Текст книги "Избранные труды"

Для того чтобы та или иная группа реально существующих правовых норм могла быть признана отраслью советского права, она должна отвечать по крайней мере трем основным требованиям: во-первых, иметь свой предмет, т. е. определенную группу общественных отношений, отличающуюся от иных групп своей качественной характеристикой; во-вторых, иметь соответствующую степень своей внутренней организации, иначе говоря, свою собственную систему, достигшую такого уровня, который бы позволил этой группе норм выступать в качестве элемента системы права в целом; в-третьих, обладать способностью взаимодействовать не с отдельными группами норм других отраслей, а с отраслями в целом, т. е. с системами такой же степени организации[275]275
  См.: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право – отрасль права, «Советское государство и право» 1969 г. № 8, стр. 13.


[Закрыть].

Между названными факторами, несомненно, существует диалектическая взаимозависимость, прямая и обратная связь. В общем плане это выглядит следующим образом.

Наличие определенной, качественно своеобразной группы общественных отношений, представляющих собой первичную социальную систему, в регулировании которых непосредственно заинтересовано государство, вызывает существование и соответствующей группы правовых норм с целью воздействия на данные общественные отношения. Эта группа правовых норм также представляет собой систему, но уже вторичную, порожденную системой общественных отношений. Значит, существование системы правовых норм есть следствие наличия прямой связи между ними и системой общественных отношений. Однако необходимым элементом такого их взаимодействия должна быть и обратная связь. Она действительно существует и проявляется в степени эффективности правового регулирования «своих» общественных отношений со стороны данной группы правовых норм, выступая как средство необходимого преобразования самого предмета, например в направлении его дальнейшего развития.

Надлежащим образом воздействовать на общественные отношения как первичную социальную систему можно лишь тогда, когда данная группа правовых норм будет обладать известной степенью своей внутренней организации, т. е. будет системой такого же уровня, как и система регулируемых общественных отношений. Поэтому, какова структура предмета регулирования, такова должна быть и структура системы норм, регулирующих этот предмет. Если, скажем, предмет составляют отношения, имеющие сравнительно ограниченный, локальный характер, то и группа норм будет иметь такую степень своей организации, которая позволит рассматривать ее не как отрасль права, а как, например, правовой институт.

Построение системы норм, регулирующих данный предмет «по его образу и подобию», в определенных случаях имеет своим следствием то обстоятельство, что эта система норм получает возможность выйти за пределы одной отрасли и взаимодействовать с иными правовыми системами аналогичного уровня, т. е. иными отраслями советского права.

Таким образом, совершенно очевидна связь, которая существует между тремя объективными факторами, позволяющими использовать их как совокупный критерий отрасли права. Определяющим среди них, конечно, является первый фактор – предмет правового регулирования. Но взятый изолированно от двух других, он еще не способен выступить безусловным основанием для признания наличия отрасли права. Только наличие всех трех факторов, выступающих в неразрывной связи и определяющих друг друга, дает основание рассматривать ту или иную группу правовых норм в качестве отрасли советского права.

Именно этими соображениями, с нашей точки зрения, надлежит руководствоваться при анализе советского административно-процессуального права, исходя из непреложного факта существования многочисленных административно-процессуальных норм, регулирующих весьма широкий круг общественных отношений. Задача, таким образом, состоит в том, чтобы проанализировать предмет этой группы правовых норм, характер ее внутренней организации, т. е. их систему, и, наконец, соотношение и взаимосвязь административно-процессуального права с другими отраслями, входящими в систему советского права.

Проблема предмета административно-процессуального права в нашей юридической науке специально не ставилась и не исследовалась.

Поэтому при рассмотрении ее прежде всего должны быть использованы выводы общей теории социалистического права, теории материального административного права, а также учтены объективные особенности интересующей нас в данном случае группы правовых норм.

С нашей точки зрения, формирование научных представлений о предмете процессуальной отрасли советского права, в отличие от предмета материальной отрасли, происходит под воздействием по крайней мере следующих обстоятельств, проявляющихся в совокупности.

