Текст книги "Избранные труды"

г) нормы запрещающие, т. е. предписывающие воздержание от определенных действий, признаваемых законом неправомерными. Например, ст. 3 постановления ЦИК СССР от 14 декабря 1935 г. «О положении дел с разбором жалоб трудящихся» категорически запрещает пересылать жалобы на рассмотрение тех учреждений и лиц, на действия которых принесена жалоба[205]205
  СЗ СССР 1936 г. № 31, ст. 274.


[Закрыть].

По действию в пространстве необходимо различать административно-процессуальные нормы, действующие соответственно в пределах Союза ССР, союзной, автономной республики, а также на территории определенной административно-территориальной единицы.

По действию во времени административно-процессуальные нормы делятся на:

а) нормы, действующие в течение неопределенного времени. Обычно срок действия в них не указывается. Такие нормы составляют абсолютное большинство административно-процессуальных правил;

б) нормы, действующие определенный срок. Имеются в виду административно-процессуальные нормы, содержащиеся в решениях местных Советов депутатов трудящихся, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность. Эти нормы действуют не свыше двух лет[206]206
  «Ведомости Верховного Совета РСФСР» 1962 г. № 9, ст. 121.


[Закрыть].

Любая действующая норма советского административно-процессуального права содержит в себе одновременно необходимость и возможность своей реализации.

Необходимость реализации правовой нормы вообще и административно-процессуальной в частности обусловлена прежде всего ее юридическим характером, проявляющимся в том, что правовая норма имеет своей целью установление такого общего правила поведения, в поддержании которого заинтересовано Советское государство. Нет и не может быть норм, существование которых можно было бы рассматривать как самоцель. Посредством юридических норм Советское государство устанавливает правила поведения субъектов. Осуществление этих правил есть в конечном счете воздействие права на ход общественного развития, на процесс коммунистического строительства.

Однако для реализации правовой нормы одной содержащейся в ней необходимости еще недостаточно. Юридическая норма должна содержать и определенные возможности ее практического претворения в жизнь. Поэтому необходимо, чтобы каждая правовая норма, во-первых, была издана полномочным государственным органом, во-вторых, в строгом соответствии с законом и его компетенцией и, в-третьих, в порядке, предусмотренном для того вида юридического акта, посредством которого данная норма находит свое внешнее выражение. Что же касается процессуальных, в том числе административно-процессуальных, правил, то для их реализации, как нам представляется, требуется еще одно обстоятельство: наличие соответствующей материальной нормы и объективно необходимой потребности в ее осуществлении[207]207
  Для государственного управления это имеет первостепенное значение, ибо, как правильно отметил П. Е. Недбайло, «организационно-процессуальный порядок деятельности многих учреждений недостаточно или вообще не урегулирован по многим вопросам. Практика же показывает, что малейшее невнимание к этим правилам снижает практическую действенность закона» (Недбайло П. Е. Применение советских социалистических правовых норм, автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юрид. наук, М., 1957, стр. 26).


[Закрыть].

Реализация административно-процессуальных норм, равно как и других правовых правил, представляет собой сложный процесс. Рассмотрим, в чем состоят его характерные черты.

Во-первых, реализация права имеет не только юридическое, но и политическое значение, ибо право представляет собой явление классовое. Пожалуй, именно в ходе реализации правовых норм наиболее отчетливо проявляется соединение этих двух начал, поскольку достигаются не только юридические, но и в конечном счете политические результаты. Следовательно, осуществление советского социалистического права самым тесным образом связано с задачами преобразования общества на коммунистических началах.

Во-вторых, процесс реализации права означает осуществление не каких-то абстрактных норм, а совершенно конкретных правил, соответствующих определенным отраслям. Поскольку существует тесная связь между отраслями советского социалистического права, постольку реализация правовых норм одной отрасли не может рассматриваться как явление изолированное. Напротив, по общему правилу, реализация какой-либо нормы влечет за собой осуществление целого ряда норм не только этой, но и других отраслей права.

В-третьих, интересы надлежащей реализации советского административного права (материального и процессуального) требуют постоянного внимания к проблеме обеспечения соответствия тех или иных норм потребностям каждого данного периода существования Советского государства и общества. Этот вопрос приобретает актуальность в связи с тем, что в нашем законодательстве длительное время сохраняются нормы, действие которых давно утратило свой смысл. Правда, за последнее время была проделана известная работа, в результате которой появились важные нормативные акты. Но до сих пор, к сожалению, в некоторых случаях явное несоответствие правовых норм практике продолжает сохраняться. Достаточно вспомнить, что в РСФСР действуют «Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях», утвержденные декретом ВЦИК и СНК РСФСР 21 декабря 1922 г.

