Текст книги "Избранные труды"

Вопрос о структуре административного процесса, его составных частях, т. е. о видах административных производств, обусловлен самим характером этой процессуальной деятельности, охватывающей значительно более широкий круг общественных отношений по сравнению с гражданским и уголовным процессами. Исследование структуры административного процесса самым непосредственным образом связано с проблемой кодификации административно-процессуальных норм, не только могущих составить Общую часть административно-процессуального кодекса, но и норм, которые регулируют порядок разрешения отдельных категорий индивидуально-конкретных дел. Решение этой проблемы позволит определить пределы Особенной части административно-процессуального кодекса, закрепить специфику административно-процессуального регулирования всех видов производств.

В нашей юридической литературе пока еще нет единства взглядов по вопросу о структуре административного процесса вследствие различного толкования авторами понятия процесса вообще[411]411
  См., например: Салищева Н. Г. К вопросу об административном процессе, «Вопросы административного права на современном этапе», стр. 136; Сорокин В. Д. О видах производств в административном процессе, «Вестник ЛГУ», вып. 1, 1968 г. № 5. – В литературе зарубежных социалистических стран мы встречаем несколько иную трактовку названных понятий. Так, югославский административист С. Попович различает общий административный процесс и особые виды процессов. Последние, по его мнению, охватывают деятельность определенных органов и по определенным делам (см.: «Административное право», стр. 396–397).


[Закрыть].

Ю. М. Козлов к видам административных производств относит: а) производство по вопросам организации аппарата советского государственного аппарата; б) производство по заявлениям и ходатайствам граждан, связанным с реализацией принадлежащих им субъективных прав;

в) производство по жалобам на неправильные действия должностных лиц; г) производство по делам о применении принудительных мер (дисциплинарных, материальных или административных); д) производство по делам, связанным с применением материальных норм трудового, земельного, финансового права[412]412
  См.: Козлов Ю. М. Предмет советского административного права, изд-во МГУ, 1967, стр. 94.


[Закрыть].

Ряд положений этой конструкции, несомненно, заслуживает поддержки. С нашей точки зрения, автор совершенно правильно выделяет производство по организационным делам. Правомерна также мысль о самостоятельности двух видов производств – по заявлениям и ходатайствам граждан, а также по делам о рассмотрении жалоб.

Вместе с тем Ю. М. Козлов не учитывает некоторых обстоятельств, органически присущих административному процессу, например наличие в нем специального вида производства по делам о поощрениях в сфере советского государственного управления. Вызывает также сомнение выделение в самостоятельный вид производства по делам, связанным с применением материальных норм названных трех отраслей. Остается неясным, почему автор ограничился только этими отраслями.

Проблема структуры административного процесса является весьма сложной, во-первых, в силу неразработанности многих вопросов этого вида процессуальной деятельности, а во-вторых, из-за широкого объема административного процесса, охватывающего все сферы управленческой деятельности Советского государства, весьма различные и многочисленные категории индивидуально-конкретных дел.

Отсюда вытекает задача отыскать наиболее подходящий критерий, который бы позволил сгруппировать однородные дела, составляющие предмет соответствующего вида административного производства. Таким критерием, с нашей точки зрения, может служить характер индивидуально-конкретных дел. При этом под характером мы понимаем свойства, общие для данной группы дел.

Взять, к примеру, дела по рассмотрению жалоб граждан органами государственного управления. Для всех жалоб независимо от их содержания в каждом отдельном случае общим является сам характер обращения, именуемого жалобой и порождающего определенные процессуальные последствия. Основанием для выделения производства по применению мер поощрения также следует признать характер действий отдельных граждан и организаций, порождающий необходимость использования соответствующих мер поощрения.