Во-первых, на предмет процессуальной отрасли права существенное влияние оказывает характер предмета той материальной отрасли, с которой данная процессуальная отрасль наиболее тесно связана и, образно говоря, носит ее имя. Подобная обусловленность определяется прежде всего назначением любой процессуальной отрасли – обеспечить реализацию правовых норм материальных отраслей и главным образом своей одноименной материальной отрасли[276]276
  См., например, Алексеев С. С. Общие теоретические проблемы системы советского права, Госюриздат, 1961, стр. 139.


[Закрыть]. Так, вряд ли нуждается в доказательствах тот факт, что, например, гражданское процессуальное право «обслуживает» в основном гражданское материальное право, административно-процессуальное право имеет своей задачей реализацию преимущественно норм материального административного права. Аналогичным образом проявляется связь между материальным и процессуальным уголовным правом.

Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что при всей зависимости процессуальных отраслей от соответствующих материальных первые отнюдь не могут рассматриваться лишь как производные от вторых[277]277
  Уголовно-процессуальное право, пишет М. С. Строгович, связано с уголовным правом, связь эта очень тесна. И тем не менее уголовно-процессуальное право есть отдельная от уголовного права отрасль права, не часть уголовного права, не форма уголовного права и не производное от уголовного права (см.: «Уголовно-процессуальное право в системе советского права», «Советское государство и право» 1957 г. № 4, стр. 103). // Это положение вызвало критическое замечание В. М. Горшенева, который пишет: «В данном случае уголовно-процессуальное право понимается как самостоятельная отрасль права, которая не имеет непосредственных соприкасаний с уголовным правом, ибо отрицается не только какая-либо частичная принадлежность к уголовному праву, но и даже производность от него» («Функции и содержание норм процессуального права по советскому занодательству», «Проблемы правоведения», Новосибирск, 1967, стр. 25; его же, «Способы и организационные формы правового регулирования в современный период коммунистического строительства», автореферат дис. на соискание ученой степени докт. юрид. наук, Свердловск, 1969). // В этой полемике, с нашей точки зрения, более прав М. С. Строгович, который подчеркивает диалектику связей двух отраслей – уголовно-процессуальное право «обслуживает» уголовное право и в то же время остается самостоятельной отраслью. // Слабость позиции В. М. Горшенева обнаруживается, как только мы обратимся к гражданско-процессуальному праву, которое, как известно, обслуживает несколько материальных отраслей (гражданское, трудовое, семейное и др.). Оно не может быть производным от нескольких отраслей одновременно.


[Закрыть].

Каждая процессуальная отрасль сохраняет свое самостоятельное положение, хотя ее предмет и формируется под влиянием особенностей той группы общественных отношений, которая составляет предмет правового регулирования одноименной материальной отрасли. Поэтому предмет процессуальной отрасли права выглядит более сложным в структурном отношении, нежели предмет материальной отрасли, поскольку он включает в себя несколько элементов, в частности, фактическое общественное отношение плюс материальное правовое отношение, опосредствующее данное общественное отношение и являющееся, следовательно, его второй стадией.

Во-вторых, на предмет процессуальной отрасли права оказывает влияние и наличие соответствующего вида процесса – гражданского, административного и уголовного. Дело в том, что, с нашей точки зрения, как мы уже говорили, процессуальное право регулирует не только отношения, складывающиеся в ходе осуществления того или иного вида процесса, но и различные стороны самой этой процессуальной деятельности путем установления определенных правил ее отправления. Например, нормы административно-процессуального права, воздействуя на отношения, возникающие, скажем, между административной комиссией и гражданином, одновременно регулируют многие чисто процедурные вопросы (порядок образования комиссий, условия правомерности выносимых ими постановлений и т. д.). Вообще надо сказать, что нормативное регулирование процессуальной деятельности определенных государственных органов составляет немалую задачу соответствующей процессуальной отрасли советского права. В наиболее сложном виде эта задача стоит перед административно-процессуальным правом, от которого требуется эффективное регулирование широкой и многообразной процессуальной деятельности исполнительно-распорядительных органов государственной власти.

