Текст книги "Избранные труды"

При анализе общетеоретической, а также специальной литературы обращает на себя внимание то обстоятельство, что до сих пор не выработано единого критерия классификации юридических норм. Среди ученых-юристов по этому вопросу существуют различные мнения и подход к решению проблемы. По-видимому, нельзя не учитывать, что немаловажное значение имеет особенность той отрасли права, нормы которой подвергаются классификации. Взять, к примеру, такой признак классификации, как сила юридической нормы. В административном праве при разнообразии органов управления этот признак имеет иное значение, чем, скажем, при классификации норм гражданского или трудового права. Известно, что в ряде случаев наличие административно-процессуальной нормы, принятой вышестоящим органом, является препятствием для принятия аналогичной нормы нижестоящим органом[319]319
  Такое правило, например, содержится в ст. 5 Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 марта 1962 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» («Ведомости Верховного Совета РСФСР» 1962 г. № 9, ст..121).


[Закрыть].

Несмотря на различия в определении оснований классификации правовых норм, все же некоторые критерии могут уже сейчас рассматриваться как общепринятые, например, деление норм по действию в пространстве, во времени.

Что касается классификации административно-процессуальных норм, то здесь также сказывается общая неразработанность проблем административно-процессуального права. А между тем потребность в такой классификации давно назрела. Обратимся к анализу имеющихся в литературе высказываний по этому вопросу.

С. С. Студеникин различал: а) нормы, определяющие порядок решения тех или иных вопросов в органах управления; б) нормы, определяющие порядок решения вопросов исполнительно-распорядительной деятельности судебными органами[320]320
  См.: Студеникин С. С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права, «Вопросы советского административного права», изд-во АН СССР, 1949, стр. 44.


[Закрыть]. Собственно говоря, это классификацией назвать нельзя, ибо речь идет только о предметном обособлении двух групп административно-процессуальных правил. Несомненно, что нормы первой группы в свою очередь нуждаются в дальнейшей классификации[321]321
  См.: Там же.


[Закрыть].

Н. Г. Салищева к административно-процессуальным нормам относит: 1) нормы, определяющие или закрепляющие общие принципы рассмотрения административных дел при решении вопросов о применении административного принуждения; 2) нормы, устанавливающие гарантии прав лица, привлекаемого к административной ответственности; 3) нормы, определяющие порядок составления документов, оформляющих процессуальные действия исполнительных и распорядительных органов; 4) нормы, предусматривающие процессуальные условия ведения дела, в том числе сроки и порядок рассмотрения, порядок принятия решения и т. п.; 5) нормы, определяющие порядок обжалования принятого решения в соответствующий орган управления или в суд.

Другую группу административно-процессуальных норм, по мнению Н. Г. Салищевой, составляют нормы, регулирующие порядок разрешения споров, возникающих между органами государственного управления, с одной стороны, гражданами и общественными организациями – с другой. Сюда входят нормы, регулирующие порядок подачи, рассмотрения и разрешения жалоб в органах государственного управления, сроки рассмотрения должностными лицами административных дел и т. д[322]322
  См.: Салищева Н. Г. Указ. работа, стр. 36–41.


[Закрыть].

В приведенной классификации автором используется только один классификационный признак – содержание административно-процессуальных норм. Разумеется, он не может дать исчерпывающего представления о характере и особенностях административно-процессуальных норм, не говоря уже о том, что, на наш взгляд, автор необоснованно суживает сферу их действия.

Б. Б. Хангельдыев выделяет три качественно различные группы административно-процессуальных правил: 1) правила, приближающиеся по своей юридической природе к нормам уголовного процесса; 2) правила, приближающиеся к нормам гражданского процесса; 3) все остальные процессуальные нормы, закрепляющие порядок процедуры осуществления и реализации организационной деятельности[323]323
  Xангельдыев Б. Б. О систематизации советского административного законодательства, «Сборник ученых трудов, вып. II, Свердловск, 1964, стр. 90.


[Закрыть].

В предложенной системе неясен критерий классификации. Ведь приближение определенной части административно-процессуальных норм к нормам уголовного процесса носит внешнее проявление. Единственно, что, пожалуй, их сближает – так это необходимость применения принуждения. На самом деле имеются весьма существенные различия между названными группами процессуальных правил. Сказанное относится и к нормам, которые «приближаются к нормам гражданско-процессуальным».

