Текст книги "Избранные труды"

Существование двух объективных показателей отрасли права – наличия предмета регулирования и определенной системы норм, – с нашей точки зрения, еще не всегда можно признать достаточным для того, чтобы данную группу норм можно было бы рассматривать в качестве отрасли советского социалистического права. Третьим показателем является способность этой группы норм взаимодействовать не только с нормами одноименной материальной отрасли права, но и с материальными нормами других отраслей права.

Не подлежит сомнению, что административно-процессуальные нормы наиболее тесно связаны с материальными административно-правовыми нормами. Однако сам по себе этот бесспорный факт еще не в состоянии дать полную картину истинного положения дел, ибо, как известно, и некоторые другие материальные отрасли имеют в своем составе известное число процессуальных норм. Обслуживая лишь нужды своей материальной отрасли, эти процессуальные нормы не могут претендовать на статут отрасли права. Отрасль начинается тогда, когда данная группа процессуальных норм, имея свой предмет и определенную степень организации своей системы, выходит за пределы одноименной материальной отрасли и участвует в реализации материальных норм других отраслей, т. е. устанавливает связи с иными отраслями советского права. Этот факт говорит о том, что данная группа норм, взаимодействуя с иными отраслями, сама приобрела такую степень своей организации, такую социальную значимость, что стала способной выступать в качестве элемента системы права в целом, аналогичного остальным элементам, с которыми она взаимодействует, т. е. отрасли. Конечно, характер связей административно-процессуального права с иными материальными отраслями социалистического права неодинаков как по масштабам, так и по содержанию. Но факт налицо: административно-процессуальное право обслуживает подавляющее большинство общепризнанных у нас материальных отраслей советского права.

Имея в виду сложный, многосторонний характер связей между отраслями, мы ограничиваем свою задачу, во-первых, рассмотрением лишь тех взаимодействий, которые существуют между административно-процессуальным правом, с одной стороны, и материальными отраслями – с другой. Во-вторых, здесь не анализируются связи, существующие между процессуальными отраслями, ибо, с нашей точки зрения, они не имеют решающего значения для утверждения административно-процессуального права в качестве самостоятельной отрасли.

1. Прежде всего административно-процессуальное право определенным образом связано с государственным правом. В юридической литературе общепризнанным является тот факт, что государственное право занимает ведущее положение в системе социалистического права, так как оно не только регулирует соответствующую группу общественных отношений, но и закрепляет исходные принципы всех иных отраслей социалистического права. Не составляет исключения и административно-процессуальное право, важнейшие положения которого находят свое закрепление в нормах Советской Конституции, например, в нормах, регламентирующих основные стороны деятельности органов советского государственного управления как субъектов административно-процессуального права.

Ведущее положение государственного права в системе советского социалистического права исключает возможность реализации его материальных норм процессуальными нормами других отраслей права, в том числе административно-процессуальными нормами. Мы полагаем, что потребности реализации материальных государственно-правовых норм полностью обеспечиваются процессуальными нормами советского государственного права, ибо эти нормы, как отмечают А. И. Ким и В. С. Основин, «имеются в каждом институте советского государственного права»[293]293
  Ким А. И., Основин В. С. Государственно-правовые процессуальные нормы и их особенности, «Правоведение» 1967 г. № 4, стр. 48.


[Закрыть].

2. Административно-процессуальные нормы участвуют в реализации определенной части отношений, регулируемых материальными нормами гражданского права. Вполне естественно, что при наличии специфической для этой отрасли материального права гражданско-процессуальной формы реализации большинства ее отношений административно-процессуальные нормы взаимодействуют сравнительно с небольшой частью гражданско-правовых норм. Так, ст. 6 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик указывает, что в случаях, особо предусмотренных законом, защита гражданских прав осуществляется в административном порядке[294]294
  «Ведомости Верховного Совета СССР» 1961 г. № 50, ст. 525.


[Закрыть].

