Текст книги "Перспективы экологизации налоговой системы Российской Федерации"

В.В. Громов, Т.А.Малинина
Перспективы экологизации налоговой системы Российской Федерации

© ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2015

Введение

В настоящее время особую актуальность имеет решение проблем, обусловленных негативным воздействием автотранспорта на здоровье населения. Развитие автомобильной промышленности, рост числа автомобилей на дорогах неизбежно ведут к ухудшению качества экологии, что в итоге проявляется в различных заболеваниях, которыми страдают как сами автовладельцы, так и те, кто собственного автомобиля не имеет, но проживает на территориях с большим скоплением автотранспорта.

В качестве загрязняющих веществ, опасных для здоровья населения, рассматриваются диоксид азота, оксид углерода, частицы РМ₁₀ (с диаметром менее 10 мкм) и РМ_2,5 (с диаметром менее 2,5 мкм), а также черный дым, бензол, полициклические ароматические углеводороды (ПАУ) и металлы, в том числе свинец. Выхлопные газы являются источником выбросов около 30 % мелкодисперсных твердых частиц, а другие выбросы от автотранспорта (например, дорожная пыль и износ тормозных колодок) являются наиболее важным источником пыли – твердых частиц большего диаметра (РМ₁₀)[1]1
  Transport and Environment Database System Project, 2003.


[Закрыть]. От размера частиц непосредственно зависит степень вреда, наносимого здоровью человека. Чем меньше размер частицы, тем проще и глубже она попадает в дыхательные пути и тем хуже влияет на здоровье.

Результатом распространения в атмосфере вредных для здоровья частиц становятся различные заболевания, проявляющиеся в кашле, затрудненном дыхании, одышке, приступах удушья, легочной недостаточности и даже преждевременной смерти людей, страдающих болезнями сердца и легких[2]2
  What is Particulate Matter? http://www.airinfonow.org/html/ed_ particulate.html.


[Закрыть].

В России понятие автомобильных выбросов имеет официальное определение. Оно закреплено в Техническом регламенте «О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ»[3]3
  Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2005 г. № 609.


[Закрыть] и к выбросам вредных (загрязняющих) веществ относит отработанные газы двигателей внутреннего сгорания и испарения топлива автомобильной техники, содержащие вредные (загрязняющие) вещества, такие как: оксид углерода (СО), углеводороды (CmHn), оксиды азота (NOx) и дисперсные частицы.

По оценкам Всемирной организации здравоохранения, наличие в атмосфере загрязняющих веществ стало причиной смерти в России более чем 52 тыс. человек в 2004 г., а в 2008 г. – почти 70 тыс. человек. При этом очевидна связь данных показателей с динамикой изменения количества автомобилей в Российской Федерации. Если в середине 90-х гг. на 1000 чел. в стране приходилось около 92 автомобилей, то к 2005 г. данный показатель вырос почти в 2 раза (159)[4]4
  Федеральная служба государственной статистики. http://www.gks.ru.


[Закрыть], а в настоящее время его значение вообще составляет более 250 автомобилей[5]5
  http://www.autosphere.ru/analitika/kolichestvo-avtomobiley-v-rossii-neuklonno-rastet.


[Закрыть]. При этом почти три четверти автомобилей в России соответствуют низким экологическим стандартам[6]6
  Лютова М. Транспортный налог будет рассчитываться по-новому уже с 2015 г. // Ведомости. http://www.vedomosti.ru/finance/ news/1660 8781/transportnyj-nalog-budet-rasschityvatsya-po-novomu-uzhe-s.


[Закрыть].

Данные факты свидетельствуют о сохранении и усилении отрицательных тенденций в области экологии, которые не компенсируются действующими механизмами экологической политики. Это значит, что принятых до настоящего времени мер в области такой политики недостаточно для того, чтобы изменить ситуацию к лучшему. Поэтому большое значение имеет разработка путей, с помощью которых можно было бы воздействовать на негативные тенденции. И одним из направлений реализации экологической политики является совершенствование налоговой системы. Налоги, помимо фискальной функции, обладают значительным потенциалом экономического регулирования, который при правильной организации налогообложения может сделать их сильным инструментом воздействия на объемы выбросов экологически вредных веществ. При этом налоги в отличие от прямых запретов и ограничений оказывают на налогоплательщиков косвенное воздействие стимулирующего характера.