В дополнение к выдвинутому критерию автор предлагает учитывать и степень обособленности той или иной группы административно-процессуальных норм от материальных норм административного права. Правила первой группы, пишет Б. Б. Хангельдыев, полностью выделились в административном законодательстве, тогда как нормы второй группы лишь частично отделились от соответствующих норм материального права. Эта вторая группа процессуальных норм регулирует порядок разрешения споров главным образом о праве административном. Как правило, наличие споре в управлении, конфликта между сторонами административного правоотношения и определяет специальную процедуру рассмотрения этой категории административных дел.

Такой критерий, как степень обособленности, нам представляется весьма условным и не может считаться определяющим: то, что сегодня не обособилось, в ближайшем будущем может обособиться. Известно, какую большую роль в выделении многих административно-процессуальных норм сыграли некоторые нормативные акты последнего времени. Есть все основания ожидать дальнейшей интенсификации этого процесса.

Самой многочисленной, по мнению автора, является третья группа административно-процессуальных норм. Сюда отнесены нормы «организационно-структурные», а также правила, определяющие порядок отношений между звеньями и всеми структурными подразделениями государственного аппарата. Задача таких норм состоит в разрешении конкретных административных дел, которыми практически решаются вопросы хозяйственного и социально-культурного строительства в соответствующей сфере общественной жизни и в пределах определенной административно-территориальной единицы[324]324
  См.: Xангельдыев Б. Б. Указ, работа стр. 90–92. – Заслуживает внимания постановка Б. Б. Хангельдыевым вопроса о том, следует ли, например, относить к административному процессу дела по трудовым спорам, рассматриваемым не в судебном, а в административном порядке. При ответе на этот вопрос надо учитывать ряд обстоятельств. Во-первых, существование определенных групп процессуальных норм в рамках соответствующей отрасли материального права. Как уже говорилось, такие нормы существуют внутри трудового права, следовательно, они должны участвовать в решении определенных процессуально-трудовых вопросов. Во-вторых, несмотря на широкую сферу применения, административный процесс, несомненно, имеет свои границы. Было бы, на наш взгляд, неправильно все процессуальные нормы, коль скоро они находятся вне пределов гражданского и уголовного процессов, автоматически относить к процессу административному, а эти нормы – к административно-процессуальным. В-третьих, следует иметь в виду некоторое практическое расхождение между содержанием терминов «администрация» и «административная деятельность». Известно, например, что администрация как управленческий аппарат какого-либо предприятия или учреждения не вправе налагать административные взыскания на подчиненных работников. На страницах неюридической печати такое смещение понятий обнаруживается довольно часто: скажем, на работника наложено дисциплинарное взыскание, но поскольку это сделано администрацией учреждения, то читателю сообщают, что работник понес строгое административное взыскание. По-видимому, целесообразно признать, что некоторые процессуальные вопросы выходят за рамки всех трех видов процесса и регулируются соответствующими процессуальными нормами в пределах данной материальной отрасли права.


[Закрыть].

По нашему мнению, в такой классификации не удалось достаточно четко отграничить нормы второй и третьей групп. Выходит, что процедуру назначения гражданину пенсии должны регулировать нормы второй группы в случае возникновения спора (о праве административном), поскольку имеется приближение к гражданскому процессу, но если спора нет, то эту процедуру должны регулировать уже нормы третьей группы.

Учитывая условность любой классификации, мы считаем, что характерные черты административно-процессуальных норм могут быть выявлены, если за основу взять деление норм: 1) по содержанию; 2) по объему регулирования; 3) по юридической силе; 4) по кругу субъектов права, на которых распространяется действие нормы; 5) по видам административного производства; 6) по характеру диспозиции; 7) по действию в пространстве; 8) по действию во времени.

Деление административно-процессуальных норм по содержанию позволяет в общих чертах определить сферу их действия. С этой точки зрения следует подразделять:

а) нормы, регулирующие административно-процессуальные отношения, складывающиеся в области управления народным хозяйством;

б) нормы, регулирующие процессуальные отношения в области управления социально-культурным строительством;

в) нормы, регулирующие процессуальные отношения в области административно-политической деятельности Советского государства.

