопросом о земских учреждениях было высказано предложение о введении в состав Государственного совета представителей от будущих земств. Однако при общем положительном отношении Александра II к этой идее практических результатов не последовало. Восстание в Польше и позиция ряда европейских государств в пользу восстановления в Польше конституционного начала побудили императора вернуться к обсуждению проблемы народного представительства. К концу 1863 г. министром внутренних дел П.А. Валуевым, на основании им же составленной 13 апреля 1863 г. записки, был подготовлен законопроект, предусматривавший образование при Государственном совете Съезда государственных гласных, ежегодно созываемого по указу императора для предварительного обсуждения новых законов; отмены, ограничения или дополнения действующих; рассмотрения бюджета7070
  Кирьянов И.К., Лукьянов М.Н. Указ. соч. С. 5; РГИА. Ф. 1276. Оп. 1. Д. 2. Л. 274– 298; Вестник права. 1905. № 9. С. 235–269; Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 1870–1880-х годов. М.,1964. С. 124–128; Захарова Л.Г. Земская контрреформа 1890 г. М., 1968. С. 145–151; Чернуха В.Г. Внутренняя политика царизма с середины 50-х до начала 80-х гг. XIX в. Л., 1978. С. 15–45.


[Закрыть]. Предложения П.А. Валуева неоднократно обсуждались (1863 г., 1867 г., 1879–1880 гг.) и послужили основой для появления еще нескольких проектов: великого князя Константина Николаевича, весьма близкого по содержанию к валуевскому варианту7171
  РГИА. Ф. 1276. Оп. 1. Д. 2. Л. 294–306; Дневник государственного секретаря А.А. Половцова. М.,1966. Т. 1. С. 61–64.


[Закрыть], и шефа жандармов П.А. Шувалова – о привлечении общественных деятелей к обсуждению в центральных представительных учреждениях отдельных вопросов внутренней политики7272
  Чернуха В.Г. Внутренняя политика царизма с середины 50-х до начала 80-х гг. XIX в. … С. 90–109.


[Закрыть]. В 1874 г. под председательством П.А. Валуева была создана Комиссия по обсуждению проекта правил о найме рабочих и прислуги, прозванная в обществе «парламентом», в состав которой помимо правительственных чиновников входили 11 губернских предводителей дворянства, 14 председателей губернских земских управ, 2 городских головы7373
  Там же. С. 115–117.


[Закрыть]. Наиболее близким к осуществлению был проект М.Г. Лорис-Меликова, охарактеризованный его оппонентами как «конституция». Свои взгляды на будущее народное представительство министр изложил во всеподданнейших записках 11 апреля 1880 г. и 28 января 1881 г. В январской записке, послужившей основой для обсуждения в особом совещании в феврале 1881 г., М.Г. Лорис-Меликов предлагал учредить в Санкт-Петербурге из выборных от земств и крупных городов Временные подготовительные комиссии наподобие редакционных комиссий, образованных в 1858 г., а также ввести в Государственный совет 10–15 «представителей от общественных учреждений, обнаруживших особенные познания, опытность и выдающиеся способности». Подобное учреждение, наделенное исключительно совещательными правами, считал автор, могло бы дать «правильный исход заметному стремлению общественных сил к служению престолу и отечеству», внести «в народную жизнь оживляющее начало», предоставить «правительству возможность пользоваться опытностью местных деятелей, ближе стоящих к народной жизни, нежели чиновники центральных управлений»7474
  РГИА. Ф. 1276. Оп. 1. Д. 2. Л. 311–321; Былое. 1918. Кн. 4–5. С. 162–166.


[Закрыть]. 17 февраля 1881 г. император одобрил эти предложения, а 1 марта поручил М.Г. Лорис-Меликову составить проект правительственного сообщения, который должен был обсуждаться 4 марта.

Убийство народовольцами 1 марта 1881 г. Александра II предрешило участь этого проекта. 8 марта на заседании Совета министров под председательством Александра III с речью против введения в России подобного представительства выступил обер-прокурор Синода К.П. Победоносцев. Заявив, что проект «дышит фальшью» и что конституция есть «орудие всякой неправды, орудие всяких интриг», К.П. Победоносцев предостерег нового императора от учреждения «по иноземному образцу… новой верховной говорильни» и призвал последнего «действовать»7575
  Перетц Е.А. Дневник. М.-Л., 1927. С. 38–40.