Руководствуясь названным критерием, правомерно, с нашей точки зрения, различать две группы административных производств. Первую составляет производство по принятию нормативных актов советского государственного управления. Во вторую группу входят несколько видов производств, характеризующихся уже принятием индивидуальных актов, в частности: а) производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере советского государственного управления; б) производство по административно-правовым жалобам и спорам; в) производство по организационным делам в аппарате советского государственного управления; г) производство по делам о поощрениях в сфере советского государственного управления; д) производство по делам о применении принудительных мер в сфере советского государственного управления. Несмотря на имеющиеся конкретные особенности и различия, названные виды производств связывает воедино коренная общность, дающая основание говорить о каждом из них как о составной части общего понятия административного процесса. Все шесть видов административных производств осуществляются в сфере советского государственного управления и представляют собой определенные процедуры рассмотрения возникающих в этой сфере индивидуально-конкретных дел. Каждый вид производства осуществляется преимущественно исполнительно-распорядительными органами государственной власти. И лишь некоторые группы дел в соответствии с действующим законодательством разрешают иные государственные органы, их должностные лица, а также общественные организации. Общественные отношения, возникающие в ходе осуществления каждого вида производства, регулируются административно-процессуальными нормами.

Таким образом, если различия между названными видами производств носят частный характер, обусловленный конкретными особенностями дел, то факторы, объединяющие их в единый административный процесс, имеют уже принципиальное значение.

Обратимся к самой краткой характеристике наиболее важных черт каждого вида производства, имея в виду при этом, что подробный анализ их свойств, особенностей, стадий и т. д. составляет предмет специального исследования, относящийся к Особенной части советского административно-процессуального права.

1. Производство по принятию нормативных актов органами советского государственного управления. Данный вид производства является несколько необычной и в некотором роде непривычной составной частью такого юридического понятия, как процесс. Однако, будучи выражением советской управленческой деятельности, административный процесс не может быть, подобно гражданскому и уголовному процессам, сведен только к правоприменительным функциям, а с неизбежностью должен определенным образом отразить и элемент правотворчества, свойственный советскому государственному управлению в целом.

Учитывая важную роль нормативных актов государственного управления в регулировании социальных процессов, ЦК КПСС и Совет Министров СССР постановлением от 23 декабря 1970 г. «Об улучшении правовой работы в народном хозяйстве» наметили ряд мер по обеспечению своевременной и широкой информацией предприятий и хозяйственных организаций о принимаемых министерствами и ведомствами СССР нормативных актах, являющихся обязательными для других министерств и ведомств[413]413
  СП СССР 1971 г. № 1, ст. 1.


[Закрыть].

При этом следует иметь в виду, что правотворчество в сфере государственного управления с процессуальной точки зрения есть не что иное, как порядок принятия нормативных актов правомочными на то субъектами. А это, в свою очередь, означает, что для любого органа государственного управления принятие нормативного акта есть как раз тот случай, когда им разрешается индивидуально-конкретное дело именно по поводу принятия данного акта, поскольку принимается вполне определенный нормативный акт, для чего, несомненно, требуется определенная процедура. Поэтому мы не можем согласиться с высказанными в литературе критическими замечаниями о том, что правотворчество – действие более широкое и емкое, чем порядок принятия нормативных актов. Все дело в том, что нас интересует процедурная сторона вопроса, внутренняя структура самого процесса принятия нормативных актов государственного управления, упорядочение которого, вне всякого сомнения, имеет первостепенное значение для осуществления государственного управления и должно получить научно обоснованную административно-процессуальную регламентацию[414]414
  См.: рецензию С. Г. Илясова, Л. П. Коренева, Л. В. Серегина на книгу В. Д. Сорокина «Проблемы административного процесса» («Юридическая литература», 1968), «Правоведение» 1969 г. № 3, стр. 137.


[Закрыть].

Разумеется, принятие нормативного акта управления вносит элемент своеобразия в характер тех административно-процессуальных правоотношений, которые при этом возникают. Главная особенность этих отношений состоит в том, что они складываются не между органом, принявшим акт, и исполнителем, поскольку в данном случае исполнителя, как такового, нет, ибо нормативный акт рассчитан на потенциального исполнителя, а между различными подразделениями данного органа, принимающего нормативный акт.