По объему регулирования административно-процессуальные нормы делятся на общие и специальные. Данный критерий классификации является своеобразным дополнением предшествующего основания и вызывается необходимостью более подробного расчленения административно-процессуальных норм в пределах названных областей управления. К общим относятся административно-процессуальные нормы, распространяющиеся на все или многие области управления. Общие нормы административно-процессуального права имеются, например, в Общем положении о министерствах СССР. К специальным относятся административно-процессуальные нормы, регулирующие отношения, которые возникают преимущественно в пределах одной отрасли государственного управления.

По юридической силе административно-процессуальные нормы подразделяются на правила, изданные высшими, центральными и местными органами государственной власти и органами управления. Нормы, изданные высшими и центральными органами, при одной и той же степени обязательности обладают большей юридической силой, нежели нормы, изданные местными органами власти и управления.

Основными показателями юридической силы нормы являются, во-первых, правовой статус государственного органа, ее установившего (с этой точки зрения приоритетом обладают нормы, установленные представительными органами государственной власти по сравнению соответственно с органами государственного управления), а во-вторых, внешняя форма выражения нормы. Например, нельзя считать адекватной юридическую силу норм, содержащихся в актах коллегиальных органов – постановлениях Советов Министров, решениях исполкомов, юридической силе распоряжений названных органов.

По кругу субъектов права, на которых распространяется действие административно-процессуальных норм, последние подразделяются на:

а) нормы, устанавливающие порядок деятельности органов государственного управления и их внутренних подразделений;

б) нормы, устанавливающие порядок деятельности общественных организаций, обществ трудящихся, самодеятельных организаций и т. д.;

в) нормы, устанавливающие правила для граждан.

По видам административного производства следует различать административно-процессуальные нормы, регулирующие:

а) производство по принятию нормативных актов государственного управления;

б) производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере государственного управления;

в) производство по административно-правовым жалобам и спорам;

г) производство по делам организационного характера в аппарате государственного управления;

д) производство по делам о поощрениях в сфере государственного управления;

е) производство по делам о применении принудительных мер в сфере государственного управления.

По характеру диспозиции административно-процессуальные нормы делятся на:

а) нормы обязывающие, т. е. содержащие предписание должного поведения и не представляющие данному субъекту альтернативы;

б) нормы управомочивающие, т. е. предоставляющие субъекту возможность выбора вариантов поведения в рамках закона и в зависимости от обстоятельств;

в) нормы рекомендательные, указывающие нижестоящим органам и иным субъектам действия желательные и целесообразные, обусловленные потребностями развития той или иной отрасли государственного управления;

г) нормы запрещающие, т. е. предписывающие воздержание от определенных действий, признаваемых законом неправомерными.

По действию в пространстве необходимо различать административно-процессуальные нормы, действующие соответственно в пределах Союза ССР, союзной, автономной республики, а также на территории определенной административно-территориальной единицы.

По действию во времени административно-процессуальные нормы делятся на:

а) нормы, действующие в течение неопределенного времени. Срок действия их обычно не указывается. Такие нормы составляют большинство административно-процессуальных правил;

б) нормы, действующие определенный срок.

1. Административно-процессуальные правоотношения – часть системы социалистических правовых отношений. Как разновидность социалистических правоотношений, они представляют собой предусмотренную правовой нормой юридическую связь между конкретными субъектами, обладающими определенными правомочиями и обязанностями[325]325
  «Правоотношение есть всегда конкретная связь между определенными лицами; “абстрактное” правоотношение есть не что иное, как та же норма права и, следовательно, не может быть предметом регулирования…» (Кечекьян С. Ф. Правоотношения в социалистическом обществе, изд-во АН СССР, 1958, стр. 25). // Польский административист Э. Исерзон определяет правоотношение как юридическую связь, соединяющую его субъектов (см., например: “Uwagi о kryterium stosunku administracyjino-prawnego (Proba rewizji)”, “Panstwo i prawo”, 1965, № 11, s. 666).