[Закрыть]. После этого заседания Александр III окончательно отверг предложение М.Г. Лорис-Меликова, оставив на тексте всеподданнейшего доклада министра весьма красноречивую надпись: «Слава богу, этот преступный и спешный шаг к конституции не был сделан». А в мае 1882 г. был похоронен и весьма умеренный проект нового министра внутренних дел Н.П. Игнатьева о созыве Земского собора. По существу, официальным лозунгом правления Александра III стал призыв, сформулированный К.Н. Леонтьевым и К.П. Победоносцевым: «Заморозить Россию».

Николай II, вопреки ожиданиям российского общества, в речи перед депутациями от дворянства, земств и городов 17 января 1895 г. назвал «бессмысленными мечтаниями» надежды на участие представителей земств в делах внутреннего управления, допустив при этом примечательную оговорку. В тексте речи, подготовленной для молодого императора К.П. Победоносцевым, говорилось не о «бессмысленности», а о «беспочвенности» подобных «мечтаний». Однако первая российская революция 1905–1907 гг. изменила эти настроения. Внутриполитический кризис начала XX в. усилился в ходе Русско-японской войны 1904– 1905 гг. На фоне болезненных поражений русской армии и флота требования политических реформ звучали все настойчивее. В ноябре 1904 г. в Санкт-Петербурге состоялось частное совещание земских и городских деятелей. Около ста его участников, съехавшихся из многих регионов страны, рассмотрели и приняли постановление, в котором, в частности, говорилось: «Для создания и сохранения всегда живого и тесного общения и единения государственной власти с обществом… и для обеспечения правильного развития государственной и общественной жизни безусловно необходимо правильное участие народного представительства как особого выборного учреждения в осуществлении законодательной власти, в установлении государственной росписи доходов и расходов и в контроле за законностью действий администрации (мнение большинства). Ввиду важности и трудности внутреннего и внешнего состояния, переживаемого Россией, частное совещание выражает надежду, что верховная власть призовет свободно избранных представителей народа, дабы при содействии их вывести наше отечество на новый путь государственного развития в духе установления начал права и взаимодействия государственной власти и народа»7676
  Цит. по: Белоконский И.П. Земское движение. М., 1910. С. 139–140.


[Закрыть].

Начало 1905 г. было отмечено массовыми революционными выступлениями. Расстрел мирной демонстрации в Санкт-Петербурге (Кровавое воскресенье 9 января 1905 г.) вызвал волнения и стачки по всей России. К бастующим рабочим Санкт-Петербурга присоединились рабочие Москвы, Польши, Прибалтийских губерний, Украины, Поволжья, Закавказья. В конце зимы во многих губерниях начались крестьянские волнения. Правительство было вынуждено пойти на определенные уступки. 18 февраля 1905 г. Николай II издал рескрипт на имя министра внутренних дел А.Г. Булыгина, в котором заявил: «Я вознамерился отныне с божией помощью привлекать достойнейших, доверием народа облеченных, избранных от населения людей к участию в предварительной разработке и обсуждении законодательных предположений»7777
  Правительственный вестник. 1905. № 40. 19 февраля (4 марта); Выборы в I–IV Государственные Думы Российской империи (Воспоминания современников. Материалы и документы) / под ред. А.В. Иванченко. М., 2008. С. 7.


[Закрыть]. При этом отмечалось, что деятельность собрания должна осуществляться при сохранении «незыблемости основных законов империи». А.Г. Булыгину было поручено возглавить Особое совещание для разработки законопроекта, регламентирующего порядок формирования нового представительного учреждения. Регулярные заседания совещания под председательством А.Е. Булыгина начались 12 марта, и в мае им были подготовлены проект «Учреждения Государственной Думы» – всероссийского выборного органа с законосовещательными функциями (так называемая «Булыгинская Дума»), пояснительная записка к нему и примерное «Положение о выборах».

По проекту А.Г. Булыгина, Дума должна была обладать ограниченным правом законодательной инициативы. Ее рассмотрению подлежали законопроекты, подготовленные министерствами и другими ведомствами. Заключение Думы поступало в Государственный совет. Затем мнения обеих палат направлялись императору. Законопроект, отвергнутый Думой и Советом, считался отклоненным. Значительное внимание было уделено разработке основ законодательства, регламентирующего порядок выборов членов Думы. Правительство не могло принять идею подлинно демократических выборов; в то же время принцип сословного представительства был отвергнут как явно устаревший. В результате был избран вариант, при котором выборы производились по той же системе, что и выборы земских гласных. Сохранялись цензы, иные ограничения активного и пассивного избирательного права. 24 мая 1905 г. материалы, подготовленные совещанием под председательством А.Г. Булыгина, поступили на рассмотрение совещания при Совете министров.