В нашем законодательстве отсутствует единый акт, который бы в общих чертах регламентировал процедуру разработки и принятия нормативных актов государственного управления. Между тем практическая потребность в таком регулировании ощущается настолько остро, что многие органы государственного управления на местах сами устанавливают процедуру по подготовке и принятию своих нормативных актов[415]415
  Так, решением от 30 января 1967 г. исполком Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся установил основные правила подготовки проектов решений и распоряжений исполнительного комитета. Представленные руководителями отделов и управлений исполкома Ленгорсовета и других организаций проекты решений и распоряжений должны быть тщательно отредактированы, напечатаны без исправлений, завизированы исполнителями и заинтересованными организациями. Возражения по проекту, если они имеются, должны быть изложены в письменном виде. // Проекты решений и распоряжений передаются соответствующим помощникам председателя, заместителям председателя и секретарю исполкома. Помощники составляют к проектам решений справки, где указывают: с кем проект согласован, какие имеются разногласия, кто будет докладывать и выступать по проекту, кого необходимо вызвать для рассмотрения и кому должно быть разослано решение. // Все проекты должны быть согласованы с юридической частью исполкома, которая проверяет их соответствие действующему законодательству. О подготовленных и проверенных проектах помощники докладывают председателю, его заместителям и секретарю по принадлежности. Названные должностные лица вносят эти проекты на рассмотрение исполкома или его президиума. // Принятые решения размножаются протокольной частью, как правило, не позднее трех дней со дня их подписания.


[Закрыть]. Такой вариант решения проблемы не может расцениваться как оптимальный. Он неизбежно порождает разнобой в регламентировании тех сторон нормотворческой процедуры, которые могут и должны быть единообразными, общими для всех органов. Тем не менее регулирование местными органами государственного управления процедуры принятия своих собственных нормативных актов заслуживает того, чтобы этот опыт изучался с точки зрения выявления всего положительного в нем и учета его при последующей разработке унифицированных общеобязательных правил осуществления данного вида административного производства.

Характерная черта этого вида производства состоит также в том, что его результат – нормативный акт управления – в случае его несоответствия закону, как правило, подлежит не обжалованию, а опротестованию, в силу чего он может быть отменен органом, его издавшим, или вышестоящим компетентным органом[416]416
  Некоторые авторы («Правоведение» 1969 г. № 3, стр. 137) указывают, что нормативные акты часто обжалуются заинтересованными организациями, поскольку действующее законодательство, по их мнению, не запрещает такого обжалования. Действительно, в законодательстве такого запрета нет, но, как показывает практика, нормативные акты органов управления, как правило, не обжалуются, а опротестовываются.


[Закрыть].

2. Производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере управления. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» различает три разновидности обращений трудящихся в государственные и общественные органы.

Одной из форм участия граждан в управлении государством является внесение ими предложений в различные государственные и общественные органы. Предложения содействуют улучшению работы государственного аппарата, усилению контроля над его деятельностью, борьбе с бюрократизмом и волокитой, укреплению законности.

Значительное место в работе государственных и общественных органов занимает рассмотрение заявлений граждан. Заявление есть первичное юридическое действие, представляющее собой обращение к компетентному органу или должностному лицу в сфере управления с целью реализации субъективного права либо в подлежащих случаях реализации обязанности. Заявление как юридический факт порождает правовые последствия, одним из которых становится обязанность соответствующего органа предпринять определенные действия. Эти действия обязательно должны иметь конкретный результат (именно тот, который на основе закона объективно следует из данного правоотношения). Следовательно, по своему характеру результат не может не быть юридическим. Отсюда и вытекает необходимость административно-процессуальной регламентации порядка рассмотрения предложений и заявлений граждан.

Заявления граждан о реализации принадлежащих им субъективных прав в сфере государственного управления составляют обширный и весьма важный способ их связей с советским государственным аппаратом, общественными организациями. Объем и характер этих связей определяются двумя главными факторами: во-первых, социалистической сущностью нашего общества и, во-вторых, конституционным закреплением широких демократических прав и свобод граждан, а также установлением материальных и юридических гарантий их реализации.

Одной из таких юридических гарантий, по нашему мнению, должен стать установленный государством правовой порядок реализации гражданами их субъективных прав, т. е., иначе говоря, соответствующий вид административного производства.