В-третьих, на предмете процессуальной отрасли советского права известным образом отражается то обстоятельство, что по крайней мере две процессуальные отрасли из трех – гражданско-процессуальное и административно-процессуальное право, – помимо обслуживания «своих» материальных отраслей, участвуют в реализации определенных групп правовых норм большинства материальных отраслей советского права, за исключением лишь государственного и уголовного права[278]278
  Реализация материальных норм советского государственного права осуществляется преимущественно с помощью одноименных процессуальных норм, факт признания которых уже получил отражение на страницах юридической печати. Однако многие авторы признают, что эти процессуальные нормы отрасли не составляют и группируются внутри советского государственного права (см., например: Ким А. И. Социалистическая законность в организационной деятельности местных Советов депутатов трудящихся, Томск, 1961, стр. 22; Сорокин В. Д. О понятии и видах административно-процессуальных норм, «Вестник ЛГУ», вып. 3, 1966 г. № 17, стр. 73; его же, Проблемы административного процесса, «Юридическая литература», 1968, стр. 99; Ким А. И. Основин В. С. Государственно-правовые процессуальные нормы и их особенности, «Правоведение» 1967 г. № 4). // Что касается уголовно-процессуального права, то оно «обслуживает» только материальное уголовное право, что объясняется спецификой предмета данной отрасли, его строгой ограниченностью.


[Закрыть].

Административно-процессуальное право, как и любая отрасль советского права, имеет свой предмет. Но что значит определить предмет отрасли права? «Определить предмет той или иной отрасли права, – пишет Ю. М. Козлов, – значит выделить круг однородных общественных отношений, регулируемых данной отраслью»[279]279
  Козлов Ю. М. Предмет советского административного права, изд-во МГУ, 1967, стр. 5.


[Закрыть]. Это сказано применительно к материальному административному праву. Что же касается процессуального административного права, то, с нашей точки зрения, помимо определения круга общественных отношений, регулируемых нормами одноименной отрасли материального права, и выявления их основных качественных особенностей, необходимо еще учитывать существование тесно связанных с ними правовых отношений, принадлежащих к сфере действия других материальных отраслей. Иначе говоря, для того чтобы определить предмет административно-процессуального права, нужно выделить те отношения, которые возникают в ходе административного процесса. А он, как известно, есть порядок реализации не только норм материального административного права, но и также некоторых норм других отраслей материального права, хотя и в меньшем объеме, например, гражданского, трудового и др.[280]280
  См.: Сорокин В. Д. Проблемы административного процесса, «Юридическая литература», 1968, стр. 101.


[Закрыть]

Отсюда ясно, что отношения, регулируемые материальным административным правом, входят главной составной частью в предмет административно-процессуального права, но не являются в нем единственной группой отношений»[281]281
  С нашей точки зрения, неправ А. П. Коренев, полагающий, что административный процесс связан лишь с реализацией норм материального административного права («Кодификация советского административного права», «Юридическая литература», 1970, стр. 67–68).


[Закрыть]. В предмет административно-процессуального права входят также общественные отношения, регулируемые нормами иных материальных отраслей. Поэтому представляется, что есть основания для отождествления предмета административно-процессуального права с кругом отношений, складывающихся в ходе советского административного процесса. Такое отождествление является логичным, поскольку административно-процессуальное право есть система норм, регулирующих административно-процессуальную деятельность компетентных субъектов, а также возникающие при ее осуществлении общественные отношения.

