Текст книги "Избранные труды"

Нетрудно заметить то общее, что объединяет авторов приведенных высказываний, – это признание административного процесса в качестве деятельности, которая имеет своей задачей лишь разрешение споров, применяя в случае необходимости определенные средства принуждения. В советской юридической литературе наиболее обстоятельно эту концепцию развивает Н. Г. Салищева. Естественно, что наш анализ понятия административного процесса в значительной степени связан с критической оценкой позиции Н. Г. Салищевой, тем более, что взгляды автора претерпели заметную эволюцию.

В статье «К вопросу об административном процессе в СССР» Н. Г. Салищева придерживалась расширительного толкования понятия административного процесса и рассматривала его как порядок разрешения всех индивидуальных дел в области исполнительной и распорядительной деятельности. Автор выделила десять видов административного производства[99]99
  «Вопросы административного права на современном этапе», Госюриздат, 1963, стр. 134–140. Правильную, на наш взгляд, критику этой позиции см.: Хангельдыев Б. Б. О систематизации советского административного законодательства, Сборник ученых трудов, вып. 2, Свердловск, 1964, стр. 82–85.


[Закрыть].

Несколько позднее Н. Г. Салищева пришла к выводу о том, что расширительное толкование административного процесса не является плодотворным, так как при этом организационная деятельность аппарата (административное устройство) по существу подменяется административным процессом, что может привести к отождествлению двух различных явлений. Н. Г. Салищева определила теперь уже административный процесс как «регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения»[100]100
  Салищева Н. Г. Указ. работа, стр. 16.


[Закрыть].

Эта концепция опирается на ряд исходных положений, которые состоят в следующем.

Во-первых, автор обосновывает различие между понятиями «административный процесс» и «административное производство», поскольку необходимо доказать, что административный процесс есть всего лишь небольшая часть деятельности соответствующих органов государственного управления, определенный порядок осуществления исполнительными и распорядительными органами власти возложенных на них прав и обязанностей при разрешении конкретных индивидуальных дел. Административное же производство охватывает, по мнению Н. Г. Салищевой, широкий круг общественных отношений в области государственного управления и включает в себя теперь уже не десять, а три вида: а) производство, связанное с осуществлением задач внутренней организации аппарата управления (оформление на государственную службу, порядок принятия решений и их оформление и т. д.); б) производство, опосредствующее взаимоотношения данного государственного органа с другими государственными органами, учреждениями и предприятиями, не входящими в его систему (порядок направления документов, рассмотрения их, принятия решений, порядок согласования тех или иных документов и актов и т. д.); в) производство по делам, связанным с отношениями между гражданами или общественными организациями и исполнительными и распорядительными органами (производство по заявлениям граждан о назначении пенсии, о предоставлении жилой площади, о приеме в учебные заведения и т. д.).

Разграничение административного процесса и административного производства Н. Г. Салищева видит в том, что административный процесс регулируется административно-процессуальными нормами, а все виды административного производства в той или иной степени регулируются при помощи организационных норм, составляющих определенную группу норм материального права (курсив наш. – В. С.). «Нормы, устанавливающие структуру аппарата и соотношение его звеньев, порядок деятельности коллегий, порядок издания актов управления и составления юридических документов, организацию и порядок осуществления контроля, регулируют тем самым административное производство»[101]101
  Салищева Н. Г. Указ. работа, стр. 9.


[Закрыть].

Здесь, на наш взгляд, содержится принципиальная неточность. Она состоит в стремлении доказать, будто процедура деятельности органов государственного управления регулируется нормами материального административного права, хотя бы даже их разновидностью в виде организационных норм. С этим согласиться нельзя.

Представляется, автор недостаточно четко проводит грань между материальными и процессуальными административно-правовыми нормами. Так, Н. Г. Салищева считает, что нормы материального административного права отвечают на вопрос, что дозволено, что запрещено делать или каким образом делать, а нормы административно-процессуальные отвечают на вопрос, каков порядок принудительного разрешения спора или каков порядок применения мер административного принуждения[102]102
  Там же, стр. 32.


[Закрыть].

Неточность приведенного суждения состоит в том, что, во-первых, нормы материального административного права отвечают по крайней мере еще на один вопрос: что обязан делать субъект, если исходить из традиционного деления норм на управомочивающие, обязывающие и запрещающие. Во-вторых, если норма отвечает на вопрос: каким образом делать, то это уже не материальная, а процессуальная норма, поскольку она определяет порядок деятельности данного субъекта.