Заявления граждан – это такие действия, которые по своему социальному назначению, масштабу применения, характеру, юридическим последствиям составляют совершенно самостоятельное правовое явление, хотя на практике они часто отождествляются с жалобами, что нельзя признать правильным[417]417
  В. В. Мальков справедливо отмечает, что «практика безосновательно отождествила по существу два различных понятия» («Советское законодательство о жалобах и заявлениях», изд-во МГУ, 1967, стр. 11). // См., например, текущий архив Президиума Верховного Совета Карельской АССР за 1968 г.; текущий архив исполкома Ленгорсовета за 1969 г.


[Закрыть]. Характерно, что государственные органы, рассматривающие заявления и жалобы граждан, в своих статистических отчетах не разделяют названные виды обращений граждан, в результате чего утрачивается возможность дифференцированного подхода к оценке состояния дел на том или ином участке работы. В такой ситуации зачастую бывают скрытыми те причины, которые породили жалобы.

Основанием для возникновения данного вида производства являются действия указанных субъектов в связи с необходимостью реализации принадлежащих им субъективных прав в сфере управления. Основанием может быть и реализация обязанности гражданина[418]418
  См., например, ст. 1 Положения о паспортах, утвержденного постановлением Совета Министров СССР от 21 октября 1953 г.


[Закрыть].

Данный вид производства возникает также в связи с обращениями одних государственных органов к другим, например нижестоящих органов государственного управления к вышестоящим. Установление четкого процессуального порядка рассмотрения этих обращений приобретает существенное значение в современных условиях и является средством совершенствования управленческой деятельности.

3. Производство по административно-правовым жалобам и спорам. Внешне этот вид производства имеет некоторое сходство с предыдущим. Оно состоит главным образом в том, что и жалобы, и заявления суть обращения к компетентным органам. Этим сходство, однако, исчерпывается, поскольку цели, преследуемые жалобой, существенно отличны от задач, разрешаемых посредством заявлений. Каждому виду обращения присущи свои особые свойства, поэтому различным должен быть и порядок рассмотрения этих видов обращений.

В печати правильно отмечалось, что если жалобы граждан разрешаются в административном и судебном порядке, то для разрешения заявлений установлен только административный порядок; заявления граждан должны направляться непосредственно исполнителю, тогда как с жалобой гражданин обращается в вышестоящие инстанции[419]419
  См., например: Николаева Л. А., Кочетов Б. П. Некоторые вопросы совершенствования законодательства и практики работы с жалобами, заявлениями и предложениями трудящихся, «Вестник ЛГУ», вып. 4, 1961, стр. 165.


[Закрыть].

Жалоба представляет собой следствие фактического или предполагаемого нарушения права или законного интереса гражданина. Поэтому главная и единственная цель жалобы – восстановление нарушенного права. «Содержанием жалобы, – отмечает Ю. М. Козлов, – является указание на конкретный факт нарушения органом или должностным лицом прав или интересов заявителя. Без указания на факт нарушения прав или интересов жалоба становится беспредметной»[420]420
  Козлов Ю. М. Прием и рассмотрение жалоб и заявлений трудящихся, «Юридическая литература», 1959, стр. 11; см. также: Стайнов П., Ангелов А. Административное право Народной Республики Болгарии. Общая часть, «Юридическая литература»,1960, стр. 442.


[Закрыть].

Действующее законодательство предусматривает ряд процессуальных особенностей, характерных только для порядка рассмотрения жалоб. Так, в отличие от предложений и заявлений жалобы подаются в те органы или тем должностным лицам, которым непосредственно подчинены субъекты, совершившие обжалуемые действия. Жалобы на решения общих собраний членов колхозов и иных кооперативных организаций, не имеющих своих вышестоящих органов, а также на решения органов общественной самодеятельности, действующих под руководством местных Советов, подаются в исполнительный комитет соответствующего Совета[421]421
  «Ведомости Верховного Совета СССР» 1968 г. № 17, ст. 144.


[Закрыть].

Запрещается направлять жалобы граждан для разрешения тем органам или должностным лицам, действия которых обжалуются.