Такие случаи предусмотрены, например, Положением об открытиях, изобретениях и рационализаторских предложениях, утвержденным постановлением Совета Министров СССР от 24 апреля 1959 г[295]295
  СП СССР 1959 г. № 9, ст. 59.


[Закрыть]. Так, ст. 41 этого Положения устанавливает, что если автор не согласен с мотивировкой отказа в выдаче авторского свидетельства или с формулой изобретения, то он может в месячный срок со дня вручения решения или копии противопоставленных патентных материалов подать в Комитет по делам изобретений и открытий при Совете Министров СССР мотивированное возражение, которое должно быть рассмотрено в месячный срок. Решение по этим вопросам, принятое Председателем Комитета по делам изобретений и открытий при Совете Министров СССР или его заместителем, является окончательным. В соответствии со ст. 45 Положения споры по вопросу новизны изобретения, на которое выдано свидетельство, окончательно разрешаются Комитетом по делам изобретений и открытий при Совете Министров СССР.

В административном порядке реализуется ряд отношений в области жилищного права. Это вопросы, связанные с осуществлением административного порядка выселения граждан. Статья 63 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик предусматривает, что административное выселение касается лиц, самоуправно занявших жилое помещение, а также выселения нанимателей из домов, грозящих обвалом. Законодательством союзных республик может быть установлен административный порядок выселения из служебных помещений, общежитий и гостиниц[296]296
  Подробнее об этом см.: Толстой Ю. К. Советское жилищное право, изд-во ЛГУ, 1967, стр. 203–219.


[Закрыть].

3. Административно-процессуальные нормы участвуют в реализации определенных отношений, возникающих в сфере действия норм материального трудового права. Так, административно-процессуальные нормы регулируют порядок установления должностей советских государственных служащих, порядок их замещения, правила оформления на работу и другие вопросы, в том числе правила применения мер поощрения, мер дисциплинарной и административной ответственности[297]297
  Манохин В. М. Советская государственная служба, «Юридическая литература», 1966, стр. 26–28.


[Закрыть].

Административно-процессуальные нормы обеспечивают реализацию некоторых сторон отношений между администрацией предприятия и органами профсоюзов по вопросам организации планирования, производства, социалистического соревнования, назначения руководящих хозяйственных кадров предприятия и т. д.[298]298
  См.: Козлов Ю. М. Предмет советского административного права, стр. 54.


[Закрыть] «Нормы права, – отмечает Г. И. Петров, – регулирующие деятельность профсоюзов по привлечению рабочих и служащих к управлению производством, по организации общественного контроля за работой торговых и коммунальных предприятий, городского транспорта и т. д., составляют часть административного права»[299]299
  Петров Г. И. О кодификации советского административного права, «Советское государство и право» 1962 г. № 5, стр. 33.


[Закрыть].

4. Административно-процессуальные нормы участвуют в реализации общественных отношений, складывающихся в сфере действия финансового права. Следует отметить, что более или менее четкое определение взаимодействия между этими отраслями связано со значительными трудностями, вызванными, на наш взгляд, слабой разработанностью вопросов о месте финансового права. С одной стороны, оно рассматривается как вполне самостоятельная отрасль, а с другой – подчеркивается его обусловленность нормами советского государственного и административного права. Поэтому общее принципиальное решение вопроса о связи административно-процессуального права и финансового права представляется в следующем виде: административно-процессуальное право действует в тех же пределах, что и материальное административное право. В сфере действия советского финансового права административно-процессуальные нормы регулируют, например, процедурные вопросы деятельности органов государственного управления по руководству финансами и кредитом в центре и на местах.

5. Административно-процессуальные нормы используются для реализации определенных общественных отношений, складывающихся в сфере действия материального колхозного права. Эти отношения главным образом связаны с осуществлением государственного руководства колхозами со стороны исполнительно-распорядительных органов государственной власти – Совета Министров СССР, Советов Министров союзных и автономных республик, а также министерств сельского хозяйства и других центральных органов управления, исполкомов местных Советов, их областных и районных звеньев управления сельским хозяйством. Административно-процессуальные нормы регулируют отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственного ветеринарного надзора, представители которого имеют право давать обязательные для колхозов, иных предприятий и учреждений предложения по вопросам ветеринарии[300]300
  СП СССР 1963 г. № 18, ст. 189.