Для того чтобы очертить круг отношений, составляющих предмет советского административно-процессуального права, мы, естественно, должны обратиться прежде всего к предмету материального административного права. Поскольку отношения, регулируемые материальным административным правом, входят основной, главной частью в предмет административно-процессуального права, постольку характеристика предмета материального административного права в принципе будет преемлема и для характеристики предмета процессуального административного права. Следует при этом оговорить, что в рамках настоящей работы мы не ставим своей целью специально анализировать предмет материального административного права. Эта большая и сложная проблема требует специального исследования. Поэтому мы воспользуемся научными данными, имеющимися в трудах советских юристов, и которые, с нашей точки зрения, могут быть приняты для оценки предмета административно-процессуального права.

Мы разделяем взгляд, согласно которому предметом материального административного права являются те общественные отношения, которые возникают в сфере советского государственного и общественного управления[282]282
  См., например: Петров Г. И. Советское административное право. Часть общая, изд-во ЛГУ,1970, стр. 28; Козлов Ю. М. Предмет советского административного права, стр. 8.


[Закрыть].

Складывающиеся здесь общественные отношения носят управленческий характер, чем качественно выделяются среди других групп общественных отношений, регулируемых советским социалистическим правом.

Достаточно полное представление о круге интересующих нас общественных отношений в теории административного права дано Ю. М. Козловым. Его позиция может быть взята за основу.

Первым критерием, характеризующим круг этих отношений, является их субъектный состав. По мнению Ю. М. Козлова, общественные отношения в сфере управления могут возникать между: а) различными органами советского государственного управления по вертикали, т. е. между вышестоящими и нижестоящими органами; б) различными органами советского государственного управления, не связанными между собой отношениями подчиненности (например, между исполнительным комитетом местного Совета и местными органами транспорта, связи и т. д.); в) различными органами государственного управления и подчиненными им предприятиями, организациями, учреждениями; г) различными органами государственного управления и общественными организациями; д) различными органами государственного управления и гражданами[283]283
  См Козлов Ю. М. Указ. работа, стр. 8 и др.


[Закрыть].

Нам представляется, что данный перечень нуждается в дополнениях. Во-первых, пункт «б», охватывающий отношения между подчиненными друг другу органами государственного управления, судя по примеру, не объемлет многих распространенных отношений. Сюда необходимо, например, включить отношения между двумя министерствами СССР и т. д., т. е. отношения между субъектами одного и того же звена или ранга.

Во-вторых, не учитывается обширная группа управленческих отношений, которые складываются, например, между предприятием или учреждением, с одной стороны, и гражданином – с другой. К их числу относятся, в частности, отношения, возникающие в связи с поступлением гражданина в вуз, отношения, связанные с пребыванием студента в вузе, и многие другие, т. е. те, которые практически возникают без непосредственного участия в них органа государственного управления или его официального представителя. Об этой категории управленческих отношений Ю. М. Козлов ничего не говорит, поскольку он придерживается концепции, согласно которой обязательным участником любого административно-правового отношения должен быть орган государственного управления или его полномочный представитель[284]284
  В связи с этим нельзя не отметить, что за последнее время происходит процесс более четкого и определенного размежевания взглядов на сущность административно-правовых отношений. Почти одновременно в конце 1967 г. вышли в свет две фундаментальные работы, авторы которых высказывались весьма категорично на эту тему. Так, М. И. Еропкин подчеркивает «необходимость решительного отказа от характеристики административно-правовых отношений только как отношений “власти– подчинения”. Подвластность сторон, характерная для отношений в сфере государственного управления и выражаемая формулой “власть – подчинение”, должна рассматриваться в деятельности органов управления наряду с проведением разнообразных мер убеждения, воспитания, организации» («Административно-правовые проблемы охраны общественного порядка в Советском государстве», автореферат дис. на соискание ученой степени докт. юрид. наук, М., 1967, стр. 12). Напротив, Ю. М. Козлов категорически подчеркивает именно властный характер общественных отношений, возникающих в сфере государственного управления («Предмет советского административного права», стр. 28, 31, 33 и др.).


[Закрыть].

Мы считаем, что управленческие общественные отношения имеют большее число вариантов с точки зрения их субъектного состава.