Нет необходимости доказывать, что подобное положение самым непосредственным образом отражается на проблеме реализации норм советского административного права. Разумеется, принятие законодательных актов связано с немалой затратой времени, которое, однако, не может исчисляться десятками лет. Нельзя не учитывать, что многие акты обладают весьма высокой чувствительностью к внешним изменениям и требуют большой оперативности в их совершенствовании.

Поэтому представляется целесообразным законодательно закрепить специальную обязанность компетентных государственных органов, скажем, Президиумов Верховных Советов наблюдать за состоянием действующего законодательства, своевременно принимать меры к выявлению устаревших, утративших свою значимость, норм, замене их новыми правилами с тем, чтобы все отрасли советского социалистического права содержали нормы, действительно обеспечивающие эффективное воздействие на соответствующие общественные отношения[208]208
  Сорокин В. Д. Условия совершенствования законодательства об административной ответственности, «Ученые записки ВНИИСЗ», вып. 5, 1965, стр. 100 и сл.


[Закрыть].

Как известно, проблема реализации правовых норм во многих своих аспектах остается дискуссионной. Об этом свидетельствует проводившееся на страницах печати обсуждение данного вопроса[209]209
  «Советское государство и право» 1954 г. № 4, 5, 6, 7, 8; 1955 г. № 1, 2, 3.


[Закрыть]. По нашему мнению, под реализацией юридических норм вообще и административно-процессуальных, в частности, необходимо понимать практическое их осуществление для достижения целей, поставленных или предусмотренных нормой в строгом соответствии с требованиями социалистической законности.

Реализация правовой нормы есть понятие динамическое, включающее в себя по крайней мере три компонента: форму, условия и способ реализации. Рассмотрим кратко каждый из них в отдельности.

Мы целиком присоединяемся к мнению Г. И. Петрова, считающего, что «процесс реализации, т. е. практического претворения в жизнь выраженной в нормах права воли советского народа государственными и общественными организациями, должностными лицами и гражданами, осуществляется посредством двух форм: исполнения и применения норм права»[210]210
  Петров Г. И. Советское административное право. Общая часть, стр. 85.


[Закрыть].

Исполнение – это всеобъемлющая форма осуществления права. Ее содержание состоит в том, что все без исключения субъекты права подчиняют свое поведение требованию данной юридической нормы. Исполнение правовой нормы, в частности административно-процессуальной, есть наиболее широкая форма ее реализации, поскольку в этом процессе участвуют не только субъекты права, но и субъекты правоотношения.

Другой формой реализации административно-процессуальных норм является их применение. «Применение права, – пишет М. Д. Шаргородский, – это сознательное создание, изменение или прекращение конкретного правоотношения, на основе и в соответствии с нормой права, регулирующей данные отношения»[211]211
  «Общая теория государства и права», изд-во ЛГУ, 1961, стр. 407.


[Закрыть]. Несмотря на имеющиеся в литературе частные расхождения в понятии применения, главное остается неизменным. Оно состоит в признании того, что применение есть приложение общего к конкретному случаю, общего правила, содержащегося в норме, к данному правоотношению[212]212
  «Применение, – говорит П. Е. Недбайло, – это такой способ реализации правовых норм в общественной жизни, когда действие норм связано с конкретными фактами, когда норма применяется к этим фактам» (Недбайло П. Е. Применение советских правовых норм, Госюриздат, 1960, стр. 128).


[Закрыть].

Л. С. Явич рассматривает применение права не как форму, а как первую стадию его реализации, связанную с актом, вызывающим возникновение (изменение, прекращение) правоотношений. Вторая стадия, по мнению автора, заключается в фактической реализации возникших благодаря акту правомочий и юридических обязанностей[213]213
  Явич Л. С. Советское право – регулятор общественных отношений в СССР, Сталинабад, 1957, стр. 107.


[Закрыть].

С этим согласиться нельзя. Названные Л. С. Явичем стадии самостоятельного значения не имеют, поскольку стадия принятия акта применения как такового без учета последующей стадии представляется чисто формальной, не имеющей юридической результативности. С другой стороны, заключительная стадия без акта применения немыслима. Л. С. Явич говорит фактически о стадиях самого применения.

Второй компонент реализации административно-процессуальной нормы – это условия ее осуществления. В печати высказано правильное суждение о том, что реализация правовых норм осуществляется двояким путем: вне и помимо правоотношений, а также посредством правоотношений[214]214
  См., например: Основин В. С. Нормы советского государственного права, стр. 105.


[Закрыть].