Важно указание закона о том, что должностные лица обязаны своевременно выявлять и устранять причины, порождающие нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан и, следовательно, влекущие за собой жалобы трудящихся[422]422
  Там же.


[Закрыть].

Составной частью этого вида производства является рассмотрение и разрешение споров в сфере государственного управления. Можно сказать, что разрешение споров и рассмотрение жалоб – действия, в своей сущности однотипные, ибо в большинстве случаев и то и другое связано с нарушением законности. Споры между субъектами в сфере государственного управления по сравнению с другими категориями дел имеют относительно небольшой удельный вес. Тем не менее для их разрешения в ряде случаев установлен процессуальный порядок, реализуемый посредством деятельности, например, органов арбитража[423]423
  См.: например, Положение о Государственном арбитраже при Совете Министров РСФСР (СП РСФСР 1960 г. № 42, ст. 206).


[Закрыть].

4. Производство по делам организационного характера в аппарате государственного управления. Этот вид административного производства отражает организационные начала в управленческой деятельности. Как известно, функционирование всей системы аппарата государственного управления в целом и каждого звена этой системы в отдельности предполагает установление рациональных взаимоотношений между органами, а также между внутренними подразделениями каждого органа. Следовательно, необходима процедура решения вопросов организации работы тех или иных звеньев аппарата управления, причем процедура стабильная и единообразная.

В. И. Ленин придавал исключительно важное значение рациональной организации аппарата советского государственного управления, лично участвовал в разработке правил работы советских учреждений. Многие из выработанных В. И. Лениным правил стали важнейшими принципами деятельности органов управления. Вот одно из ленинских правил: «Коллегиальное обсуждение и решение всех вопросов управления в советских учреждениях должно сопровождаться установлением самой точной ответственности каждого из состоящих на любой советской должности лиц за выполнение определенных, ясно и недвусмысленно очерченных, заданий и практических работ.

Исполнение этого правила, без коего невозможно проведение действительного контроля и подбор наиболее подходящих лиц на каждую должность и на каждую работу, должно стать отныне безусловно обязательным»[424]424
  Ленин В. И. Полн. собр., соч. т. 37, стр. 365.


[Закрыть].

О возможности и целесообразности административно-процессуального нормирования основ производства по организационным делам в аппарате государственного управления убедительно свидетельствует и такой ленинский документ, как «Постановление о работе замов (заместителей Председателя СНК и СТО)». Определив главную задачу замов, состоящую «в Проверке фактического исполнения декретов, законов и постановлений; в сокращении штатов совучреждений, в надзоре за упорядочением и упрощением делопроизводства в них; в борьбе с бюрократизмом и волокитой»[425]425
  Там же. т. 45, стр. 152.


[Закрыть], В. И. Ленин детализировал эти общие нормы, разработав ряд совершенно конкретных правил. Весьма характерной в этом отношении является сама структура ленинского документа, показывающая основные направления и важнейшие способы работы замов:

1) общие и основные задания замов;

2) специальные вопросы, касающиеся замов;

3) способ работы замов; их аппарат;

4) о единстве работы обоих замов;

5) распределение работы между замами.

Нетрудно заметить, что это ленинское постановление охватывает многие важные вопросы управленческой процедуры. При этом следует подчеркнуть, что В. И. Ленин формулирует лишь основы работы замов, оставляя им необходимый простор для инициативы и творчества.

Таким образом, роль правовых норм, в том числе административно-процессуальных, вовсе не исчерпывается одной лишь функцией образования того или иного органа. После его образования административно-процессуальные нормы призваны обеспечить четкое регулирование основ всей последующей деятельности госоргана[426]426
  Аналогичная точка зрения высказана В. М. Манохиным («О предмете и задачах науки управления в современный период», «Советское государство и право» 1964 г. № 2, стр. 90).


[Закрыть].

Административно-процессуальные нормы регулируют многие стороны деятельности аппарата государственного управления, например, работу с кадрами, способы формирования личного состава, воспитание кадров, повышение их квалификации, учет личного состава и т. д.

Составной частью производства по организационным делам, с нашей точки зрения, является планирование организационной работы органов государственного управления, порядок составления и утверждения планов, контроль за их реализацией и др.