Характеризуя отношения, составляющие предмет материального административного права, Ю. М. Козлов в качестве критериев использует характер и содержание отношений, направления, отрасли и объем управленческой деятельности.

Несмотря на очевидное многообразие этих общественных отношений, их объединяет одно общее качество, придающее им специфическую окраску, характерную для предмета административного права – материального и процессуального. Это качество – управленческий характер данных отношений. Иначе говоря, общим для них является то, что они возникают в процессе деятельности исполнительно-распорядительных органов или, если применить более общую формулу, в процессе реализации задач советского государственного управления.

Исходя из этой общей формулы, представляется возможным, в принципе, определить круг отношений, которые, подвергаясь воздействию материальных норм гражданского, трудового, колхозного и других отраслей права, реализуются с помощью административно-процессуальных норм. Это именно та часть отношений, которая непосредственно связана с решением задач государственного управления и для своего осуществления требует совершения определенных процессуальных действий исполнительно-распорядительных органов государственной власти.

Таким образом, предмет советского административно-процессуального права представляет собой сложное структурное явление, объединяющее три составные части:

а) общественные отношения, регулируемые материальным административным правом и, следовательно, выступающие как материальные административно-правовые отношения, реализация которых достигается с помощью административного процесса;

б) те общественные отношения, регулируемые нормами материального гражданского, трудового, финансового, колхозного, земельного и семейного права, которые связаны с решением задач государственного управления и для своей реализации требуют процессуальных действий органов государственного управления;

в) сама процессуальная деятельность исполнительно-распорядительных органов государственной власти, а в предусмотренных законом случаях и других государственных и общественных органов.

Здесь, как нам представляется, достаточно отчетливо выступает, пожалуй, самая существенная особенность предмета любой процессуальной отрасли советского права. Эта особенность состоит в том, что если в предмет материальной отрасли входят только качественно обособленные общественные отношения, то в предмет процессуальной отрасли входят уже не только эти отношения, ставшие теперь уже правовыми под воздействием норм данной отрасли материального права, но и соответствующая процессуальная деятельность компетентных государственных органов. Соответственно этому у процессуальной отрасли двуединая задача – регулировать правовые отношения, с одной стороны, и сам порядок их реализации, т. е. определенную разновидность процесса, – с другой.

Отсюда следует, что предметом регулирования административно-процессуального права являются материальные правовые отношения, возникающие в связи с осуществлением задач советского государственного управления, а также исполнительно-распорядительная деятельность компетентных субъектов, урегулированная административно-процессуальными нормами. Иначе можно сказать, что предметом советского административно-процессуального права являются материальные правовые отношения, складывающиеся в связи с осуществлением задач советского государственного управления, и административно-процессуальный порядок их реализации.

Отмеченные выше качества системы общественных отношений, составляющих предмет регулирования административно-процессуального права, – обширная сфера их распространения, достаточно ясно выраженный управленческий характер основной группы отношений, принадлежность известной части отношений к иным материальным отраслям – естественно, требуют и соответствующего системного расположения административно-процессуальных норм, обеспечивающих реализацию этих отношений.

Вряд ли может быть подвергнуто сомнению, что административно-процессуальные нормы и регулируемые ими общественные отношения имеют одну и ту же сферу существования, что они группируются аналогично тому, как это происходит с подведомственными им отношениями. Фактически дело обстоит именно так: административно-процессуальные нормы распространены весьма широко и взаимодействуют с большим числом различных общественных отношений, возникающих в связи с решением задач советского государственного управления. На большую распространенность административно-процессуальных норм, их первостепенную социальную значимость указывают и ученые зарубежных социалистических государств, в частности болгарский юрист проф. А. С. Ангелов[285]285
  См., например, «Социалистическое право» 1968 г., кн. 8, стр. 73.


[Закрыть].