[Закрыть].

6. При анализе взаимодействий административно-процессуального права с советским земельным правом прежде всего обращает на себя внимание известная аналогия взаимоотношений административно-процессуального и финансового права. Здесь административно-процессуальные нормы также направлены на регулирование деятельности управомоченных государственных органов, в том числе и органов государственного управления.

Г. А. Аксененок пишет: «Связь земельных правоотношений с административными правоотношениями выражается в том, что все отношения, связанные с распоряжением и управлением земельным фондом в СССР, носят административно-правовой характер»[301]301
  Аксененок Г. А. Земельные правоотношения в СССР, Госюриздат, 1959, стр. 48.


[Закрыть]. Следовательно, если материальное административное право регулирует содержание управленческой деятельности исполнительно-распорядительных органов, связанной с земельным фондом, то административно-процессуальное право регулирует сам порядок управления земельным фондом, процедуру управленческой деятельности компетентных органов, а также отношения, которые возникают в процессе этой деятельности. К числу таких отношений могут быть отнесены отношения, возникающие между колхозами, совхозами, другими государственными, кооперативными, общественными предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами по поводу земельных споров. В соответствии со ст. 49 Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик эти споры разрешаются компетентными органами государственного управления[302]302
  «Ведомости Верховного Совета СССР» 1968 г. № 51, ст. 485.


[Закрыть].

7. Административно-процессуальные нормы регулируют ряд отношений, возникающих в сфере действия семейного права. Речь идет об отношениях, которые связаны с осуществлением компетентными исполнительно-распорядительными органами управленческих полномочий в названной сфере. Нормы административно-процессуального права регулируют деятельность, например, исполнительных комитетов местных Советов депутатов трудящихся по разрешению вопросов об усыновлении, опеке и попечительстве и др[303]303
  Статья 24 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье («Ведомости Верховного Совета СССР» 1968 г. № 27, ст. 241).


[Закрыть].

Такова в общих чертах связь административно-процессуального права с материальными отраслями, входящими в систему советского социалистического права.

Все сказанное приводит нас к выводу о том, что:

а) объективно существующая в советском праве группа норм, именуемая административно-процессуальными нормами, имеет свой предмет регулирования – определенную группу отношений, отличающихся заметным качественным своеобразием;

б) данная группа административно-процессуальных норм вполне может быть представлена в виде системы, включающей в себя Общую и Особенную части, в свою очередь состоящие из соответствующих процессуальных институтов. Эта система административно-процессуальных норм формируется под влиянием регулируемой ими системы общественных отношений, служит ее отражением и имеет немалую социальную значимость;

в) имея свой предмет и соответствующую ему систему организации, данная группа правовых норм приобретает фактическую возможность взаимодействовать не только с одноименной материальной отраслью, но и практически (за небольшим исключением) с подавляющим большинством материальных отраслей советского социалистического права с целью обеспечивать реализацию соответствующих отношений, складывающихся в сфере действия этих материальных отраслей.

Такое назначение административно-процессуальных норм, фактическое обслуживание ими других материальных отраслей говорит о том, что данная группа правовых норм обладает всеми тремя названными ранее признаками отрасли в совокупности и, следовательно, должна рассматриваться как самостоятельная отрасль советского социалистического права с вытекающими отсюда научными и практическими последствиями.

Итак, по нашему мнению, советское административно-процессуальное право следует рассматривать как отрасль социалистического права, регулирующую общественные отношения, возникающие в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел в сфере советского государственного управления исполнительно-распорядительными органами государственной власти и некоторыми другими компетентными субъектами.