[Закрыть], и, следовательно, не могут существовать в «общем» виде как правовое состояние субъекта[326]326
  Ряд авторов придерживается иной точки зрения, рассматривая правоотношения в «общем» виде. См., например: Карпушин М. П. Социалистическое трудовое правоотношение. Госюриздат, 1958, стр. 73, 77; Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве, стр. 142.


[Закрыть].

2. Административно-процессуальное правоотношение предполагает определенность взаимного поведения его субъектов, что предусматривается правовыми нормами. При этом степень определенности взаимного поведения субъектов зависит от содержания административно-процессуального правоотношения, определяемого, в свою очередь, характером той области государственного управления, в пределах которой оно возникает. Степень определенности поведения субъектов административно-процессуального правоотношения обычно закрепляется административно-процессуальными нормами[327]327
  См.: ст. 6 Положения о въезде в Союз Советских Социалистических Республик и о выезде из Союза Советских Социалистических Республик (СП СССР 1959 г. № 13, ст. 80).


[Закрыть].

В ряде случаев административно-процессуальная норма предоставляет субъектам права более ограниченную альтернативу действий, определяя тем самым и степень определенности поведения субъектов возникшего административно-процессуального правоотношения[328]328
  См.: ч. 1 ст. 2 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1960 г. «Об усилении ответственности за хулиганство» («Ведомости Верховного Совета СССР» 1960 г. № 30, ст. 595).


[Закрыть].

3. Административно-процессуальные правоотношения всегда возникают на основе правовых норм. Разумеется, одного существования правовых норм еще недостаточно для возникновения правоотношения. Кроме нормы необходимы еще такие обстоятельства, как юридический факт и правосубъектность. Однако решающим, первичным обстоятельством для возникновения правоотношения, несомненно, является правовая норма, которая в конечном счете придаст определенным фактам юридический характер.

4. Реализация любого административно-процессуального правоотношения, как и всякого правоотношения вообще, обеспечивается мерами государственного воздействия. Они весьма многообразны и не могут быть сведены только к мерам принуждения. Для реализации многих административно-процессуальных правоотношений, возникающих в сфере советского государственного управления, вовсе нет необходимости в применении принудительных мер. Для других отношений достаточно потенциального существования средств государственного принуждения.

Названные четыре признака административно-процессуальных правоотношений характеризуют их как разновидность социалистических правовых отношений в целом. Однако эти признаки еще не раскрывают специфики административно-процессуальных правоотношений. Поэтому обратимся к краткой характеристике их особенностей.

Первая особенность состоит в том, что административно-процессуальные правоотношения возникают в сфере советского государственного управления. Следовательно, административно-процессуальные правоотношения, как и материальные административно-правовые отношения, имеют управленческий характер[329]329
  См.: Петров Г. И. Советское административное право, стр. 78. (см.: Ю. М. Козлов рассматривает административно-процессуальные отношения как разновидность управленческих отношений («Предмет советского административного права», стр. 94).


[Закрыть]. Это такие отношения, которые тесно связаны с непосредственной практической реализацией функций Советского государства, повседневной организацией его хозяйственной, социально-культурной и административно-политической жизни.

Вторая особенность состоит в том, что названные отношения являются процессуальными. Если первая особенность позволяет обособить административно-процессуальные правоотношения от всех иных, кроме материальных административно-правовых отношений, также возникающих в сфере государственного управления, то вторая особенность дает возможность провести грань между материальными и процессуальными административно-правовыми отношениями. Управленческий характер материальных и процессуальных отношений оказывается фактором, сближающим их. С одной стороны, это позволяет обособить оба вида административно-правовых отношений, с другой – определить сферу распространения административно-процессуальных правоотношений.

В связи с этим необходимо возразить против позиции некоторых ученых, ограничивающих сферу административно-процессуальных правоотношений. Так, Н. Г. Салищева относит к ним отношения, которые складываются при разрешении в установленном законом порядке определенных категорий индивидуальных дел. Если нормы материального административного права, считает автор, касаются всех сторон исполнительно-распорядительной деятельности, то нормы процессуального административного права имеют сравнительно узкую сферу регулирования и применения[330]330
  См.: Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР, стр. 35.


[Закрыть].

