Текст книги "Избранные труды"

Советский административный процесс – это часть управленческой деятельности социалистического государства. Вместе с тем процесс представляет собой вполне самостоятельное правовое явление, характеризующееся определенным назначением, обладающее своей спецификой, формами и методами осуществления на основе соответствующих юридических правил.

Будучи органической частью управленческой деятельности, административный процесс естественно и неизбежно базируется на принципах, лежащих в основе советского государственного управления. Однако как специфическая деятельность исполнительно-распорядительных органов государственной власти и других компетентных субъектов, связанная с разрешением индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления, административный процесс в целом и все составляющие его виды производств осуществляются на основе специальных принципов.

Таким образом, речь идет о двух группах принципов, определенным образом взаимодействующих между собой. С нашей точки зрения, это взаимодействие подчинено диалектическому закону соотношения категорий общего и особенного.

Первую группу принципов, которые должны быть отнесены к категории общего, ибо они охватывают наиболее существенные стороны организации и деятельности аппарата советского государственного управления, составляют: руководящая роль КПСС, широкое участие трудящихся масс в управлении, демократический централизм, равноправие национальностей, планирование и учет, социалистическая законность. Эти принципы непосредственно вытекают из социалистической сущности нашего государства и в свою очередь характеризуют его как государство нового высшего типа.

В то же время применительно к производным от государственного управления формам деятельности, и в частности к административному процессу, названные принципы, сохраняя свои общие свойства, испытывают определенную модификацию, приобретают специфические оттенки, порождая ряд других принципов, так сказать, второго порядка. Иными словами, общие принципы находят свою конкретизацию в принципах, определяющих сущность более узкого явления. При этом следует учитывать, что связь принципов второго порядка с более общими принципами неодинакова с точки зрения степени отчетливости этой связи. В одном случае она выступает достаточно ясно и подчас не требует дополнительного анализа и обоснования, в другом – менее отчетливо. Однако в любом случае главное – органическая связь между принципами первого и второго порядка – не подлежит сомнению, ибо непосредственно или в конечном счете принципы второго порядка есть не что иное, как производное от принципов первого порядка, есть проявление общего в особенном.

Возьмем, к примеру, принцип демократического централизма. Его социальное назначение состоит в установлении в каждый данный период времени наиболее рациональных организационных и правовых отношений между звеньями, составляющими систему соответствующих органов. Решение этой задачи не может быть осуществлено без достаточно четкого определения полномочий каждого звена системы, обеспечения разумной самостоятельности, инициативы и ответственности соответствующего органа в системе. Только таким путем, указывал В.

И. Ленин, можно добиться единства в главном, коренном, существенном и многообразия в подробностях[393]393
  См.: Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 35, стр. 203.


[Закрыть].

Поскольку принцип демократического централизма имеет всеобщий характер, охватывая все без исключения действующие в нашем обществе системы органов и определяя наиболее существенные стороны их организации и деятельности, мы вправе ожидать различных его проявлений в процессе осуществления функций тех или иных систем органов. Не составляет исключения и административно-процессуальная деятельность, которая базируется, в частности, на таком производном от демократического централизма принципе, как принцип самостоятельности в принятии решения при рассмотрении административного дела.

Этот принцип является конкретизацией демократического централизма в административном процессе, в ходе которого каждый орган должен самостоятельно принимать решения по кругу дел, входящих в его компетенцию. Вышестоящий орган не вправе без особой на то необходимости вмешиваться в действия нижестоящего органа, если последний действует в пределах компетенции и в соответствии с требованиями закона.

В советской юридической литературе вопрос о принципах административного процесса находится на том же уровне исследований, что и вся проблема административного процесса в целом. Он рассматривается главным образом в плане теоретическом, поскольку у нас пока еще нет акта, который бы в достаточно полном объеме специально регулировал административно-процессуальную деятельность органов государственного управления. Положение в известной мере осложняется еще и тем, что среди представителей науки административного права сложились различные представления о содержании и объеме административного процесса.

Один из немногих авторов, рассматривающих вопрос о принципах административного процесса, – Н. Г. Салищева – считает, что таковыми «являются принципы организации и деятельности органов государственного управления. Особое значение для административного процесса имеют принцип участия масс в управлении государством и принцип социалистической законности»[394]394
  Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР, «Юридическая литература», 1964, стр. 47.