Реализация правовой нормы вне и помимо правоотношений означает, что субъект, применяющий соответствующую правовую норму, действует в таких условиях, когда в возникновении правоотношения нет необходимости.

В. С. Основин пишет: «Реализация правовых норм вне правоотношений – это пассивная форма их осуществления. Она состоит, как правило, в воздержании субъекта от определенных действий, в его пассивном поведении. В этой форме осуществляются все запретительные нормы государственного права, ибо цель указанных норм и состоит в том, чтобы воспрепятствовать совершению определенных действий, могущих повлечь за собой правоотношения»[215]215
  Основин В. С. Указ. работа, стр. 106. – При этом следует отметить, что В. С. Основин рассматривает правоотношение как форму реализации правовой нормы. По нашему мнению, это скорее условие, нежели форма. Под формами реализации мы понимаем исполнение и применение правовой нормы.


[Закрыть].

Это положение правильно лишь отчасти. Как показывает практика, реализация целого ряда административно-процессуальных норм, например связанных с регулированием порядка издания актов управления, происходит именно путем активных действий, но правоотношений не порождает. Например, министр издает приказы и инструкции, председатель исполнительного комитета принимает распоряжения и т. д. Вместе с тем субъект, принимающий данный акт, не является участником правоотношения по поводу принятия этого акта.

Однако большинство административно-процессуальных норм реализуется в условиях, порождающих соответствующие правоотношения. Но было бы ошибкой считать, что условия правоотношений всегда порождают только активные действия субъектов[216]216
  Основин В. С. Указ. работа, стр. 106.


[Закрыть].

Практически активные действия совершают далеко не все субъекты, например административно-процессуальных отношений. Вполне возможны варианты, когда активному поведению одного субъекта в процессе реализации административно-процессуальной нормы противостоит пассивное поведение другого. Например, гражданин отказывается подписать протокол, составленный уполномоченным на то лицом, по поводу совершения гражданином административного правонарушения.

В правоотношении, которое, несомненно, здесь существует, нарушитель, отказывающийся подписать протокол, – пассивная сторона. Не спасает положения и возможный аргумент, что нарушение нормы права как раз и есть искомое активное действие субъекта правоотношения. Дело в том, что многие правонарушения совершаются путем бездействия (гражданин не уплатил за проезд в трамвае или троллейбусе).

Следовательно, такой фактор, как активные действия субъектов соответствующего правоотношения, не может быть признан определяющим именно для данного условия реализации правовой нормы, подобно тому, как пассивное поведение не может считаться специфическим для первого условия, при котором реализация нормы происходит вне правоотношения.

Специфика, на наш взгляд, состоит в другом: при первом условии имеется один субъект, который в своем поведении не связан правомочиями другого субъекта, как если бы он находился с ним в правоотношении. При втором условии, когда норма права реализуется посредством правоотношения, таких субъектов – минимум два, и, конечно, каждый из них по-своему участвует в реализации соответствующей нормы.

Здесь мы логически подошли к характеристике третьего компонента реализации административно-процессуальных норм. По нашему мнению, существует два способа их осуществления: а) субъектом права и б) субъектами правоотношений.

Нетрудно увидеть тесную связь между условиями и способами реализации правовых норм, так как это различные стороны, свойства единого процесса правореализующей деятельности. Необходимо поэтому подчеркнуть связь между всеми названными компонентами, проявляющуюся, например, в наличии определенной зависимости между условиями и способами реализации права.

Так, реализация административно-процессуальной нормы субъектом права практически может осуществляться в двояких условиях – вне правоотношений и посредством правоотношений. По-видимому, дело в том, каковы практические цели реализации административно-процессуальной нормы в каждом отдельном случае.

Субъект права, как уже было отмечено, может реализовать надлежащую административно-процессуальную норму вне правоотношения, скажем, путем издания юридического акта общего характера, который не превращает данного субъекта права в субъекта правоотношения. В данном случае акт направлен не на установление конкретного правоотношения, а имеет целью урегулировать правовые связи, могущие или долженствующие возникнуть в будущем, например, Министр высшего и среднего специального образования издал приказ «О координации тематики научно-исследовательских работ высших учебных заведений Министерства высшего образования СССР с планами научно-исследовательских работ АН СССР»[217]217
  «Высшая школа», М., 1957, стр. 221.


[Закрыть].

Вместе с тем цели субъекта права в процессе реализации административно-процессуальных норм могут быть иными. Путем издания акта субъект права в ряде случаев становится субъектом какого-либо правоотношения, порожденного этим актом, например, руководитель органа государственного управления дал распоряжение о вызове какого-либо нижестоящего работника с отчетом, и т. д.