Между тем в советской административно-правовой теории и практике административно-процессуальные нормы еще не получили признания как объективно необходимый социальный инструмент, как определенная система, т. е. как отрасль советского права. В значительной степени такое положение объясняется слабой разработкой многих актуальных теоретических проблем административного процесса и административно-процессуального права. Еще сравнительно недавно об административно-процессуальных нормах вообще ничего не говорилось, хотя они существовали и с определенной степенью эффективности выполняли свою немалую социальную функцию. В результате сложилось так, что практика значительно опередила теорию. Действующее законодательство содержит большое число административно-процессуальных правил, регулирующих многие стороны общественной жизни в нашей стране. Не будет преувеличением сказать, что почти в каждом нормативном акте, так или иначе разрешающем вопросы государственного управления, наряду с материальными присутствуют и процессуальные административно-правовые нормы.

Данное обстоятельство признается многими авторами, хотя некоторые из них делают, на наш взгляд, соответствующие выводы[286]286
  Так, Д. Н. Бахрах отмечает, что если уголовное и уголовно-процессуальное право уже давно являются двумя самостоятельными отраслями права, то материальное административное и административно-процессуальное право не обособились и вряд ли в ближайшем будущем обособятся дуг от друга («Советское законодательство об административной ответственности», Пермь, 1969).


[Закрыть].

Неразделенность материальных и процессуальных административно-правовых норм еще не единственный отрицательный фактор, затрудняющий их обособление. Другим фактором является наличие устаревших правил или вовсе их отсутствие, что, конечно, не способствует надлежащему регулированию соответствующих общественных отношений, правильному отправлению различных видов процессуальной деятельности.

При этом учитывается возможный упрек, состоящий в том, что предлагаемый здесь вариант решения вопроса о системе советского административно-процессуального права не имеет достаточных оснований, поскольку оно отраслью не признано, и, следовательно, беспочвенными могут показаться поиски его объективных критериев. С нашей точки зрения, подобный упрек может свидетельствовать лишь об отставании теории административного права от фактического положения дел, ибо, как мы уже сказали, практически уже существует множество административно-процессуальных норм, регулирующих значительное число общественных отношений. Более того, эти нормы по масштабам своего социального действия вышли за пределы одноименной материальной отрасли и подобно гражданско-процессуальным нормам участвуют в реализации целого ряда отношений, регулируемых иными материальными отраслями советского права.

Административно-процессуальные нормы, подчеркивает Е. Старосьцяк, будучи связанными с различными отраслями права, выполняют служебную роль по отношению к этим отраслям[287]287
  См.: Старосьцяк Е. Институты административного процесса европейских социалистических стран, «Советское государство и право» 1964 г. № 7, стр. 123.


[Закрыть].

Следовательно, существование административно-процессуальных норм имеет достаточно ясно выраженный юридический резонанс в пределах всей системы права, что, однако, еще не всегда учитывается в советской правовой науке[288]288
  По мнению Н. Т. Салищевой, административно-процессуальные нормы в своей совокупности «составляют правовой институт – советское административно-процессуальное право» («Административное право» под ред. А. Е. Лунева, «Юридическая литература», 1967, стр. 190).


[Закрыть].

Вот почему мы полагаем, что постановка вопроса о системе административно-процессуальных норм вполне своевременна и правомерна как одна из задач науки советского административного права. Конечно, здесь имеются немалые трудности, в том числе и связанные с преодолением некоего психологического барьера в виде установившихся издавна взглядов на существование только двух процессуальных отраслей, привычки иметь дело с административно-процессуальными нормами, которые слиты с материальными и внешне себя проявляют не так отчетливо, как нормы уголовно-процессуальные и гражданско-процессуальные.