С 26 по 28 мая 1905 г. Совет министров подготовил ряд документов, определяющих порядок созыва выборных представителей. В частности, «Меморию по делу о порядке осуществления высочайших предуказаний, возвещенных в рескрипте 18 февраля 1905 г.», и новую редакцию проекта «Учреждения Государственной Думы». Учитывая огромную важность вопроса, Николай II решил рассмотреть законопроект не в Государственном совете, как это было принято в законодательной практике того времени, а в расширенном совещании с участием как высокопоставленных чиновников и специалистов-государствоведов, так и представителей «общественности», отражающих разные точки зрения на проблему реформы государственного строя и путей преодоления революционного кризиса. Особое совещание под председательством Николая II проходило с 19 по 26 июля 1905 г. в Петергофе (Петергофское совещание). В нем участвовали великие князья, министры, члены Государственного совета, другие высшие сановники, а также некоторые специально приглашенные лица, в частности, выдающийся русский историк В.О. Ключевский и известный юрист, сенатор Н.С. Таганцев.

На совещании обсуждался ряд спорных вопросов, связанных с учреждением российского «парламента». Правящая элита стремилась ввести такой способ голосования, чтобы обеспечить преобладание в Думе депутатов, стоящих на консервативных позициях, способных оказывать поддержку правительству. В качестве электоральной базы монархии рассматривались крестьянство и дворянство. Другая часть участников совещания высказалась за более широкую, всесословную систему представительства, хотя и ограниченную цензами. Петергофское совещание утвердило ряд актов, конституирующих правовой статус Думы, ее полномочия и избирательную систему. 6 августа 1905 г. были опубликованы «Манифест об учреждении Государственной Думы», «Учреждение Государственной Думы», а также «Положение о выборах в Государственную Думу». В манифесте от 6 августа говорилось: «Ныне настало время… призвать выборных людей от всей земли русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов, включив для сего в состав высших государственных учреждений особое законосовещательное установление, коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предположений и рассмотрение Росписи государственных доходов и расходов. В сих видах, сохраняя неприкосновенным основной закон Российской империи о существе самодержавной власти, признали мы за благо учредить Государственную Думу и утвердили Положение о выборах в Думу»7878
  Институт выборов в России. Источники, свидетельства современников. Взгляды исследователей XIX в. – начала XX в. М., 2001. С. 536; Выборы в I–IV Государственные Думы Российской империи (Воспоминания современников. Материалы и документы)… С. 9.


[Закрыть].

Избирательная система «Булыгинской думы» предусматривала выборы по куриям – разрядам избирателей, созданным на основе социальной принадлежности и имущественного ценза. Порядок выборов предусматривал избрание депутатов в трех куриях – «уездных землевладельцев» (34 % от общего числа выборщиков), «городских избирателей» (24 %) и курии «уполномоченных от волостей и станиц» (42 %). Для избирателей двух первых курий выборы были двухстепенными. В третьей курии были объединены крестьяне-домохозяева, но здесь выборы проходили в четыре этапа. Подобная система давала безусловное преимущество дворянству, купечеству, буржуазии, зажиточному крестьянству и позволяла не допустить в Думу «нежелательные элементы» (рабочих, малоземельное крестьянство, интеллигенцию, средние и низшие слои городского населения). Используя непрямой характер выборов, власти могли манипулировать избирательным процессом в своих интересах.

Законы, обнародованные 6 августа 1905 г., не были реализованы на практике. Последующие события свидетельствовали о возросшем недовольстве общества политическими маневрами властей. Начавшаяся в октябре 1905 г. всероссийская политическая стачка, а также консолидация оппозиционных сил заставили монархию пойти на более серьезные уступки. Необходимо отметить, что «конституционная реформа 1905–1906 гг. не была итогом реализации хорошо продуманного плана, а являлась ответом на социальный взрыв и угрозу существования автократии»7979
  Кравец И.А. Конституционализм и российская государственность в начале XX в. М.-Новосибирск, 2000. С. 76.