[Закрыть].

Думается, однако, что для административного процесса, даже если понимать его как деятельность чисто юрисдикционную, а такого взгляда придерживается Н. Г. Салищева, в равной мере имеют значение все ранее названные принципы советского государственного управления.

По мнению А. П. Коренева, к принципам советского административного процесса относятся: 1. Соблюдение социалистической законности. 2. Всестороннее и объективное исследование конкретных фактов и обстоятельств дела. 3. Гласность административного процесса. 4. Язык коренной национальности. 5. Ответственность за соблюдение правил процесса и принятый акт. 6. Экономичность и эффективность процесса[395]395
  См.: Коренев А. П. Кодификация советского административного права, «Юридическая литература», 1970, стр. 68–69.


[Закрыть].

Большое внимание уделяется анализу принципов административного процесса в литературе зарубежных социалистических стран. И это понятно, ибо там для таких исследований имеется материальная база в виде действующих административно-процессуальных законов, каждый из которых содержит основные правила ведения процесса, выступающие в качестве принципов, обязательных для всех участников процесса.

Е. Старосьцяк различает три группы принципов административного процесса: а) принципы, свойственные всей системе права, существующей в государстве данного типа; б) основные принципы, характерные для определенной системы административного процесса; в) вспомогательные принципы.

К первой группе наиболее общих принципов автор относит согласованность права с правовой ответственностью общества, а также обязательность права. В группу основных принципов Е. Старосьцяк включает следующие правила: 1) объективность истины; 2) участие сторон в административном процессе; 3) общественный контроль над административным процессом; 4) учет интересов общества и интересов сторон. И, наконец, третью группу составляют правила, применяющиеся при осуществлении конкретных видов административных производств, т. е. при разрешении определенных административных дел: принцип самостоятельности, официальности, гласности, двух инстанций, свободной оценки доказательств, диспозитивности, простоты и концентрации, ограниченного формализма, устойчивости решений[396]396
  См.: Starosciak J. Prawo administracyjne, Warszawa, 1969, ss. 262–266.


[Закрыть]. При этом Е. Старосьцяк указывает, что перечень названных им вспомогательных принципов не является исчерпывающим. Он может быть дополнен, например, принципом долевого участия сторон в издержках процесса.

С нашей точки зрения, автор дает весьма развернутую систему принципов административного процесса, хотя некоторые из них вызывают сомнение. Думается, что, например, участие сторон в административном процессе является, скорее, не принципом, а внутренним свойством процесса, который практически не может возникнуть и тем более осуществляться, если не будет другой стороны, поскольку процесс есть не что иное, как определенные взаимоотношения между минимум двумя субъектами, одновременно выступающими в качестве сторон.

О двух группах принципов в югославском административном процессе говорит С. Попович. Первую группу основных принципов, предусмотренных Законом об общем административном процессе, составляют: 1) принцип законности; 2) принцип защиты прав граждан и публичного (общественного) интереса; 3) принцип материальной истины; 4) принцип заслушивания сторон; 5) принцип свободной оценки доказательств; 6) принцип самостоятельности в принятии решения; 7) принцип двустепенности при решении вопросов в порядке административного процесса; 8) принцип правомочности решений; 9) принцип экономичности процесса; 10) принцип оказания помощи неграмотной стороне; 11) принцип права пользования родным языком для сторон в процессе и для других участвующих в нем лиц[397]397
  См.: Попович С. Административное право. Общая часть, «Прогресс», 1968, стр. 403.


[Закрыть].

Югославскому праву известны и другие принципы административного процесса, в том числе официальная и частная максима, а также инквизиционная и диспозитивная максима.

«Согласно принципу официальной максимы, – пишет С. Попович, – государственный орган начинает процесс по своей инициативе, не ожидая поступления соответствующего требования от стороны или другого уполномоченного лица. Согласно же принципу частной максимы компетентный орган может начать процесс только по просьбе заинтересованной стороны»[398]398
  Там же, стр. 416.


[Закрыть].