Значительная сложность решения проблем административно-процессуального права заключается также в недостаточной разработанности вопросов административного процесса. Между тем поставленные XXIV съездом КПСС задачи совершенствования управления имеют самое непосредственное отношение к проблемам административно-процессуального права, система норм которого призвана обеспечить эффективное регулирование основных процедур государственной управленческой деятельности. Следовательно, научная разработка и практическое становление административно-процессуального права как отрасли советского социалистического права диктуются насущными потребностями социального управления в нашей стране. Иначе говоря, одна из актуальных задач советской административно-правовой науки состоит, во-первых, в том, чтобы, руководствуясь объективными критериями, выявить первоначально в общих чертах круг действующих административно-процессуальных норм, определить их основные группы (институты), связи и взаимодействие этих групп между собой и т. д. и, во-вторых, исследовать пути дальнейшего развития административно-процессуальных норм, условия их консолидации, повышения эффективности регулятивного воздействия на общественные отношения.

По сути дела, речь идет о магистральном направлении в развитии одной из отраслей советской юридической науки – теории процессуального административного права, которая должна заложить необходимый теоретический фундамент для кодификации административно-процессуальных норм.

Разработка проблем административно-процессуального права, несомненно, будет иметь своей главной практической отдачей надлежащее урегулирование деятельности многочисленных исполнительно-распорядительных органов государственной власти, их должностных лиц, общественных организаций, что в конечном счете положительно скажется на эффективности управленческой деятельности[289]289
  Тенденция к совершенствованию различных процедур управленческой деятельности характерна н для других социалистических стран. Так, в докладе на Пленуме ЦК Болгарской коммунистической партии 25 июля 1968 г. Первый секретарь ЦК БКП Тодор Живков подчеркнул необходимость законодательного решения ряда важных вопросов с целью совершенствования управленческой деятельности государственных органов в их взаимоотношениях с гражданами (см.: «Работническо дело» 25 юри 1968 г., с. 7). Это указание Пленума ЦК БКП реализуется в жизнь. 24 июня 1970 г. высший орган власти Народной Республики Болгарии принял Закон об административном производстве («Държавеп вестник», 1970, № 53).


[Закрыть]. Естественно, что такие сложные и обширные задачи могут быть решены лишь коллективными усилиями ученых и практических работников. Поэтому в данной работе применительно к целому ряду проблем административно-процессуального права оказывается возможным высказать лишь первоначальные суждения, наметить подчас только контуры того или иного административно-процессуального института, предложить возможное решение некоторых проблем, вытекающих из реальных потребностей совершенствования государственной управленческой деятельности в современный период.

Как нам представляется, основу системы административно-процессуального права составляют две большие группы норм, различающиеся между собой по конкретному содержанию регулируемых ими общественных отношений. Особенность первой группы норм заключается в том, что она регулирует вопросы общего свойства, которые могут быть распространены на самые различные группы общественных отношений. Сюда относятся, в частности, административно-процессуальные нормы, определяющие цели и задачи процессуальной деятельности органов государственного управления, должностных лиц и других управомоченных субъектов, регулирующие принципы процессуальной деятельности, правовое положение ее участников, общие правила производства по административным делам и др.

Административно-процессуальные нормы, выполняющие функции такого широкого плана, по сути дела, играют в данной системе такую же роль, что и подобного рода нормы, относящиеся к другим отраслям права: они в своей совокупности составляют как бы общую часть административно-процессуального права. В этом нетрудно убедиться, если взять для сопоставления группы норм, которые составляют, скажем, общую часть материального административного права. Так, Г. И. Петров относит к ним нормы: а) закрепляющие принципы советского государственного и общественного управления; б) определяющие правовое положение граждан в сфере управления; в) регулирующие порядок организации и функционирования органов управления; г) регулирующие порядок организации предприятий и учреждений; д) регулирующие службу в органах управления; е) определяющие правовое положение общественных организаций в сфере управления; ж) регулирующие порядок издания актов управления; з) регулирующие применение мер убеждения и принуждения в сфере управления; и) регулирующие контроль исполнения в управлении; к) обеспечивающие соблюдение принципа социалистической законности в управлении[290]290
  См.: Петров Г. И. Советское административное право, стр. 31; см. также: Козлов Ю. М. Предмет советского административного права, стр. 64.