Но, как известно, нормы права, в том числе и административно-процессуальные, реализуются и другим способом, а именно действиями субъектов правоотношений.

Особенность этого способа реализации заключается в том, что он часто носит производный характер, по сравнению с таким способом, как реализация нормы субъектом права. Дело в том, что для возникновения правоотношения нужны строго определенные предпосылки, одной из которых является юридический акт, направленный именно на возникновение данного правоотношения, а этот акт есть не что иное, как первый из названных способов реализации правовой нормы[218]218
  «Всякое правоотношение может возникнуть лишь при наличии определенных предпосылок. К ним относятся: 1) норма права, которая, регулируя общественное отношение, придает ему характер (форму) правоотношения; 2) правоспособность, носители которой могут быть субъектами правоотношений; 3) юридический факт, с наличием или отсутствием которого норма права связывает возникновение, изменение или прекращение правоотношения» (Толстой Ю. К. К теории правоотношения, изд-во ЛГУ, 1959, стр. 3).


[Закрыть].

Опираясь на анализ условий и способов реализации права, оказывается возможным ответить на вопрос о круге субъектов, которые могут осуществлять правовые нормы. При этом определение круга субъектов, реализующих правовые нормы посредством их исполнения, не составляет никакого труда: исполнять право обязаны все без исключения государственные органы, общественные организации, должностные лица и граждане.

Сложнее обстоит дело с определением круга субъектов, которые могут реализовать правовую норму путем ее применения. В теории права обозначились две позиции по этому вопросу. Согласно одной точке зрения, применять юридические нормы могут только органы Советского государства и их должностные лица[219]219
  «К итогам дискуссии о применении норм советского права», «Советское государство и право» 1955 г. № 3.


[Закрыть]. В противоположность этому ряд ученых считает, что нормы применяют все субъекты, в том числе и граждане[220]220
  См., например: Недбайло П. Е. Указ. работа, стр. 11.


[Закрыть].

Нам представляется, что частично правы и те и другие. Когда круг субъектов ограничивается только государственными органами и должностными лицами, то это справедливо в тех случаях, когда норму реализует субъект права помимо правоотношений посредством совершения активных действий, иначе говоря, посредством издания общих юридических актов.

Если же иметь в виду другой способ реализации права – посредством правоотношений, т. е. путем действий их участников, – то, несомненно, к числу этих субъектов нужно отнести государственные органы, общественные организации, а также граждан.

Для каждой отрасли права характерен свой, присущий только этой отрасли, круг субъектов правоотношений. Так, состав участников административно-процессуальных правоотношений в известной мере отличается от состава участников материальных административно-правовых отношений.

Субъектами административно-правовых отношений являются:

1) граждане СССР, лица без гражданства и иностранцы; 2) органы государственного управления и внутренние части их аппарата; 3) государственные предприятия, учреждения и организации и внутренние части их аппарата; 4) общественные организации, их органы, обладающие административной правосубъектностью; 5) служащие, являющиеся носителями административных обязанностей и прав[221]221
  Петров Г. И. Советское административное право. Часть общая, стр. 102. // . © Печатается по: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. М.: «Юридическая литература», 1972. 239 с. Работа публикуется с сокращениями.


[Закрыть]; 6) иные органы государственной власти и их представители (народные суды, народные судьи, органы прокуратуры и т. д.) в пределах, предусмотренных законом.

Субъекты первых пяти групп являются участниками как материальных, так и процессуальных административно-правовых отношений. Что же касается шестой группы, то она включает в себя участников только административно-процессуальных правоотношений. В материальные административно-правовые отношения эти субъекты не вступают.

* * *

Рассмотренные в книге вопросы, разумеется, далеко не исчерпывают всех проблем советского административного процесса. Еще ждут своего исследования, например, вопросы о понятии и сущности административно-процессуальных правоотношений, о сущности, системе, основных институтах советского административно-процессуального права и многие другие, имеющие первостепенное значение для теории административного права и практики работы аппарата советского государственного управления.

Административно-процессуальное право

XXIV съезд Коммунистической партии Советского Союза обратил особое внимание на необходимость совершенствования управления с целью ускорения экономического и социального развития нашего общества по пути к коммунизму. «Вопросы управления затрагивают не только узкий круг руководителей и специалистов, но и все партийные, советские, хозяйственные организации, все коллективы трудящихся»[222]222
  «Материалы XXIV съезда КПСС», Политиздат, 1971, стр. 65.


[Закрыть].