Административно-процессуальные нормы представляют собой разновидность действующих в нашем обществе юридических правил поведения людей. Поэтому они обладают всеми признаками, которые свойственны вообще правовой норме[304]304
  См., например: Александров Н. Г. Сущность права, М., 1950; Шебамог А. Ф. Нормы советского социалистического права, изд-во МГУ, 1956; Шаргородский М. Д., Иоффе О. С. Вопросы теории права, Госюриздат, 1961.


[Закрыть].

Процессуальные правовые нормы тесно связаны с материальными нормами, что предопределено их принадлежностью к одной системе права – социалистическому праву. Это означает, что и те и другие нормы определяются в конечном счете условиями материальной жизни социалистического общества, его экономическим базисом. Следовательно, процессуальные нормы в полной мере обладают теми же свойствами, которые характеризуют социалистическое право в целом: они выражают волю советского народа, служат его интересам и имеют своей целью регулирование определенных общественных отношений.

Имея много общего с материальными нормами, процессуальные нормы заметно от них отличаются. Своеобразие процессуальных норм заключено прежде всего в том, что они обусловлены не только социально-экономическим строем нашего общества, но и особенностями материальных норм той отрасли права, с которой они наиболее тесно связаны и которую обслуживают. Таким образом, возникает основание говорить о вторичном характере процессуальных норм, поскольку самое их существование подчинено общей задаче реализации соответствующих материальных норм[305]305
  С. С. Алексеев рассматривает гражданско-процессуальное и уголовно-процессуальное право как «надстройку» над материальными отраслями («Общая теория социалистического права», вып. 1, Свердловск, 1963, стр. 229). По мнению М. Д. Шаргородского и О. С. Иоффе, «процессуальное право является необходимым дополнением уголовного, гражданского и административного права» («О системе советского права», «Советское государство и право» 1957 г. № 6, стр. 109).


[Закрыть]. Поэтому исследование понятия административно-процессуальной нормы должно опираться па данные общей теории права и вместе с тем учитывать особенности той сферы общественной жизни, в которой проявляется регулятивное воздействие этих норм.

Поскольку административно-процессуальные нормы относятся к нормам правовым, они, естественно, должны рассматриваться как правила общего характера, установленные или санкционированные государством. В этом плане административно-процессуальные нормы практически ничем не отличаются от всех иных правовых норм, поскольку общим качеством для них является их юридическая природа. Но каждая норма регулирует вполне определенные общественные отношения, совокупность которых составляет предмет соответствующей отрасли права. Следовательно, для характеристики интересующей нас группы норм важно определить свойства предмета регулирования и тем самым черты данной группы норм, выделить их из общей массы правовых предписаний.

Вопрос о специфике материальных норм в науке административного права получил широкое освещение. Как отмечалось в юридической литературе, особенность их состоит в том, что они регулируют те общественные отношения, которые складываются в сфере советского государственного управления и, следовательно, носят управленческий характер[306]306
  Ряд авторов прямо указывают на управленческий характер отношений, регулируемых административно-правовыми нормами (см., например: Петров Г. И. Сущность советского административного права, изд-во ЛГУ, 1959, стр. 56).


[Закрыть]. Что же касается административно-процессуальных норм, то эта проблема в юридической литературе разработана еще очень мало. В этих условиях существенное значение приобретает учет связи процессуальных норм с материальными, оценка служебного назначения административно-процессуальных норм.

Процессуальные нормы гражданского, административного и уголовного права обеспечивают реализацию прежде всего одноименных материальных отраслей. Следовательно, общность между ними заключается в том, что они регулируют отношения, складывающиеся в одной и той же области. Для материальных и процессуальных норм административного права такой областью и является сфера советского государственного управления.