[Закрыть]. Нетрудно заметить присутствие почти в каждой рубрике административно-процессуальных норм, например, регулирующих порядок издания актов управления, применения мер убеждения и принуждения и т. д.

Сходство общих частей материального и процессуального административного права, с нашей точки зрения, можно объяснить тождественностью сферы действия обеих отраслей права, вследствие чего «общие» нормы материального административного права реализуются с помощью таких же по своему характеру норм процессуального административного права.

Другая большая группа административно-процессуальных норм регулирует более узкие, обособленные группы общественных отношений, возникающих главным образом в ходе осуществления того или иного вида административного производства. Эти нормы в своей совокупности составляют особенную часть советского административно-процессуального права. К ним относятся:

а) административно-процессуальные нормы, регулирующие порядок подготовки и принятия нормативных актов государственного управления путем установления соответствующих правил осуществления данной процедуры на всех ее стадиях;

б) административно-процессуальные нормы, регулирующие общественные отношения в ходе осуществления производства по предложениям и заявлениям граждан и обращениям социалистических организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере государственного управления. Эта группа административно-процессуальных норм регулирует также основные стороны деятельности компетентных органов по рассмотрению предложений, заявлений и обращений[291]291
  «Ведомости Верховного Совета СССР» 1968 г. № 17, ст. 144.


[Закрыть];

в) административно-процессуальные нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе рассмотрения жалоб и споров в сфере советского государственного управления. Данная разновидность норм закрепляет правила, которыми регулируются основные стороны арбитражного процесса;

г) административно-процессуальные нормы, регулирующие общественные отношения, которые складываются в ходе решения многочисленных организационных вопросов органами государственного управления. Эти нормы определяют, например, общие вопросы работы с кадрами, вопросы руководства вышестоящих органов нижестоящими, осуществления контроля и проверки исполнения, порядок образования внутренних подразделений органов управления и т. д.;

д) административно-процессуальные нормы, регулирующие общественные отношения в связи с осуществлением производства по делам о поощрениях в сфере советского государственного управления, а также устанавливающие основные правила, касающиеся самой процедуры подготовки и решения вопросов о поощрениях в исполнительно-распорядительных органах государственной власти;

е) административно-процессуальные нормы, регулирующие общественные отношения, которые возникают по поводу применения принудительных мер органами государственного управления, а также иными субъектами в соответствии с их полномочиями.

Само собой разумеется, что эти шесть групп административно-процессуальных норм даны в самом общем виде. С нашей точки зрения, они должны рассматриваться как тесно связанные и взаимодействующие между собой институты Особенной части советского административно-процессуального права. Каждый из названных институтов обладает определенной структурой, развивающейся по закономерностям, свойственным как отрасли в целом, так и данной группе процессуальных норм и, следовательно, не противоречащей общим правилам и принципам, характерным для системы более высокого порядка, куда они входят, т. е. для отрасли социалистического права[292]292
  В нашей юридической литературе справедливо отмечалось, что в области права действуют закономерности различного порядка более общие и менее общие // (см.: Чхиквадзе В. М., Ямпольская Ц. А. О системе советского права, «Советское государство и право» 1967 г. № 9, стр. 32).


[Закрыть]. Вполне правомерно поэтому ожидать своеобразного преломления общих принципов административно-процессуального права и процесса применительно к тому или иному институту.

Итак, существующие административно-процессуальные нормы, как нам представляется, вполне поддаются определенной систематизации. К ним применимы те же принципы, критерии, которые используются для классификации норм других, общепризнанных в теории отраслей советского права.

Понятно, что задачи классификации и исследования административно-процессуальных норм не могут быть ограничены лишь выявлением уже существующего нормативного материала. Научно обоснованная система этой отрасли права должна с необходимостью поставить вопрос о создании новых норм с целью охвата всех сторон общественных отношений, складывающихся в ходе реализации различных административных производств.