Таким образом, развитие российской налоговой системы должно проводиться в направлении ее экологизации исходя из признания налогов в качестве значимых инструментов экологической политики. Это в свою очередь требует разработки и принятия мер, необходимых для реализации функций налоговой системы, которые способствуют защите окружающей среды и сохранению здоровья населения и потому имеют важное социально-экономическое значение для государства.

1. Теоретические основы экологического налогообложения

1.1. Сущность и определение экологических налогов

В основе взимания экологических налогов лежит разработанная А. Пигу в начале прошлого века теория экстернальных, или внешних, издержек[7]7
  Струкова Е.Б., Голуб А. А. Теоретические основы и практические рекомендации по введению углеродного налога в рамках совершенствования системы налогообложения природных ресурсов и оценка распределения налогового бремени на краткосрочной перспективе. М., 2012. С. 9.


[Закрыть]. Внешние эффекты могут быть как положительными, так и отрицательными. Проявлением первых является распространение экологически чистых технологий, а проявлением вторых – загрязнение окружающей среды.

Окружающая среда воздействует на то, как живут люди и как развивается общество[8]8
  См.: http://web.worldbank.org/.


[Закрыть]. Из этого следует, что экологическое воздействие может считаться негативным, если оно ухудшает условия жизни людей. Соответственно, экологической проблемой являются не потери природы сами по себе, а потери человека, возникающие вследствие нарушения качества экологии.

С экономической точки зрения введение экологических налогов обусловлено объективной необходимостью выразить в денежном выражении те потери для общества и государства, которые создает деятельность налогоплательщика ввиду ее негативного воздействия на окружающую среду. Окружающая среда, будучи общественным товаром и не имея цены, попадает в бесплатное пользование налогоплательщиков, которые не оплачивают экологическую составляющую в своих расходах. В результате возникающие потери ложатся на общество, что сопровождается чрезмерным потреблением ресурсов окружающей среды. Поэтому значение экологических налогов – сделать так, чтобы налогоплательщик оплачивал все расходы и потери в полном объеме: и те, что ложатся на него самого, и те, что ложатся на других лиц[9]9
  Roy E. Cordato. The Polluter Pays Principle: A Proper Guide for Environmental Policy. http://iret.org/pub/SCRE-6.PDF. Р. 4.


[Закрыть]. Обременяя налогоплательщика, экологические налоги заставляют его снижать уровень экологического ущерба.

Таким образом, налог становится корректирующим инструментом, благодаря которому достигается баланс между объемом производства налогоплательщика и потерями для общества, возникающими из-за этого производства. Для достижения такого баланса налог, ставка которого устанавливается на единицу загрязняющего вещества, должен быть равен предельным социальным издержкам[10]10
  Pigou Arthur C. The Economics of Welfare. http://www.econlib.org.


[Закрыть]. Данный налог называют налогом Пигу[11]11
  Боске Бенуа. Экологизация налоговой системы в России. http://www. wwf.ru/data/economy/benuat.pdf. С. 26.


[Закрыть], или пигувианским налогом.

Проблема отрицательных внешних эффектов с позиции трансакционных издержек также исследовалась Р. Коузом. Если они достаточно малы, то введение налогов для регулирования внешних эффектов не требуется: стороны сами найдут эффективное решение проблем, вызванных внешними эффектами, без вмешательства государства[12]12
  R.H. Coase. The Problem of Social Cost // Journal of Law and Economics, 1960. Р. 18.


[Закрыть].

В свою очередь У. Баумол и У. Оутс предлагают вводить налоги на уровне, соответствующем текущим социальным потерям, и в случае изменения последних – менять этот уровень в соответствии с изменившимися потерями[13]13
  William J. Baumol, Wallace E. Oates. The use of standards and prices for environment protection // The Swedish Journal of Economics. Vol. 73. No. 1. Environmental Economics, 1971. P. 44.