[Закрыть]. В октябре 1905 г. председатель Совета министров С.Ю. Витте обратился к царю с предложением принять программу преобразований, выдвинутую либерально-демократической общественностью. Суть этих преобразований С.Ю. Витте выразил одним словом – «конституция». На протяжении нескольких дней в придворных кругах шла напряженная борьба вокруг текста документа. В 6 часов вечера 17 октября 1905 г. в присутствии великого князя Николая Николаевича, барона В.Б. Фредерикса и С.Ю. Витте Николай II подписал Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка». Документ, сразу же получивший название российской конституции, провозглашал: «1) даровать населению незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов; 2) не останавливая предназначенных выборов в Государственную Думу, привлечь теперь же к участию в Думе, в мере возможности, соответствующей краткости остающегося до созыва Думы срока, те классы населения, которые ныне совсем лишены избирательных прав, предоставив за сим дальнейшее развитие начала общего избирательного права вновь установленному законодательному порядку, и 3) установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от нас властей»8080
  Институт выборов в России… С. 556–557; Выборы в I–IV Государственные Думы Российской империи (Воспоминания современников. Материалы и документы)… С. 10.


[Закрыть].

Таким образом, выборная законодательная власть в России была введена Манифестом от 17 октября 1905 г. Но Манифест был не конституцией, а декларацией намерений. «И борьба снова завязалась не на жизнь, а на смерть, – комментировал происходящее современник. – Давно потеряв всякий нравственный авторитет, не видя себе ниоткуда поддержки, русское правительство решилось на отчаянный шаг – оно решилось противопоставить 150-ти миллионному народу, властно требовавшему коренного переустройства всей русской жизни, физическую, только физическую силу штыков и пулеметов… Опять полились реки невинной, мученической крови… Под видом подавления восстания разрушались города, разорялись цветущие области, расстреливались сотни и тысячи невинных людей, посылались карательные экспедиции, которые своей жестокостью превосходили все, что может нарисовать себе самое пылкое, расстроенное воображение… И при такой обстановке был обнародован новый избирательный закон 11 декабря»8181
  Кроль М.А. Как прошли выборы в Государственную Думу. СПб.: Типо-литография Р.С. Вольпина, 1906. С. 4.


[Закрыть] 1905 г. в Государственную думу. Это произошло в разгар Московского вооруженного восстания. В России вводился двухпалатный парламент: нижней палатой была сама Дума, а верхней – реорганизованный Государственный совет (высший бюрократический орган страны), который наполовину состоял из выборных – от православного духовенства, дворянских и земских собраний, Академии наук и университетов, организаций торговли и промышленности. Другая же половина членов Государственного совета назначалась царем.

Избрание членов Думы производилось на губернских и городских избирательных собраниях. Эти собрания состояли из выборщиков, избранных различным путем по отдельным куриям, в зависимости от социальной принадлежности избирателей. Съезд уездных землевладельцев состоял из лиц, не менее года владеющих в уезде землей, обложенной сбором на земские повинности или иным недвижимым имуществом, «не составляющем торгово-промышленного заведения», стоимостью не менее 15 000 руб., некоторые другие категории собственников. В этой группе один выборщик избирался в среднем от 2 000 человек8282
  Выборы в I–IV Государственные Думы Российской империи (Воспоминания современников. Материалы и документы)… С. 10–12.


[Закрыть].

Для крестьян устанавливалась четырехступенчатая система выборов. Сельский сход, состоящий из крестьян-домохозяев, избирал уполномоченных на волостной сход. Сход выдвигал из своей среды двух уполномоченных на съезд, который избирал выборщиков в губернское избирательное собрание. Таким образом, выборы для крестьян включали четыре ступени: 1) сельский сход; 2) волостной сход; 3) съезд уполномоченных от волостных сходов (по два от каждого схода); 4) выборщики, избранные этим съездом в губернское избирательное собрание. Один выборщик от крестьян представлял до 30 000 сельского населения. В губернском избирательном собрании сначала выборщики от крестьян должны были выдвинуть из своей среды одного члена Думы, а затем все собрание избирало остальных депутатов.

В первую очередь, выборы в Государственную думу проводились в центральной части империи: в 50 губерниях Европейской России и области Войска Донского. Основными избирательными округами становились губернии и области. В самостоятельные избирательные округа выделялись также 26 особо поименованных городов империи, имевших «более или менее обособленное значение в общественной и промышленной жизни страны»8383
  Мемория Совета Министров по делу о порядке осуществления высочайших предуказаний, воплощенных в Рескрипте 18 февраля 1905 г. // Материалы по учреждению Государственной Думы. СПб., 1905. С. 32.