Производство по организационным делам имеет непосредственное отношение и к регулированию процесса руководства как в определенной мере юридической деятельности. Разумеется, не нужно подвергать процесс руководства скрупулезной регламентации. Однако закрепление основных правил процесса организационного руководства принесло бы несомненную пользу, ибо позволило бы выработать и закрепить уже оправдавшие себя на практике общие процедурные правила работы, которые не только не сковывали бы инициативу и творчество любого работника, но, напротив, создавали бы необходимые условия для такого творчества. В. И. Ленин считал целесообразным «установить общие положения и рассчитывать на то, что сознательные товарищи на местах будут добросовестно применять этот закон и сумеют найти тысячу способов, как его практически применить в конкретных хозяйственных условиях каждой местности»[427]427
  Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 39, стр. 378.


[Закрыть].

Взять, к примеру, такую стадию организационного руководства, как проверка исполнения. Очевидно, можно выработать общие принципы и процедурные правила, приемы и способы проверки исполнения, которые будут приемлемы в самых различных ситуациях.

В известной мере названный вид производства представляет собой процессуальный порядок осуществления ленинского принципа демократического централизма в советском государственном управлении, который, как известно, имеет своим назначением установление рациональных взаимоотношений между центром и местами. Значительная часть отношений подобного рода регулируется материальным и процессуальным административным правом.

5. Производство по делам о поощрениях в сфере государственного управления. Это также специфический вид производства, присущий только административному процессу, обусловленный той огромной ролью, которую играет в нашей стране метод убеждения и его неотъемлемая составная часть – поощрения. В. И. Ленин подчеркивал, что «государство не только убеждает, но и вознаграждает хороших работников»[428]428
  Там же, т. 42, стр. 151.


[Закрыть].

Коммунистическая партия и Советское государство придают большое значение поощрению советских граждан за доблестный труд и ратные подвиги. За 50 лет существования нашей страны орденами и медалями за доблестный труд было награждено 3 369 758 человек (по состоянию на 1 января 1967 г.)[429]429
  См.: «Страна Советов за 50 лет», Сборник статистических материалов, «Статистика», 1967, стр. 27.


[Закрыть].

Широко практикуется награждение не только отдельных граждан, но и коллективов предприятий, организаций и т. д. Так, за заслуги в области экономики и культуры в честь 50-летия Великой Октябрьской социалистической революции памятными знаменами ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР, Совета Министров СССР и ВЦСПС было награждено 156 республик, краев и областей[430]430
  СП СССР 1967 г. № 25, ст. 180.


[Закрыть]. Постановлением от 21 октября 1967 г. ЦК КПСС, Президиум Верховного Совета СССР, Совет Министров СССР и ВЦСПС наградили памятными знаменами свыше 980 коллективов предприятий, организаций, совхозов и колхозов – победителей в социалистическом соревновании – в честь 50-летия Великой Октябрьской социалистической революции[431]431
  Там же, ст. 181.


[Закрыть].

Советское государство использует и многие иные средства поощрения, в том числе применяемые органами государственного управления на местах.

Вот почему правовое регулирование основ применения мер поощрения в сфере государственного управления будет иметь большое значение для повышения эффективности метода убеждения.

На практике в ряде случаев такой порядок определяется отдельными нормативными актами Союза ССР и союзных республик[432]432
  Там же, № 6, ст. 29; СП РСФСР 1965 г. № 3, ст. 15.


[Закрыть].

В законодательстве зарубежных социалистических стран мы также встречаем акты, которые содержат административно-процессуальные нормы, регулирующие порядок разрешения дел о поощрениях. Так, с 15 марта 1966 г. в Народной Республике Болгарии вступили в силу «Правила о присуждении правительственно-комсомольских отличий», принятые по поручению Правительства НРБ Государственным Комитетом по науке и техническому прогрессу совместно с ЦК Димитровского коммунистического союза молодежи[433]433
  «Държаъен вестник», 1966, № 21.


[Закрыть].