[Закрыть]. Это позволяет сделать налоги гибким инструментом регулирования внешних эффектов.

Использование экологических налогов как косвенного метода экономического регулирования основано на принципе «загрязнитель платит» («polluter pays» principle)[14]14
  Roy E. Cordato. The Polluter Pays Principle: A Proper Guide for Environmental Policy. http://iret.org/pub/SCRE-6.PDF. P. 1.


[Закрыть]. В словаре статистических терминов ОЭСР данное понятие определяется как принцип, в соответствии с которым источник загрязнения должен нести затраты за загрязнение, чтобы уровень загрязнения снижался, в сумме, равной ущербу, нанесенному обществу, либо в сумме, соответствующей превышению приемлемого уровня (стандарта) загрязнения[15]15
  Glossary of Statistical Terms. http://stats.oecd.org/glossary/detail.asp? ID=2074.


[Закрыть]. В основе принципа лежит представление о том, что окружающая среда – это собственность общества, поэтому любой, кто наносит ей ущерб, должен выплачивать компенсацию обществу за этот ущерб. Вместе с тем в отдельных случаях применение принципа «загрязнитель платит» затруднено либо невозможно.

Экологические налоги многообразны, но, несмотря на различия, у них есть общие черты, что собственно и дает возможность говорить о том или ином налоге как экологическом.

В мировой практике понятие экологического налога обычно раскрывается через определение, разработанное Евростатом (Статистической службой Европейского союза) в целях международного статистического учета[16]16
  Environmental Taxes – A Statistical Guide. Eurostat, 2001.


[Закрыть]. В соответствии с данным определением экологическим является налог, налоговая база которого – это физическая характеристика объекта, признаваемого негативно влияющим на окружающую среду, или связанного с ним другого объекта. Такой налоговой базой может быть, например, объем выбросов загрязняющих веществ.

В теории экологический налог определяется как любой обязательный, безвозмездный платеж национальному правительству, взимаемый с налоговых баз, признаваемых значимыми с точки зрения воздействия на окружающую среду, включающих в себя энергопродукты, автомобили, производственные отходы, а также рассчитанные или предполагаемые выбросы, полезные ископаемые и т. д[17]17
  The Political Economy of Environmentally Related Taxes. OECD, 2006.


[Закрыть].

Европейский фонд по улучшению условий жизни и работы определяет экологический налог как обязательство, возложенное государством на тех, кто использует окружающую среду, за такое использование[18]18
  General Briefing on Environmental Taxes and Charges: National Experiences and Plans // European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions, 1996. P. 2.


[Закрыть].

Согласно определению Центра налоговой политики экологические налоги – это такие налоги, которыми облагаются либо загрязняющие окружающую среду вещества, либо продукция, потребление которой создает эти вещества[19]19
  Taxes and the Environment: What are green taxes? http://www.taxpolicycenter.org/briefi ng-book/key-elements/environment/what-is. cfm.


[Закрыть].

Вместе с тем в каждой стране может вводиться собственное определение экологического налога.

1.2. Целевое использование экологических налогов

За рубежом для обозначения целевых налогов используют такой термин, как earmarked taxes. Целевым может быть признан налог, который вводится с конкретной целью использования доходов от его сбора[20]20
  Robert Carling. Tax Earmarking. Is It Good Practice? http://www.cis.org. au/images/stories/policy-monographs/pm-7S.pdf. Р. 9.


[Закрыть]. Robert Carling выделяет два вида целевых налогов: налог, доходы от которого целиком имеют целевую направленность, и налог, по которому только часть доходов используется целевым образом. Доходы от поступлений целевого налога учитываются отдельно от всех других доходов государственного бюджета и расходуются исключительно на финансирование программ, ради которых был введен налог. Кроме того, финансовая поддержка программ осуществляется полностью за счет этого налога. Если эти условия соблюдаются, то целевое использование налога может быть оправдано и даже выгодно, поскольку налогоплательщики получают информацию о том, как именно используются средства, изъятые у них в форме налога. Однако названные условия редко выполняются на практике.

Для государства наличие целевого налога снижает гибкость бюджета, накладывая на него ограничения. Поэтому на сегодняшний день существуют «мягкие» способы установления целевых налогов.