[Закрыть]. Сделано это было с целью выявить и представить специфические интересы растущего городского населения в Государственной думе. Все прочие города входили как части в губернии и области. Шесть из 26 городов: Баку, Варшава, Иркутск, Лодзь, Ташкент и Тифлис, – находились в тех местностях, где избирательная система еще не была определена особым законом, поэтому в ближайших думских выборах принимали участие лишь Астрахань, Вильно, Воронеж, Екатеринослав, Казань, Киев, Кишинев, Курск, Нижний Новгород, Одесса, Орел, Рига, Ростов-на-Дону, Самара, Саратов, Тула, Харьков, Ярославль и обе столицы, Москва и Санкт-Петербург. Выборы в этих городах были двухстепенными: сначала избиралась коллегия выборщиков, затем выборщики избирали депутатов. На долю Москвы и Петербурга приходилось по 160 выборщиков и соответственно 4 и 6 депутатов. Остальные 18 городов избирали по 80 выборщиков и по одному депутату.

В губерниях, где численность рабочих превышала 10 000, вводились отдельные губернские съезды уполномоченных (выборщиков) от «рабочих в предприятиях фабрично-заводской и горнозаводской промышленности». Для рабочей курии устанавливалась трехступенчатая избирательная система. Общее количество выборщиков от рабочих в стране составляло 236 человек; на первых выборах в Думу ими было избрано 15 депутатов.

Повсеместно права голоса были лишены женщины, лица, моложе 25 лет, обучающиеся в учебных заведениях, воинские чины армии и флота, состоящие на действительной военной службе, «бродячие инородцы» и иностранные подданные. К выборам также не допускались осужденные за преступления, находящиеся под следствием или судом по обвинению в совершении преступления, недееспособные, лишенные духовного сана или звания, осужденные за уклонение от воинской повинности.

Пассивным избирательным правом обладали все лица, соответствовавшие условиям приобретения активного избирательного права в своей курии. Для избрания требовалось личное согласие кандидата. Чиновники, состоявшие на государственных должностях и избранные в Думу, были обязаны оставить службу. Депутатами не могли быть избраны лица, не владеющие государственным (русским) языком.

Одновременно с подготовкой создания Государственной думы была проделана работа по изменению Основных законов Российской империи. Новый вариант Основных законов был подписан Николаем II 23 апреля 1906 г. Эти законы подтверждали незыблемость самодержавия, царь сохранил право издавать законы, руководить внешней политикой, армией, флотом, назначением высших чиновников. В компетенцию Государственной думы входило принятие, отмена и рассмотрение законов, за исключением Основных государственных законов, право пересмотра которых принадлежало исключительно императору. Проекты законов, одобренные думой, поступали на обсуждение Государственного совета. Принятые обеими палатами, они направлялись на утверждение царя. Законопроекты, не принятые Государственным советом или Государственной думой, признавались отклоненными. Свод Основных государственных законов устанавливал равенство обеих палат в процессе законотворчества. В компетенцию Думы входили: законодательная деятельность, утверждение бюджета и контроль за его исполнением, установление налогов и повинностей. Ее члены имели право запроса к должностным лицам, им устанавливалось «суточное довольствие» в размере 10 руб.

Государственная Дума избиралась сроком на 5 лет. Общая численность депутатов определялась в 524 человек, которые выбирались от 88 губерний и областей. Из них 36 депутатов выдвигались от 26 крупнейших городов, а остальные 488 – от городов и сельской местности (уездов) вместе. От общего числа депутатов на долю центральных губерний приходился 401 человек, Сибири – 20, Прибалтийских губерний – 11, Польши – 36, Средней Азии – 22, Кавказа – 29. Кроме этого, один депутат представлял войсковое население Сибирского казачьего войска, располагавшегося на территории Семипалатинской и Акмолинской областей и Томской губернии; еще один – от Амурского и Уссурийского казачьих войск; два – от калмыков и киргизов, проживавших в Астраханской и Ставропольской губерниях, и, наконец, один – от православного населения Люблинской и Седлецкой губерний (Холмская епархия). Финляндия своих представителей в Думе не имела, так как у нее был свой собственный парламент (Сейм)8484
  Раковский О.Ю. Государственная Дума и политические партии. М., 1907. С. 4.


[Закрыть]. Царь имел право досрочно распустить Думу.