Принцип инквизиционной и диспозитивной максимы касается уже порядка привлечения доказательств. В первом случае это делают компетентные государственные органы по собственной инициативе или же другие субъекты по поручению органа, управомоченного вести административный процесс. Во втором случае доказательства собирают и представляют сами стороны, а компетентный государственный орган такими полномочиями не обладает. По свидетельству С. Поповича, преобладающую роль играет инквизиционная максима, хотя в отдельных случаях встречается и диспозитивная максима[399]399
  См.: Там же, стр. 418.


[Закрыть].

Таким образом, вопрос о принципах административного процесса в зарубежных социалистических странах решается в плане не только теоретическом, но и практическом, путем закрепления системы этих принципов в соответствующих административно-процессуальных актах. Последнее обстоятельство, на наш взгляд, имеет немаловажное значение, ибо оно позволяет апробировать установленные правила в ходе деятельности органов государственного управления.

Отсутствие в нашей стране единого административно-процессуального акта, каким, по нашему мнению, прежде всего должны быть Основы административно-процессуального законодательства Союза ССР и союзных республик, определенным образом отражается на многих проблемах процесса, в том числе и на вопросе о принципах этого вида деятельности. Нет необходимости доказывать, что принципы того или иного явления могут быть эффективными только в системе, только тогда, когда они охватывают все существенные стороны данного явления.

В связи с этим нельзя не отметить, что отдельные законодательные акты, регулирующие те или иные стороны административно-процессуальной деятельности органов управления, закрепляют ряд важных правил, которые вполне могут быть представлены в качестве отдельных принципов советского административного процесса[400]400
  См., например: Положение об административных комиссиях при исполнительных комитетах районных, городских, сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся РСФСР и о порядке производства по делам об административных нарушениях («Ведомости Верховного Совета РСФСР» 1962 г. № 13, ст. 166); Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» («Ведомости Верховного Совета СССР» 1968 г. № 17, ст. 144).


[Закрыть]. Однако такой вариант не может быть признан оптимальным, поскольку он не дает полного представления о всей системе принципов. Вот почему представляется целесообразным в научном и практическом отношениях использовать опыт законодательного регулирования административного процесса в зарубежных социалистических странах.

С нашей точки зрения, в систему принципов советского административного процесса, производных от принципов советского государственного управления, но отражающих специфику административно-процессуальной деятельности, следовало бы включить: 1) принцип социалистической законности; 2) принцип заинтересованности масс; 3) принцип быстроты процесса; 4) принцип охраны интересов государства и личности в процессе; 5) принцип гласности процесса; 6) принцип материальной истины; 7) принцип равенства сторон; 8) принцип национального языка; 9) принцип самостоятельности в принятии решения; 10) принцип двустепенности процесса; 11) принцип ответственности компетентных органов и лиц за ненадлежащее ведение процесса.

Разумеется, речь идет о наиболее важных принципах административного процесса. Вполне возможно существование также принципов, свойственных каждому из составляющих административный процесс виду производств. Исследование их составляет уже предмет Особенной части советского административно-процессуального права.

Рассмотрим кратко содержание названных принципов.

1. Принцип социалистической законности состоит в требовании не только строгого и надлежащего исполнения законов и основанных на них иных правовых актов, но и надлежащего применения этих актов. Последнее обстоятельство имеет первостепенное значение для административного процесса, в ходе которого как раз и происходит применение норм материального права к конкретному случаю. Между тем, определяя понятие социалистической законности, некоторые авторы неоправданно ограничивают требования этого принципа лишь надлежащим исполнением советских законов[401]401
  См., например: «Общая теория государства и права», изд-во ЛГУ, 1961, стр. 434; «Теория государства и права», изд-во МГУ, 967, стр. 323. – «Социалистическая законность, – пишет М. Д. Шаргородский, – это конституционный принцип Советского государства, заключающийся в том, что все органы государственной власти, должностные лица, общественные организации и граждане в свой деятельности обязаны точно и неуклонно исполнять законы и основанные на них подзаконные акты» («Курс советского уголовного права» (Часть Общая). т. 1, изд-во ЛГУ, 1968, стр. 19).


[Закрыть].