Противоречивость позиции автора можно показать и на другом примере. Как было отмечено, порядок издания актов управления и составления юридических документов, по мнению Н. Г. Салищевой, относится к административному производству и регулируется «организационными» нормами материального административного права. Но если принимается акт управления в связи с разрешением спора или, например, составляется юридический документ в виде протокола о совершении гражданином административного проступка, то это уже не производство, а процесс и действуют здесь не «организационные» нормы материального административного права, а нормы административно-процессуальные. Противоречивость суждений Н. Г. Салищевой приводит в конечном счете к такому своеобразному положению, когда процессуальная норма применяется в правоотношениях, которые не являются процессуальными, а, с другой стороны, процессуальные отношения оказываются урегулированными материальными нормами[103]103
  Гальперин Л. Б., Горшенев В. М., Рудинский Ф. М. Указ. работа, стр. 157.


[Закрыть].

И еще одно замечание принципиального свойства. По мнению Н. Г. Салищевой, «в сфере исполнительной и распорядительной деятельности споры между сторонами административно-правовых отношений составляют незначительное число всех дел, разрешаемых аппаратом управления»[104]104
  Салищева Н. Г. Указ. работа, стр. 11.


[Закрыть]. В сущности ведь так оно и есть. В сфере управленческой деятельности эти споры действительно занимают сравнительно небольшое место. Как известно, рассмотрение их не составляет специальной задачи всех органов государственного управления, что имеет место в сфере судопроизводства.

Но, признав это объективно существующее положение, а не признать его нельзя, автор приходит к тому, что административный процесс за вычетом незначительного числа дел предстает перед нами не иначе как порядок применения мер административного принуждения[105]105
  Именно такого взгляда придерживается О. А. Иванов, который пишет: «Процесс – это специальная деятельность, имеющая целью в установленном законом порядке добиться принудительного осуществления норм материального права, по властной их реализации, по применению мер принуждения, являющихся санкциями за неисполнение «норм материального права. Цель всякой процессуальной деятельности – добиться реализации прав и обязанностей вне правоотношений, которые они образуют помимо воли его участников или хотя бы одного из них. Это верно применительно как к уголовному и гражданскому процессам, так и к процессу административному» (Иванов О. А. Рецензия на книгу Н. Г. Салищевой «Административный процесс в СССР», «Труды Иркутского государственного университета», т. XXXIX, серия юрид., вып. 7, ч. II, 1965, стр. 256).


[Закрыть].

Таким образом, сторонники критикуемой позиции стремятся сконструировать понятие административного процесса по образу и подобию гражданского и уголовного процессов. Но при таком подходе, как было показано, не удается преодолеть внутренних противоречий, которые в конечном счете превращают административный процесс лишь в порядок применения принудительных мер.

По нашему мнению, чтобы определить понятие административного процесса, выявить его характерные черты, необходимо раскрыть связь административного процесса с двумя явлениями, без которых он практически существовать не может. Речь идет о соотношении административного процесса с государственным управлением и советским административным правом – материальным и процессуальным.

Такой подход к решению вопроса обусловлен известной формулой К. Маркса о том, что процесс есть форма жизни закона, поскольку материальное право имеет свои необходимые, присущие ему процессуальные формы[106]106
  Маркс К. и Энгельс К. Соч., т. 1, стр. 158.


[Закрыть].

Административный процесс одновременно является выражением управленческой деятельности исполнительных и распорядительных органов и формой реализации норм материального административного права. Процесс – проявление внутренней жизни материального административного права, в свою очередь, осуществляется по правилам, установленным административно-процессуальным правом.

Общность между административным процессом и государственным управлением проявляется, прежде всего, в их единой социалистической сущности, тождестве сферы деятельности. И административный процесс, и управленческая деятельность Советского государства реализуются одной и той же системой органов. Выполняя управленческие функции, исполнительные и распорядительные органы государственной власти реализуют и процессуальную деятельность. Однако это не означает, что участниками административно-процессуальных правоотношений являются только субъекты, обладающие исполнительно-распорядительными полномочиями. В подобного рода отношениях также участвуют, например, народные суды, народные судьи, прокуроры и т. д.

Так, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. «Об усилении ответственности за хулиганство»[107]107
  «Ведомости Верховного Совета СССР» 1966 г. № 30, ст. 595.