В решении сложных проблем управления большую роль призвана сыграть юридическая наука и ее органическая часть – теория советского административного права (материального и процессуального). Поэтому несомненную научную и практическую значимость представляет исследование проблем советского административно-процессуального права, имеющего самое непосредственное отношение к регулированию государственного управления хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. В этом и состоит основная цель настоящей работы.

Как известно, исполнительно-распорядительными органами государственной власти, а также компетентными органами общественных организаций рассматриваются и разрешаются весьма многочисленные и разнообразные дела индивидуально-конкретного характера, возникающие в сфере советского государственного управления. Следовательно, существует такая реальная юридическая категория, как советский административный процесс. Имеющиеся в юридической литературе разногласия касаются не самого факта существования административного процесса, а главным образом его понятия и области применения.

Разрешение индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления регулируется правилами, установленными или санкционированными Советским государством, правилами, которые именуются административно-процессуальными нормами. Эти нормы всегда выполняли и выполняют немаловажную социальную роль.

В процессе разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления, под воздействием этих норм возникают, изменяются и прекращаются многообразные специфические связи между субъектами права – административно-процессуальные правоотношения.

Таким образом, в нашем обществе реально существуют административный процесс, административно-процессуальные нормы и отношения, имеющие ясно выраженное социальное значение и оказывающие влияние на многие стороны государственной и общественной жизни, основные процедуры управленческой деятельности Советского социалистического государства.

Однако эти категории наука административного права изучает далеко еще не в полной мере, хотя в работах многих советских административистов содержатся ценные высказывания на этот счет (см. труды И. Н. Ананова, Д. Н. Бахраха, В. А. Власова, И. А. Галагана, И. И. Евтихиева, М. И. Еропкина, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, А. Е. Лунева, В. М. Манохина, И. Н. Пахомова, Г. И. Петрова, В. И. Поповой, Н. Г. Салищевой, С. С. Студеникина, М. С. Студеникиной, Б. Б. Хангельдыева, О. М. Якубы, Ц. А. Ямпольской и др.).

Едва ли можно отрицать тесную связь административного процесса, административно-процессуальных норм и отношений и в конечном счете административно-процессуального права в целом с весьма актуальными и сложными проблемами советского государственного управления, роль которого в коммунистическом строительстве все более возрастает и усложняется. «Совершенствование системы управления, – отметил Л. И. Брежнев, – не разовое мероприятие, а динамичный процесс решения проблем, выдвигаемых жизнью. Эти проблемы и впредь должны будут находиться в центре нашего внимания»[223]223
  «Материалы XXIV съезда КПСС», стр. 66.


[Закрыть].

Постановление ЦК КПСС «О мерах по дальнейшему развитию общественных наук и повышению их роли в коммунистическом строительстве» обращает внимание юристов на необходимость разработки важнейших проблем, среди которых указаны научные основы государственного управления, проблемы совершенствования правового регулирования общественных отношений.

Административный процесс осуществляется в сфере советского государственного управления. В этой же сфере складываются и административно-процессуальные правоотношения. Следовательно, надлежащее регулирование этих отношений при помощи соответствующих правовых актов непосредственно отражается на организации государственного управления, его эффективности, способствует успешному решению стоящих перед ним задач. Значит, исследование сущности административного процесса, административно-процессуальных норм и отношений и в целом теоретических вопросов советского административно-процессуального права прямо связано с задачей совершенствования государственного управления. Прибегая к аналогии общего порядка, можно сказать, что если материальное административное право регулирует управленческие общественные отношения с точки зрения ответа на вопрос, что должны делать органы государственного управления и другие компетентные субъекты, то процессуальное административное право регулирует управленческие общественные отношения с точки зрения ответа на вопрос, как, каким образом, в каком порядке должна осуществляться управленческая деятельность.

Анализ фактической роли и социальной значимости административно-процессуальных норм привел автора к выводу о том, что названные нормы могут и должны быть представлены в виде самостоятельной отрасли советского социалистического права. Поэтому одна из целей монографии заключается в том, чтобы раскрыть практические потребности в существовании такой отрасли, в разработке и принятии соответствующих нормативных актов – Основ административно-процессуального законодательства Союза ССР и союзных республики и на базе этого документа – республиканских административно-процессуальных кодексов.

Понятно, что постановка вопроса о новой отрасли советского права затрагивает фундаментальные проблемы общей теории советского социалистического права. Вследствие этого в монографии формулируется позиция автора по ряду общетеоретических, вопросов: о предмете правового регулирования, объективных признаках отрасли права, о понятии и структуре метода правового регулирования, процессуальных формах его реализации и др. Содержащиеся в работе научные выводы и практические рекомендации исходят из потребностей совершенствования административно-процессуального регулирования советских общественных отношений.