2. Принцип заинтересованности масс в осуществлении и результатах административного процесса есть конкретизация более общего принципа участия масс в государственном управлении. Действие этого принципа обусловлено отсутствием противоположных интересов у социалистического государства и личности. Этот принцип обеспечивает активность масс, на что, в частности, обращено внимание в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»[402]402
  «Ведомости Верховного Совета СССР» 1968 г. № 17, ст. 144.


[Закрыть].

Принцип заинтересованности масс создает благоприятные условия для использования различных форм помощи органам государственного управления со стороны общественности. Это прямо предусматривается некоторыми административно-процессуальными актами, например Положением об административных комиссиях[403]403
  «Ведомости Верховного Совета РСФСР» 1962 г. № 13, ст. 166.


[Закрыть].

В соответствии с названным принципом каждое заинтересованное лицо вправе вступить в процесс, если этого требует защита интересов лица или общества.

3. Принцип быстроты процесса является следствием оперативности как свойства советской управленческой деятельности. С другой стороны, этот принцип выступает в качестве определенной юридической гарантии реализации гражданами их прав и охраняемых законом интересов. Поэтому действующее законодательство в ряде случаев устанавливает точные сроки, в течение которых должно быть осуществлено производство по тому или иному административному делу. В качестве примера могут быть названы установленные законом сроки рассмотрения жалоб граждан.

4. Принцип охраны интересов государства и личности в административном процессе направлен прежде всего против различных проявлений формализма при рассмотрении административных дел. Вместе с тем он имеет и другую существенную сторону. Последовательный, полный и неуклонный учет интересов государства и личности самым непосредственным образом отражается на эффективности административного процесса и составляет обязанность любого органа или должностного лица, рассматривающего административное дело. В его задачу входит также обязанность следить за надлежащим использованием сторонами своих прав, чтобы это не повредило интересам государства и общества.

5. Принцип гласности процесса имеет двоякую направленность. С одной стороны, он предполагает ознакомление широких слоев трудящиеся с решением тех или иных вопросов, находящихся в компетенции соответствующих государственных органов. Например, действующее законодательство предписывает исполкомам местных Советов практиковать публикацию проектов решений Советов с административной санкцией для широкого обсуждения[404]404
  Там же, № 9, ст. 121.


[Закрыть]. Предусматриваются и другие формы гласности. Так, установлено правило, согласно которому административные комиссии рассматривают дела в открытых заседаниях, которые должны проходить, как правило, в нерабочее время. Дела могут рассматриваться по месту работы, учебы или жительства нарушителя[405]405
  Там же, № 13, ст. 166.


[Закрыть].

Принцип гласности обеспечивает также возможность сторонам в административном процессе беспрепятственно знакомиться со всеми материалами, документами и т. д., что является одним из существенных условий правильного рассмотрения и разрешения административных дел.

6. Принцип материальной истины обязывает орган, рассматривающий дело, использовать все имеющиеся в его распоряжении возможности для привлечения доказательств, относящихся к делу, учесть и правильно оценить доказательства, представленные другой стороной, полностью исключить односторонний, а тем более предвзятый подход к оценке доказательств и, следовательно, к принятию решения, которое, естественно, не может быть в таком случае расценено как обоснованное и объективное. Таким образом, принцип материальной истины возлагает ряд существенных обязанностей, прежде всего, на орган, рассматривающий административное дело, поскольку именно он должен правильно оценить факты, дать им правильное истолкование даже в условиях, когда представляемые стороной доказательства, показания свидетелей по тем или иным причинам не в полной мере соответствуют действительности.

Вот почему закон прямо обязывает должностных лиц, разрешающих те или иные дела, «внимательно разбираться в их существе, в случае необходимости истребовать нужные документы, направлять работников на места для проверки и принимать другие меры для объективного разрешения вопроса»[406]406
  «Ведомости Верховного Совета СССР» 1968 г. № 17, ст. 144.


[Закрыть].