[Закрыть] предусматривает возникновение административно-процессуальных правоотношений между гражданином, совершившим мелкое хулиганство, и народным судьей, налагающим на гражданина за этот проступок административное взыскание[108]108
  Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. «Об усилении ответственности за хулиганство» прямо устанавливает, что применяемые народным судьей к мелким хулиганам меры относятся к категории административных взысканий.


[Закрыть]. По нашему мнению, порядок наложения административного взыскания независимо от того, каким органом оно налагается, есть административно-процессуальный порядок.

Административно-процессуальные правоотношения могут возникать между гражданином и прокурором, например, на основании ст. 19 Положения об административном надзоре органов милиции за лицами, освободившимися из мест лишения свободы, согласно которой прокуроры управомочены рассматривать жалобы и заявления граждан, связанные с осуществлением административного надзора. Подача гражданином жалобы является юридическим фактом, порождающим административно-процессуальные правоотношения[109]109
  «Ведомости Верховного Совета СССР» 1966 г. № 30, ст. 597. – В литературе уже отмечалось участие названных субъектов в административно-процессуальных правоотношениях (см., например: Сорокин В. Д. О реализации административно-процессуальных норм, «Вестник ЛГУ» 1967 г. № 5, стр. 100–101; «Административное право», «Юридическая литература», 1967, стр. 195).


[Закрыть].

Участие в административно-процессуальной деятельности народных судов, народных судей, прокуроров и некоторых иных субъектов вовсе не означает реализацию ими исполнительно-распорядительных полномочий. В данном случае можно говорить лишь об осуществлении ими полномочий специального характера в сфере советского государственного управления. При этом следует учитывать и то обстоятельство, что названные субъекты участвуют в административном процессе уже в качестве «вторых» инстанций, рассматривая жалобы и заявления граждан, и лишь в строго определенных случаях выполняют первичные административно-процессуальные действия.

Как уже говорилось, не все виды управленческой деятельности в равной мере регулируются социалистическим правом, в частности административным. В полном объеме правом регулируются только издание нормативных актов государственного управления и применение права исполнительными и распорядительными органами государственной власти. Но, как известно, управленческая деятельность находит свое выражение также и в осуществлении организационных и технических действий, которые в своей основе правовыми нормами не регулируются и имеют преимущественно неправовой характер. На эту сферу деятельности органов государственного управления и, следовательно, на возникающие здесь общественные отношения социалистическое право, в том числе и административное, воздействует косвенно, преимущественно путем юридического закрепления самих основ управленческой деятельности, ее принципов, задач и т. д.

Констатация деления государственного управления на правовую и организационно-техническую деятельность исполнительных и распорядительных органов необходима для ответа на вопрос, какую же ее часть составляет административный процесс. Поскольку административный процесс регулируется правовыми нормами, постольку в его понятие не может быть включена организационно-техническая часть советской управленческой деятельности. Таким образом, решение вопроса о соотношении управленческой деятельности и административного процесса прежде всего состоит в признании того, что из понятия процесса должна быть исключена неправовая часть деятельности исполнительных и распорядительных органов.

Теперь следует выяснить соотношение между правовыми видами управленческой деятельности и административным процессом. По нашему мнению, административный процесс включает в себя оба правовых вида управленческой деятельности – издание нормативных актов государственного управления и применение материального права.

Применение норм материального права, прежде всего административного, – весьма многообразная и обширная деятельность. Своим содержанием она имеет разрешение индивидуально-конкретных дел исполнительными и распорядительными органами государственной власти. Несомненно, применение административного права охватывает все категории индивидуальных дел, которые входят в компетенцию органов государственного управления, независимо от их отраслевой принадлежности. Следовательно, административный процесс осуществляется во всех сферах управления – хозяйственной, социально-культурной и административно-политической. Иначе говоря, он существует там, где у компетентного органа государственного управления возникает необходимость разрешить индивидуальное дело, урегулировать конкретное отношение управленческого характера. Широте и многообразию правоприменительной деятельности органов управления соответствует и большое разнообразие разрешаемых индивидуально-конкретных дел.

Конструирование понятия советского административного процесса предполагает установление его соотношения с административным правом – материальным и процессуальным. Решение этой задачи имеет и другую, не менее важную, сторону – оно позволит определить сферу действия административно-процессуальных норм, регулирующих процессуальную деятельность, что имеет прямое отношение к вопросу о месте административно-процессуального права в системе советского социалистического права.