Однако между материальными и процессуальными административно-правовыми нормами существуют и различия. Наиболее существенные из них состоят в следующем. Как уже отмечалось, процессуальные нормы административного права применяются там, где возникает необходимость в реализации прежде всего материальных административно-правовых норм, а также материальных норм иных отраслей советского права[307]307
  Административно-процессуальные нормы, справедливо отмечает Н. Г. Салищева, действуют в ходе применения норм земельного, гражданского, трудового, финансового права («К вопросу об административном процессе в СССР, сб. «Вопросы административного права на современном этапе», «Юридическая литература», 1963, стр. 135). Правда, несколько позднее Н. Г. Салищева изменила свои взгляды и пришла к неправильному, с нашей точки зрения, выводу о том, что административно-процессуальные нормы обеспечивают реализацию только норм материального административного права («Административный процесс в СССР», «Юридическая литература», 1964, стр. 5–6).


[Закрыть]. Иными словами, для административно-процессуальных норм материальные нормы административного права являются главной, но не единственной основой существования. Это положение имеет прямое отношение к определению объема административно-процессуальной деятельности.

Несмотря на то, что материальные и процессуальные административно-правовые нормы регулируют общественные отношения, возникающие в процессе единой управленческой деятельности Советского государства, воздействие названных норм на эти отношения неодинаково. Материальные и процессуальные нормы административного права регулируют различные отношения либо различные стадии того или иного управленческого отношения. Подобно тому как материальная норма предшествует в своем действии применению процессуальной нормы, так и материальные отношения следует рассматривать как предварительное условие возникновения административно-процессуального правоотношения[308]308
  «Различие между уголовным правом и уголовным процессом состоит в том, что они регулируют различные правоотношения, а связь между ними в том, что уголовно-процессуальное отношение служит средством установления уголовно-правового отношения» (Строгович М. С. Курс советского уголовного процесса, изд-во АН СССР, 1958, стр. 50).


[Закрыть]. Если норма материального административного права, определяя содержание прав и обязанностей субъектов права, отвечает на вопрос, что надо сделать для реализации этих прав и обязанностей, то норма процессуального административного права отвечает на вопрос, как, каким образом, в каком порядке названные права и обязанности могут и должны быть реализованы.

Иную позицию по вопросу о соотношении материальных и процессуальных административно-правовых норм занимает Н. Г. Салищева. По мнению автора, если нормы материального административного права касаются всех сторон исполнительно-распорядительной деятельности, то нормы процессуального административного права имеют сравнительно узкую сферу регулирования и применения.

Н. Г. Салищева указывает на следующие различия между этими видами норм. Во-первых, нормы материального административного права определяют содержание прав и обязанностей сторон административно-правового отношения по существу, в то время как нормы процессуального права (если они применимы к разрешению данного спора) определяют порядок принудительного разрешения спора, могущего возникнуть между сторонами данного правоотношения. Во-вторых, нормы материального административного права устанавливают определенные запреты, учитывая интересы охраны общественного порядка и необходимость соблюдения правил социалистического общежития, содержат перечень административных взысканий за проступки, а нормы процессуальные определяют порядок привлечения лиц к ответственности, начиная от составления процессуальных документов, удостоверяющих факт правонарушения, и заканчивая порядком принудительного исполнения наложенного взыскания. Отсюда Н. Г. Салищева делает общий вывод: если нормы материального права отвечают на вопрос, что дозволено, что запрещено делать или каким образом делать, чтобы достичь желаемого результата, то нормы административно-процессуальные отвечают на вопрос, каков порядок принудительного разрешения спора или каков порядок применения мер административного принуждения и какова компетенция в разрешении этих дел соответствующих должностных лиц[309]309
  Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР, стр. 31–32.


[Закрыть].

По мнению автора, процессуальное право имеет сравнительно узкий круг задач и целей, а именно: обеспечить необходимым правовым инструментарием реализацию властных полномочий соответствующих государственных органов при решении спорных вопросов, возникновении конфликтов и применении необходимых санкций, а также при оценке с точки зрения применения санкций действий тех или иных автономных субъектов управленческих отношений[310]310
  См.: Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР, «Наука», 1970, стр. 18.


[Закрыть].

Вместе с тем вопреки сказанному Н. Г. Салищева вынуждена признать необходимость административно-процессуального регулирования таких ситуаций, которые отнюдь не характеризуются как спорные или конфликтные. Так, автор справедливо считает, что должны существовать определенные правила приема (и, разумеется, рассмотрения. – В. С.) обращений граждан, ссылаясь при этом на действующее законодательство[311]311
  Там же, стр. 35.