Придание налогу цели является одновременно и политическим решением, поскольку увеличение налогового бремени легче обосновать, связав его с необходимостью финансового обеспечения государственных расходов, значимых для населения.

В свою очередь Kalle Määttä говорит о том, что четкое следование принципам пигувианского налогообложения делает невозможным то, чтобы экологический налог был одновременно и стимулирующим, и целевым. Экологические налоги должны обеспечивать экологические выгоды. В свою очередь целевые налоги, которые автор называет финансирующими (financing taxes)[21]21
  Kalle Määttä. Environmental Taxes: An Introductary Analysis, 2006. Р. 72.


[Закрыть], таких выгод не дают, поскольку их значение состоит в том, чтобы профинансировать различные программы. Но в отдельных случаях они становятся более дешевым для государства способом устранения негативных экологических эффектов, чем стимулирующие налоги. Вместе с тем у целевых экологических налогов есть и недостатки.

1.3. Экологические налоги и экономический рост

В действительности вопрос о влиянии экологического налогообложения на экономику на сегодняшний день не имеет однозначного ответа. При этом, учитывая, что «зеленые» налоги являются одним из инструментов экологического регулирования, данный вопрос имеет и более широкие рамки, обусловленные влиянием природоохранной политики на рост в целом. Дилемма существует из-за противоборства двух точек зрения. В основе первой из них лежит представление о том, что высокие стандарты жизни и качество экологии – это несовместимые цели развития общества, поскольку достижение данных стандартов требует расширения экономической активности, что неизбежно сопровождается ухудшением качества экологии, а проведение природоохранной политики в свою очередь тормозит экономический рост, что не дает повысить качество жизни. Согласно второй из них природоохранная политика ведет к более эффективному использованию ограниченных ресурсов, способствуя тем самым структурной перестройке экономики, за которой следует экономический рост[22]22
  Protecting the environment and economic growth: trade-of or growthenhancing structural adjustment? http://ec.europa.eu/economy_ fi nance/publications/publication7726_en.pdf.


[Закрыть]. На волне такого противостояния в начале 70-х гг. прошлого века была даже сформулирована концепция «нулевого» экономического роста, в соответствии с которой экономическая активность должна сохраняться на одном и том же уровне, а экономический рост сдерживаться для предотвращения непоправимых экологических последствий человеческой деятельности[23]23
  Donella H. Meadows, Dennis L. Meadows, Jørgen Randers, William W. Behrens. The Limits to Growth // Universe Books, 1974.


[Закрыть].

Влияние экологической политики на экономический рост во многом зависит от того, в каком контексте рассматривать такое влияние. Если рассматривать его в конкретный текущий момент времени, то очевидно негативное воздействие. Накладывая дополнительные ограничения на производственные возможности налогоплательщика, экологическая политика снижает объемы выпускаемой им продукции. Если взглянуть на результаты такой политики в долгосрочной перспективе, то на первый взгляд окажется, что более высокие затраты снижают отдачу на капитал, а также стимулы для осуществления инвестиций. А чем меньше инвестиций, тем меньше темпы экономического роста[24]24
  Francesco Ricci. Channels of transmission of environmental policy to economic growth: A survey of the theory // Ecological Economics 60, 2007. Р. 689.


[Закрыть]. Данный вывод верен для ситуации, когда предполагается, что производитель не меняет производственный процесс и используемые им технологии, а также производит ту же самую продукцию[25]25
  Michael E. Porter, Claas van der Linde. Toward a New Conception of the Environment-Competitiveness Relationship // The Journal of Economic Perspectives, Vol. 9, No. 4, 1995. Р. 97.


[Закрыть]. Так рассуждают Michael E. Porter и Claas van der Linde и в связи с этим призывают рассматривать влияние экологической политики на рост экономики в динамическом контексте, когда производитель в долгосрочной перспективе начинает применять менее затратные способы производства продукции, используя передовые достижения науки и техники, что в конечном итоге расширяет его производственные возможности.