На практике неурегулированность процессуально-правовых вопросов поощрения – один из главных источников совершенно недопустимого формализма в этом деле. Вот что пишет ростовский станочник К. Фомин: «Как у нас обычно вручаются премии? В узкое окошко просовывается толстая ведомость. Расписываешься против своей фамилии, рука кассира резво отсчитывает положенную сумму – бери и уходи. Сзади ждут, напирают.

А разве нельзя изменить этот порядок? Представьте себе такую картину. Приходите вы в свой отдел или бригаду, а вам начальник цеха или председатель профкома подносит красивый конверт с вашей премией. Произносит какие-то теплые слова, руку вам пожимает, благодарит при всех. И это уже не просто прибавка к зарплате, а нечто большее, трогающее за душу, поднимающее настроение… И исчезнут тогда премии с “гарниром” из равнодушия, обижающие больше всего самих премируемых»[434]434
  «Известия» 15 февраля 1969 г.


[Закрыть].

Надо сказать, что местные органы сами пытаются разрешить эти важные процедурные вопросы, хотя, конечно, делают каждый по-своему. Так, 25 сентября 1965 г. исполком Ленгорсовета принял решение «О порядке вручения наград», которым установил определенные правила осуществления данного вида производства[435]435
  См.: текущий архив исполкома Ленгорсовета за 1965 г.


[Закрыть].

6. Производство по делам о применении принудительных мер в сфере государственного управления. Этот вид производства разработан в советской юридической литературе и законодательстве более основательно[436]436
  См., например: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» с последующими дополнениями и изменениями; аналогичные указы в союзных республиках; Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 марта 1962 г., которым было утверждено Положение об административных комиссиях при исполнительных комитетах районных, городских, сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся РСФСР и о порядке производства по делам об административных нарушениях. – Постановлением от 13 октября 1967 г. Президиум Верховного Совета СССР поручил Комиссиям законодательных предположений палат Верховного Совета СССР разработать проект Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административной ответственности («Ведомости Верховного Совета СССР» 1967 г. № 43, ст. 578). По данной проблеме имеется довольно обширная литература (см., например: «Проблемы совершенствования административной ответственности», «Ученые записки ВНИИСЗ», вып. 5, 1965; Бахрах Д. Н. Советское законодательство об административной ответственности, Пермь, 1969; Клюшниченко А. П. Администра– // тивная ответственность за хулиганство и проступки, совершенные на почве пьянства, автореферат дис. на соискание ученой степени докт. юрид. наук, М., 1969, и др.).


[Закрыть].

В производстве по делам о применении принудительных мер в сфере государственного управления, несомненно, центральное место занимает порядок рассмотрения дел об административных проступках и применении мер взыскания. Однако этим данный вид производства не исчерпывается, ибо он включает в себя также применение материальной и дисциплинарной ответственности в административном порядке и, кроме того, применение иных мер административного принуждения, не являющихся взысканиями.

Субъектами данного вида административного производства выступают, прежде всего, граждане СССР, а также иностранцы и лица без гражданства. В этом производстве помимо органов государственного управления могут выступать и другие органы, например, народные суды, народные судьи и т. д.

Таковы, с нашей точки зрения, важнейшие особенности всех видов производств, составляющих в своей совокупности советский административный процесс. Нетрудно заметить, что его структура отличается не только сложностью, но и известным своеобразием по сравнению с гражданским и уголовным процессами.

Решение вопросов о структуре административного процесса имеет большое теоретическое и практическое значение. Деятельность органов советского государственного управления, связанная с удовлетворением потребностей граждан, предприятий, учреждений и организаций, предполагает четкую организацию своей собственной процедуры, что, однако, не является самоцелью, а совершенно необходимо для эффективной работы в современных условиях. Дело в том, что большинство органов государственного управления, за небольшим исключением, выполняют одновременно несколько видов административных производств: принимают нормативные акты, рассматривают заявления граждан, решают организационные вопросы и т. д. В этих условиях весьма актуальной является задача по возможности более точного определения круга дел, которые целесообразно решать данному органу, а также порядка процедуры разрешения этих дел в соответствии с теми полномочиями, которыми обладает данный орган, и его назначением в системе советского государственного управления.