7. Принцип равенства сторон в административном процессе вытекает из более общего принципа, согласно которому все граждане равны перед законом в том смысле, что на каждого гражданина, на каждое должностное лицо независимо от его служебного положения нормы закона распространяются в совершенно равной степени. Названный принцип административного процесса находит свою реализацию в закреплении определенного правового статуса сторон, установлении их административно-процессуальных прав и обязанностей как участников определенного вида правовых отношений. При этом данный принцип исходит из необходимости оказания соответствующей правовой помощи стороне, которая в этом нуждается, и в то же время предполагает обязанность соответствующего органа следить за тем, чтобы стороны надлежащим образом использовали предоставленные им права и возложенные на них обязанности в целях достижения охраняемых законом интересов.

8. Осуществление процесса на языке коренного населения – принцип, который обусловлен многонациональным составом населения Союза ССР, с одной стороны, и конституционным закреплением равноправия национальностей во всех областях жизни, – с другой. Участвующим в административном производстве лицам, не владеющим языком, на котором ведется процесс, обеспечивается право выступать, заявлять ходатайства и т. д. на своем родном языке, а также беспрепятственно пользоваться услугами переводчика.

9. Как уже отмечалось, принцип самостоятельности принятия решения при рассмотрении административных дел является конкретизацией принципа демократического централизма в советском государственном управлении. Самостоятельность в принятии решений есть обязанность органа и должностного лица решать те дела, которые входят в круг его полномочий. В Отчетном докладе ЦК КПСС XXIV съезду КПСС Л. И. Брежнев подчеркнул, что «каждое звено управленческой системы должно заниматься своим делом, с тем чтобы более высокие инстанции не загромождались массой текущих дел, отвлекающих их от крупных проблем, а низшие могли оперативно решать вопросы, входящие в их компетенцию»[407]407
  «Материалы XXIV съезда КПСС», стр. 69.


[Закрыть].

Отсюда следует, что, во-первых, вышестоящий орган без особой на то необходимости не должен вмешиваться в правомерные решения нижестоящего органа или должностного лица, а, во-вторых, органы или должностные лица не могут перекладывать обязанности по разрешению дел, входящих в круг их полномочий, на нижестоящие инстанции. Нарушение этого принципа неизбежно ведет к снижению ответственности органа за решение дел своей компетенции, к подмене одного органа другим.

10. Принцип двустепенности административного процесса означает такое правило, согласно которому участники разбирательства по административному делу, и прежде всего сторона, чьи права и интересы устанавливаются в ходе процесса, могут обжаловать любое первичное действие органа или лица, рассматривающего данное дело. Особо следует подчеркнуть, что обжалованию может подлежать решение первой инстанции в соответствующую вторую инстанцию – вышестоящий орган государственного управления, суд или какой-либо другой орган в зависимости от характера административного дела или законодательного установления. Вместе с тем принцип двустепенности административного процесса исходит из нецелесообразности обжалования решения второй инстанции в соответствующие вышестоящие органы. Например, решение городского (районного) народного суда, вынесенное по жалобе гражданина на постановление административной комиссии, является окончательным и дальнейшему обжалованию не подлежит[408]408
  «Ведомости Верховного Совета РСФСР» 1962 г. № 9, ст. 121.


[Закрыть].

Однако наше законодательство иногда запрещает обжаловать и некоторые первичные административно-процессуальные действия. Так, ст. 3 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. «Об усилении ответственности за хулиганство» указывает, что постановление народного судьи или начальника органа милиции о применении меры административного воздействия является окончательным, обжалованию не подлежит и приводится в исполнение немедленно[409]409
  «Ведомости Верховного Совета СССР» 1966 г. № 30, ст. 595.


[Закрыть]. Думается, что эта норма не согласуется с общим принципом права на обжалование.

11. Действующее законодательство закрепляет также принцип ответственности должностных лиц и служащих за ненадлежащее ведение процесса. Статья 15 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» указывает, что «нарушение установленного порядка рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан, волокита, бюрократическое отношение к предложениям, заявлениям и жалобам влекут в отношении виновных должностных лиц дисциплинарную ответственность в соответствии с действующим законодательством». Подобные деяния, причинившие существенный вред, влекут уголовную ответственность[410]410
  «Ведомости Верховного Совета СССР» 1968 г. № 17, ст. 144.


[Закрыть]. Представляется целесообразным распространить это положение на все виды производств советского административного процесса.