О необходимости достижения зеленого роста говорит и Генеральный секретарь ОЭСР Хосе Анхель Гуррия[26]26
  Курс на зеленый рост // ОЭСР 2011. http://www.oecd.org/greengrowth/48634082.pdf. С. 2.


[Закрыть]. Реализация стратегии зеленого роста предполагает использование экологических налогов, которые в этом процессе являются одним из ключевых рыночных инструментов[27]27
  Green growth and taxation. http://www.oecd.org/greengrowth/greengrowthandtaxation.htm.


[Закрыть].

1.4. Характерные черты экологических налогов и их отличия от других инструментов экологической политики

Основным преимуществом налогов и других рыночных инструментов по сравнению с традиционными способами экологического регулирования, такими как стандарты, квоты, запреты, является эффективность. В целом эффективность означает, что того же экологического эффекта налогоплательщик может достичь при меньшем уровне своих затрат либо достичь большего экологического эффекта же при том же уровне затрат[28]28
  Don Fullerton, Andrew Leicester, Stephen Smith. Environmental Taxes. http://www.nber.org/papers/wl4197.pdf?new_window=l. Р. 2.


[Закрыть]. Эффективность может быть статической и динамической[29]29
  Katri Kosonen, Gaëtan Nicodème. The role of fi scal instruments in environmental policy // Working Paper № 19. 2009. P. 3.


[Закрыть]. Экологические налоги отличают и такие свойственные им черты, как: устойчивость к коррупционным соглашениям, гибкость, фискальные возможности, воздействие на потребление, прозрачность и ценовая предсказуемость. Эти черты обусловливают преимущества экологических налогов по сравнению с иными инструментами экологической политики. Но, несмотря на преимущества, экологические налоги имеют ряд недостатков и ограничений, которые также являются их отличительными особенностями и в отдельных случаях обусловливают необходимость использования иных инструментов экологического регулирования.

1.5. Принципы функционирования экологических налогов

С учетом многообразия экологических налогов ОЭСР сформулирован ряд универсальных принципов, на основе которых должны вводиться и функционировать такие налоги. К ним относятся следующие принципы[30]30
  Environmental Taxation. A Guide for Policy Makers. http://www.oecd. org/greengrowth/tools-evaluation/4816492 6.pdf.


[Закрыть].

● Налог должен взиматься непосредственно с источника загрязнения или действия, приводящего к данному результату.

● Если налоги невозможно и (или) слишком дорого взимать с самого источника загрязнения, следует использовать объекты, связанные с этим источником.

● Ставка налога должна быть дифференцированной и учитывать содержание загрязняющих веществ.

● Сфера действия налога должна определяться в зависимости от масштабов урона, наносимого природе.

● Налог должен взиматься с учетом особенностей отдельных категорий налогоплательщиков.

● Эффекты распределительного характера, порождаемые экологическими налогами, должны компенсироваться не только этими налогами.

● При установлении экологических налогов необходимо учитывать их воздействие на конкурентоспособность налогоплательщиков.

● Ставка налога должна быть соизмерима с наносимым природе ущербом.

● Налоговая ставка должна отражать сопутствующие негативные социальные эффекты деятельности налогоплательщика, не имеющие отношения к природе.

● Ставка экологического налога может быть выше размера потерь от экологически вредной деятельности налогоплательщика, но не должна быть ниже его.

● Экологические налоги должны влиять на поведение налогоплательщиков как в краткосрочном, так и долгосрочном периоде.

● Ставка экологического налога должна в последующем учитывать ряд факторов, таких как инфляция и экономический рост, изменение приоритетных сфер защиты окружающей среды с позиции общественного мнения, влияние инноваций на борьбу с загрязнением.

● Поступления от экологических налогов следует рассматривать как общие доходы органов власти, поскольку на практике не всегда возможно использовать их в качестве прямой компенсации конкретного экологического ущерба.

● Экологические налоги должны быть приняты обществом.

● Экологические налоги должны сочетаться с иными инструментами экологической политики.

1.6. Виды экологических налогов

Экологические налоги можно классифицировать по разным признакам. Одним из таких признаков является сфера применения налога. Именно на его основе Евростат выделяет следующие их виды:

1) энергетические;

2) транспортные;

3) на загрязнение окружающей среды;

4) ресурсные[31]31
  Environmental Taxes – A Statistical Guide. Eurostat, 2001.