Связь административного процесса с материальным административным правом выражается, прежде всего и главным образом, в том, что процесс выступает как необходимый порядок реализации этих норм. Подобно тому как это имеет место в гражданском и уголовном процессах, реализация норм материального административного права возможна только через определенный процессуальный порядок[110]110
  Галкин Б. А. Советский уголовно-процессуальный закон, Госюриздат, 1962, стр. 43.


[Закрыть], который должен охватывать весь комплекс норм материального административного права, а не какую-то их часть[111]111
  Поэтому нельзя согласиться с И. Н. Пахомовым, который к административно-процессуальным нормам относит лишь нормы, регулирующие взаимоотношения органов государственного управления с населением, а именно: а) основные правила административного производства; б) принятие постановления административными органами; в) пересмотр постановления административного органа; г) исполнение постановления административного органа; д) издержки по производству административного дела (см.: «Советское государство и право» 1963 г. № 12, стр. 127). // И. Н. Пахомов неосновательно исключил из сферы взаимоотношений органов управления, например, общественные организации, которые также разрешают многие индивидуальные дела в сфере управления, в силу чего их деятельность нормирована в известной мере административно-процессуальным правом.


[Закрыть].

Административный процесс – понятие юридическое еще и потому, что осуществляется по правилам, установленным нормами советского административно-процессуального права. Соотношение административного процесса с государственным управлением и административным правом находит свое выражение в том, что процесс – это не только урегулированный правом порядок деятельности органов государственного управления по применению правовых норм и разрешению индивидуально-конкретных дел в сфере управления, но это такая деятельность, в ходе осуществления которой возникают различные общественные отношения, регулируемые нормами советского административно-процессуального права и приобретающие характер административно-процессуальных правоотношений. В этом плане административный процесс имеет много общего с процессом уголовным и гражданским.

Так, в советской уголовно-процессуальной и гражданско-процессуальной литературе высказаны взгляды, согласно которым каждая разновидность процесса складывается из двух элементов. М. С. Строгович различает в уголовном процессе: а) основанную на законе деятельность органов следствия, прокуратуры и суда; б) правоотношения этих органов друг с другом, а также с лицами, на которых распространяется эта деятельность. Связь между ними такова: уголовно-процессуальные правоотношения представляют собой правовую форму деятельности органов следствия, прокуратуры и суда, а сама эта деятельность является содержанием уголовно-процессуальных правоотношений[112]112
  Строгович М. С. Курс советского уголовного процесса, изд-во АН СССР, М., 1958, стр. 20.


[Закрыть].

По мнению А. Ф. Клейнмана, советский гражданский процесс включает два элемента: а) деятельность суда и б) правоотношения, в которые он вступает[113]113
  «Советский гражданский процесс», изд-во МГУ, 1964, стр. 9.


[Закрыть].

Мы считаем возможным применить эти положения и к советскому административному процессу. По нашему мнению, административный процесс также состоит из двух элементов, в равной мере регулируемых нормами административно-процессуального права: а) деятельности органов государственного управления по разрешению индивидуально-конкретных дел; б) отношений, возникающих в процессе этой деятельности.

Вместе с тем нельзя не заметить неодинакового соотношения между этими элементами у различных видов процесса. Несмотря на имеющуюся между ними общность элементного состава, административный процесс заметно отличается от других видов процесса. Во-первых, если уголовный и гражданский процессы есть правоприменительная деятельность главным образом судебных органов, то административный процесс – это правоприменительная деятельность исполнительных и распорядительных органов государственной власти, которые составляют особую систему государственных органов и весьма существенно отличаются друг от друга по конкретным целям, задачам, формам и методам деятельности. Во-вторых, деятельность органов управления как элемент административного процесса значительно многообразнее по содержанию, нежели деятельность судебных органов. В-третьих, процессуальная деятельность органов государственного управления связана с реализацией норм, не только выраженных в законах и указах, как это имеет место в процессе судебной деятельности, но и в актах государственного управления. Это значит, что исполнительные и распорядительные органы применяют не только законы, но и ими же созданные правила. В силу этого, как нам представляется, на административный процесс накладывает определенный отпечаток правотворческий характер управленческой деятельности Советского государства. Более многообразная и обширная процессуальная деятельность не может не отразиться соответствующим образом на системе правоотношений, возникающих в связи с этой деятельностью.