[Закрыть]. Но ведь в законе предусмотрены такие виды обращений граждан, которые не являются конфликтными, например предложения и заявления. Не трудно заметить, что предложения и заявления граждан в подавляющем большинстве случаев не связаны с защитой права гражданина, ибо в противном случае они приобрели бы характер жалобы. И тем не менее действующее законодательство регулирует порядок рассмотрения предложений и заявлений граждан именно с помощью административно-процессуальных норм.

Нельзя также согласиться со стремлением Н. Г. Салищевой ограничить сферу действия материальных норм задачами установления прав и обязанностей только сторон правоотношений. В таком случае неизбежно возникает угроза отождествления понятия субъекта права и субъекта правоотношения. По нашему мнению, эти понятия неравнозначны: субъект права – понятие более широкое, включающее в себя и понятие субъекта правоотношения. Поэтому ограничивать правовым регулированием поведение лишь участников правоотношений – значит отрицать необходимость правового воздействия на поведение субъектов права вообще, не выступающих в данный момент субъектами правоотношений[312]312
  См.: Ямпольская Ц. А. Субъекты советского административного права, автореферат дис. на соискание ученой степени докт. юрид. наук, М., 1958, стр. 9.


[Закрыть].

В концепции Н. Г. Салищевой обнаруживается неодинаковый подход к трактовке понятия и социальной роли административно-процессуальных норм. Это видно из сопоставления высказываний автора.

«Административно-процессуальные нормы, – пишет Н. Г. Салищева в 1964 г., – в своей совокупности составляющие одну из частей советского административного права, устанавливают правила деятельности государственных органов по разрешению административных дел и по применению в пределах компетенции органа норм материального административного права»[313]313
  Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР, стр. 5–6. – Мы готовы с этим согласиться, отметив только одну неточность: разрешение административных дел и применение норм материального права – это одно и то же. Непонятно другое. Н. Г. Салищева пишет: «Нельзя согласиться с категорическим утверждением В. Д. Сорокина по поводу того, что “реализация норм материального административного права возможна только через определенный процессуальный порядок, который должен охватывать весь комплекс норм материального административного права, а не какую-то их часть”» («Гражданин и административная юрисдикция в СССР», стр. 12). Но ведь именно это следует из приведенного выше высказывания Н. Г. Салищевой.


[Закрыть].

Но далее в этой же книге мы читаем: «…если нет спора между сторонами административного правоотношения или если не решается вопрос о применении принуждения… нормы административно-процессуального права не применяются»[314]314
  Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР, стр. 12.


[Закрыть]. Здесь уже иная оценка сферы действия административно-процессуальных норм, их социальной роли в сфере управления как регулятора спорных ситуаций и реализации принуждения.

Позднее Н. Г. Салищева стала рассматривать административно-процессуальные нормы как «правила, регулирующие исполнительно-распорядительную деятельность по разрешению административно-правовых споров и применению мер административного воздействия»[315]315
  «Административное право», «Юридическая литература», 1967, стр. 198.


[Закрыть] (курсив наш. – В. С.). Значит, вместо принуждения – воздействие. Но это разные вещи. К административному воздействию, например, с полным основанием можно отнести и меры поощрения, применяемые в сфере советского государственного управления.

Концепция Н. Г. Салищевой не свободна и от иных неточностей. Так, автор считает, что добровольное исполнение подавляющего большинства норм административного права не требует предварительного установления соответствующих процессуальных правил и форм. Но это не согласуется с действующим законодательством[316]316
  Так, в области применения административных штрафов закон исходит прежде всего из презумпции добровольной уплаты штрафа нарушителем, в силу чего ст. 41 Положения об административных комиссиях закрепляет ряд процессуальных правил, регулирующих именно добровольный порядок исполнения взыскания: срок уплаты штрафа, место уплаты, обязанность представить комиссии квитанцию об уплате. И только следующая ст. 42 предусматривает процессуальные действия уже в случае добровольной неуплаты штрафа (см.: «Ведомости Верховного Совета РСФСР» 1962 г. № 13, ст. 166).