[Закрыть].

Энергетические налоги (energy taxes) включают в себя налоги на энергоресурсы (энергоносители), используемые как в транспортных целях, так и стационарно.

Транспортные налоги (transport taxes) – это налоги, взимание которых связано с владением транспортными средствами и их использованием.

Налоги на загрязнение окружающей среды (pollution taxes) включают в себя налоги на рассчитанные или предполагаемые выбросы вредных веществ в атмосферу и воду, на шумовые эффекты, а также на деятельность, связанную с управлением отходами производства. Исключение составляют налоги на CO₂. В свою очередь налоги на SO₂ включаются именно в эту группу платежей[32]32
  Nancy Steinbach, Viveka Palm, Maja Cederlund, Anda Georgescu, Julie Hass. Environmental Taxes – Document to the London Group meeting in Canberra, April 2009, following the meeting in Brussels, October 2008.


[Закрыть]. Она очень обширна и включает в себя несколько подгрупп в зависимости от объекта загрязнения[33]33
  Eurostat metadata. http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_SDDS/ en/env_ac_taxind_esms.htm/.


[Закрыть].

Налоги на ресурсы, или ресурсные налоги (taxes on natural resources, resource taxes) – это налоги на водопользование, ведение лесного хозяйства и добычу отдельных полезных ископаемых. При этом все налоги, относящиеся к добыче нефти и газа (taxes on the extraction of oil and gas), исключаются не только из этой группы, но и вообще из понятия экологических налогов, поскольку обычно вводятся с целью изъятия ресурсной ренты.

По основной цели введения все экологические налоги можно разделить на три группы[34]34
  Environmental taxes: recent developments in tools for integration // European Environment Agency, 2000. http://www.eea.europa.eu/publications/Environmental_Issues_No_18/at_download/file. P. 19.


[Закрыть]:

1) покрывающие расходы государства (по защите окружаю щей среды);

2) регулирующие;

3) увеличивающие налоговые доходы государства.

Как видно, основная цель введения налога – это одновременно и функция, ради выполнения которой он вводится.

Третьим признаком для классификации экологических налогов, который предлагает Европейское агентство по вопросам окружающей среды, является объект налогообложения. Здесь также выделяются четыре вида экологических налогов[35]35
  Environmental taxes: recent developments in tools for integration // European Environment Agency, 2000. http://www.eea.europa.eu/publications/Environmental_Issues_No_18/at_download/file. P. 20.


[Закрыть]:

1) на загрязняющие вещества (pollution taxes);

2) на продукты (product taxes);

3) на капитальные товары (taxes on capital goods);

4) на виды деятельности (taxes on activities).

Классификация экологических налогов по налоговой базе, с одной стороны, является логическим продолжением классификации по объекту налогообложения, а, с другой стороны, представляет собой детальную характеристику энергетических, транспортных, ресурсных налогов и налогов на загрязнение. Разбивка налогов на виды по налоговой базе тоже выделяется Европейским агентством по вопросам окружающей среды.

Экологические налоги могут быть классифицированы по направлениям осуществления расходов, связанных с охраной окружающей среды. Такая классификация используется в статистических целях и именуется как Classification of Environmental Protection Activities and Expenditure[36]36
  Environmental Taxes – A Statistical Guide. Eurostat, 2001. http://epp. eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/environmentalaccounts/ documents/2.pdf.


[Закрыть]. Состоит из нескольких уровней иерархии и позволяет связать между собой налоговые данные с данными о расходах по защите окружающей среды, что дает основу для анализа влияния экологических налогов на эти расходы.

В статистических целях Евростат проводит классификацию экологических налогов по видам экономической деятельности. К ней же добавляются сведения по категориям налогоплательщиков, а именно по домашним хозяйствам как потребителям, и нерезидентам. Отдельно идет статья налоговых доходов, которые не могут быть распределены между названными категориями[37]37
  Eurostat metadata. http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_SDDS/ en/env_ac_taxind_esms.htm.


[Закрыть].