Ограниченный, подробно регламентированный законом порядок деятельности субъектов уголовного и гражданского процессов предопределяет в известной мере и круг возникающих отношений. Причем этот круг также достаточно подробно регламентирован[114]114
  Особенность уголовно-процессуальной деятельности некоторые авторы видят именно в ее детальной регламентации (см.: Галкин Б. А. Указ. работа, стр. 62).


[Закрыть].

Ограниченная область процессуального регулирования, особенно уголовно-процессуального, в немалой степени зависит от характера причин, порождающих отправление этой деятельности. Известно, что одним из основных поводов для начала уголовного судопроизводства является совершение виновным лицом предусмотренного законом противоправного деяния. В то же время ограниченная область действия уголовного процесса создала наиболее благоприятные возможности для ее детального правового регламентирования. Ведь фактически задача уголовного процесса (уголовного судопроизводства) состоит в том, чтобы обеспечить применение материальных норм только одной отрасли – уголовного права[115]115
  «Уголовный процесс, – пишет М. С. Строгович, – без уголовного права был бы беспредметным, так как только уголовное право определяет, что именно является // преступлением, ради установления которого ведется уголовный процесс. Уголовное право без уголовного процесса было бы бессильным, так как только уголовный процесс определяет тот порядок, в котором производится установление преступлений и лиц, несущих за них ответственность» (Строгович М. С. Указ. работа, стр. 46).


[Закрыть].

Круг правоотношений, складывающихся в процессе гражданского судопроизводства, более широк и, главное, разнообразнее, чем в уголовном процессе. Это, несомненно, связано с тем, что гражданский процесс служит средством реализации не одной, а нескольких отраслей материального права – гражданского, а также административного, трудового и др. Обращает на себя внимание, что наличие довольно широкого круга гражданско-процессуальных отношений не помешало кодифицировать нормы, регулирующие эти отношения. По-видимому, проблема кодификации была в известной мере облегчена сравнительно узким кругом субъектов, применяющих данные нормы права. Как известно, все отнесенные к гражданскому процессу дела разрешаются практически одним и тем же органом – судом.

Иная картина возникает при анализе элементного состава советского административного процесса, который, хотя и выражает лишь часть управленческой деятельности исполнительных и распорядительных органов государственной власти, тем не менее охватывает сферу государственного управления в целом, все ее отрасли и связан с весьма многообразными и многочисленными общественными отношениями. Кроме того, как мы уже говорили, его осуществляют различные органы. В этом, по-видимому, состоят основные трудности, стоящие на пути кодификации административного законодательства, в частности административно-процессуального права. Однако, на наш взгляд, объективные трудности в известной мере стали таковыми из-за отставания науки административного права от решения давно назревших вопросов, т. е. из-за ряда субъективных трудностей.

В нашей юридической литературе справедливо называют в качестве одной из причин неразработанности теоретических проблем административного процесса и административно-процессуального права то, что в значительной своей части процессуальные нормы не отделились от материальных[116]116
  Хангельдыев Б. Б. О систематизации советского административного законодательства, Сборник научных трудов, вып. 2, Свердловск, 1964.


[Закрыть], хотя потребность в этом никогда не исчезала. Это объясняется, по нашему мнению, слабой разработкой теоретических проблем. В результате сложилось весьма своеобразное положение: научные исследования в области теории советского административного процесса сковываются отсутствием практической базы – выделившихся административно-процессуальных норм, а развитие процессуального законодательства как следствие выделения административно-процессуальных норм тормозится отсутствием должной постановки научных исследований[117]117
  «Значительное количество и большое разнообразие административно-процессуальных норм, – отмечает В. М. Манохин, – затрудняет в известном смысле теоретическую разработку административно-процессуального права и его кодификацию, но не оправдывает существующее отставание в этой области» (Манохин В. М. Органы советского государственного управления (вопросы формирования), изд-во Саратовского юридического института, 1962, стр. 45).


[Закрыть].