[Закрыть].

Таким образом, если материальное административное право определяет содержание правомочий и обязанностей своих субъектов, то процессуальное административное право, с одной стороны, устанавливает, как, в каком порядке субъект административного права может осуществить свои правомочия и обязанности, а с другой – определяет порядок реализации правомочий и обязанностей субъектами права, когда они вступили в юридическую связь друг с другом.

В отличие от норм иных процессуальных отраслей советского права административно-процессуальные нормы имеют следующие особенности. Во-первых, неодинаков круг субъектов, которые правомочны устанавливать процессуальные нормы различных отраслей. Как известно, гражданско-процессуальные и уголовно-процессуальные нормы устанавливаются только высшими органами государственной власти Союза ССР и союзных республик. Источником этих норм являются специальные процессуальные законы. Что же касается административно-процессуальных норм, то они устанавливаются не только высшими органами государственной власти, но и содержатся в актах управления, издаваемых исполнительно-распорядительными органами. Широкий круг субъектов, правомочных устанавливать административно-процессуальные нормы, обусловлен многоплановостью сферы управленческой деятельности. Можно сказать, что административно-процессуальные нормы издают те же субъекты, которые наделены правом устанавливать и административно-правовые материальные правила.

Во-вторых, есть различия и в круге субъектов, применяющих административно-процессуальные и иные процессуальные нормы. Гражданско-процессуальные и уголовно-процессуальные нормы правомочен применять лишь строго ограниченный круг субъектов, четко указанных в процессуальных кодексах. В сфере действия административного права процессуальные нормы применяются весьма широким кругом органов, что связано с необходимостью обеспечить реализацию материальных норм во всех областях государственного управления.

В-третьих, реализация административно-процессуальных норм далеко не всегда связана с необходимостью оказать принудительное воздействие на участников правоотношений. Более того, элемент принуждения характерен лишь для части административно-процессуальных норм[317]317
  Г. И. Петров аргументированно критикует позицию М. Д. Шаргородского и О. С. Иоффе, рассматривающих процессуальное право как отрасль, регулирующую общественные отношения по применению санкции норм уголовного, гражданского и административного права» («Сущность советского административного права», стр. 105).


[Закрыть]. Поэтому не совсем прав С. С. Алексеев, который видит своеобразие функций процессуальных отраслей права в том, что «они направлены прежде всего на регулирование общественных отношений, складывающихся при принудительном осуществлении прав и обязанностей, установленных нормами “материальных отраслей”»[318]318
  Алексеев С. С. Общая теория социалистического права, стр. 229.


[Закрыть]. Если для уголовно-процессуальных норм их применение носит в основном принудительный характер, то для гражданско-процессуальных и административно-процессуальных он не специфичен.

Итак, административно-процессуальным нормам присущи две основные особенности. Первая особенность заключается в их управленческом характере. Они регулируют общественные отношения, складывающиеся в сфере советского государственного управления. Эта особенность позволяет отграничить административно-процессуальные нормы от всех иных правовых норм, кроме норм материального административного права, которые также регулируют управленческие общественные отношения.

Вторая их особенность состоит в том, что это – процессуальные правила, которые регулируют не все без исключения управленческие отношения, а лишь те, которые возникают в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел исполнительными и распорядительными органами государственной власти. Следовательно, административно-процессуальные нормы регулируют общественные отношения, возникающие в процессе применения, прежде всего и главным образом, норм материального административного права. Эта особенность позволяет отграничить процессуальные нормы от материальных норм административного права.

Таким образом, административно-процессуальная норма – это установленное или санкционированное Советским государством общее правило поведения, регулирующее общественные отношения, возникающие при разрешении индивидуально-конкретных дел в сфере советского государственного управления.