Потребности коммунистического строительства не могут быть реализованы, в частности, без интенсивной разработки всех аспектов совершенствования управленческой деятельности – социологических, экономических, юридических и др. Активизация научных исследований в области административного процесса и административного процессуального права – задача, не вызывающая возражений. Однако в настоящее время намечается тенденция в какой-то степени приспособить теоретические исследования к узким, конкретным потребностям практики, например разработки какого-либо отдельного нормативного акта и т. д. В отдельных трудах советских юристов содержатся ценные рекомендации на этот счет[118]118
  Так, Б. Б. Хангельдыев относит к первоочередным потребностям практики кодификацию двух групп административно-процессуальных правил: а) норм, устанавливающих порядок использования мер административного принуждения, т. е. правил применения ответственности за административные правонарушения; б) норм, устанавливающих порядок рассмотрения жалоб граждан на действия должностных лиц (см.: Хангельдыев Б. Б. О кодификации советского административного права, «Советское государства и право» 1964 г. № 12, стр. 42). Конечно, кодификация названных норм нужна. Но в неменьшей степени, например, необходимо кодифицировать нормы, регулирующие порядок поощрения граждан. Автор предлагает кодифицировать нормы, регулирующие порядок обжалования. Но не меньшее значение имеет кодификация тех норм административно-процессуального права, которые регламентируют деятельность должностных лиц.


[Закрыть].

В принципе, против такого подхода возражений нет, однако лишь при одном непременном условии: если соответствующие интересам практики теоретические изыскания будут соответствовать и общим проблемам развития данной отрасли науки, ее объективным потребностям и не будут подменять развития науки в целом. В противном случае неизбежно возникнет опасность голого практицизма; будет утрачена перспектива, целостная картина научного исследования закономерности общего развития.

Разумеется, и абстрактное теоретизирование, оторванное от потребностей практики, бесплодно. Следовательно, необходимо соблюдать известные пропорции, в равной мере учитывая интересы теории и практики.

Нетрудно заметить, что, руководствуясь чисто практическими соображениями, некоторые авторы предлагали административный процесс рассматривать только как порядок применения определенных мер принуждения. С точки зрения кодификации – это весьма удобный вариант, ибо разработать административно-процессуальный кодекс, который охватил бы только небольшую группу норм административно-процессуального права, значительно проще, нежели кодекс, который регулировал бы все основные стороны советского административного процесса.

Как известно, задача кодификации материальных и процессуальных норм административного права, несомненно, является более сложной, нежели, скажем, кодификация норм советского уголовного права (материального и процессуального). Но вот характерная деталь: кодификация норм материального и процессуального уголовного права, помимо того, что она опиралась на значительный опыт предшествующей кодификационной работы (свидетельством чего являются ранее существовавшие кодексы), в нынешних условиях осуществлялась на базе весьма интенсивных и фундаментальных теоретических исследований, касающихся всех важнейших проблем данной отрасли науки: материальных и процессуальных норм, отношений, сущности названных отраслей права в целом и т. д. Казалось бы, что решение более сложного вопроса, каким является кодификация материального и процессуального административного права, к тому же не имеющая в прошлом необходимого прецедента, должна была бы сопровождаться развертыванием всесторонней теоретической работы в этой области. Конечно, было бы неверным отрицать известные сдвиги, происшедшие за последнее время. Однако если мы обратимся к административному процессу, то сможем констатировать лишь неплохие в целом результаты исследования сущности и специфических особенностей советской управленческой деятельности как основы административного процесса. В то же время в теории советского административного права до сих пор еще не стали предметом специального исследования такие совершенно необходимые для целей кодификации вопросы, как о понятии, специфических чертах, видах административно-процессуальных норм, их соотношении с нормами материального административного права, сфере применения и способах их реализации; о понятии, особенностях и видах административно-процессуальных отношений. Наконец, первостепенным в смысле теоретической и практической значимости представляется вопрос о месте административно-процессуального права в системе советского социалистического права. В нашей юридической литературе довольно оживленно обсуждается вопрос о структуре кодексов, охватывающих, в частности, нормы советского административно-процессуального права, хотя еще не выяснено, что собой представляет административно-процессуальная норма, что она практически регулирует и т. д.

Сказанное имеет прямое отношение и к определению понятия административного процесса. Сторонники широкой его трактовки, как нам представляется, более близки к объективно существующему положению, поскольку они полнее учитывают связи административного процесса с управленческой деятельностью Советского государства и их позиция стимулирует к исследованию вопросов административно-процессуального права в целом. Представление об административном процессе как о деятельности по разрешению споров в сфере управления и применению административного принуждения не может быть признано плодотворным, ибо оно игнорирует существование весьма важных сторон управленческой деятельности.

Таким образом, более правильной представляется оценка административного процесса как порядка разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления исполнительными и распорядительными органами государственной власти, а в предусмотренных законом случаях и другими государственными и общественными органами как деятельности, в ходе осуществления которой возникают общественные отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права.