По нашему мнению, если материальные и процессуальные нормы регулируют отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, то область регулирующего воздействия не может отличаться от области, в которой проявляется действие материальных административно-правовых норм. Это обусловлено прежде всего служебным назначением административно-процессуальных норм, которые существуют для того, чтобы обеспечить реализацию соответствующих материальных административно-правовых норм[331]331
  Процесс в административном смысле, по мнению Ю. М. Козлова, охватывает все случаи применения норм материального административного права («Предмет советского административного права», стр. 91).


[Закрыть]. Более того, как уже говорилось, административно-процессуальные нормы «обслуживают» некоторые материальные нормы других отраслей права. Поэтому, образно говоря, процессуальные нормы как бы «следуют» за материальными во всех областях управленческой деятельности Советского государства. Если же согласиться с Н. Г. Салищевой, то неизбежно следует признать, что процессуальные административно-правовые нормы обслуживают лишь часть норм материального административного права и что, следовательно, другая часть этих норм реализуется без участия процессуальных правил[332]332
  См.: Xангельдыев Б. Б. О систематизации советского административного законодательства, стр. 84–85.


[Закрыть].

Применение административного права охватывает все категории индивидуальных дел, которые входят в компетенцию органов государственного управления. Значит, применение административно-процессуальных норм происходит там, где у органа государственного управления возникает необходимость разрешить индивидуальное дело, урегулировать конкретное отношение управленческого характера.

Так же обстоит дело и с административно-процессуальными правоотношениями. Подобно тому как норма материального права предшествует в своем действии применению процессуальной нормы, так и материальные отношения следует рассматривать в качестве предварительного условия возникновения административно-процессуального отношения.

Эти отношения, как и административно-процессуальные нормы, также носят вторичный характер, являются средством реализации прежде всего материальных административно-правовых отношений[333]333
  С. С. Алексеев пишет: «Анализ совокупности процессуальных отношений в целом показывает, что внешние предметы (блага), на которые в конечном счете направлены все процессуальные правоотношения, могут быть определены как субъективные права “материальных” отраслей. Именно в отношении “материальных” субъективных прав (их осуществления, защиты) и складываются правовые связи в области гражданского и уголовного процесса» («Вопросы общей теории советского права», стр. 307). На этих основаниях складываются правовые связи и в области административного процесса.


[Закрыть].

Вот почему мы разделяем мнение Г. И. Петрова о том, что «круг административно-правовых отношений совпадает со сферой государственного управления, осуществляемого в соответствии с Конституцией СССР исполнительными и распорядительными органами. В этот круг входят материальные и процессуальные управленческие отношения»[334]334
  Петров Г. И. Указ. работа, стр. 78–79.


[Закрыть].

Говоря о процессуальном характере одной из двух разновидностей административно-правовых отношений, необходимо иметь в виду следующее. Каждый вид процесса – уголовный, гражданский и административный – представляет собой выражение определенного вида государственной деятельности, урегулированной соответствующими правовыми нормами. Уголовный и гражданский процессы являются юридической формой такой государственной деятельности, как правосудие. Административный процесс непосредственно связан с другой разновидностью государственной деятельности – государственным управлением. Естественно, что особенности того или иного вида государственной деятельности не могут не отразиться в решающей степени на содержании соответствующего вида процесса. Как известно, правосудие – деятельность правоприменительная. Это его качество отражается на уголовном и гражданском процессах. Государственное управление – деятельность правотворческая, что определенным образом сказывается на административном процессе, в который, с нашей точки зрения, должно быть включено производство по принятию нормативных актов управления.

Далее, если, например, для суда функция поощрения вообще несвойственна, то в деятельности органов государственного управления она широко осуществляется и, следовательно, не может не отразиться на содержании административного процесса.

Органы советского государственного управления разрешают большое число индивидуальных дел, касающихся самых различных сторон взаимоотношений между субъектами административного права. Все эти дела обладают одним общим свойством: они имеют индивидуально-конкретный характер. Подобно тому как уголовный и гражданский процессы есть порядок разрешения соответствующих индивидуальных дел (связанных со спорами и применением принуждения), административный процесс также представляет собой порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления, но индивидуально-конкретных дел несравненно более разнообразных, отражающих вес стороны исполнительно-распорядительной деятельности. Поэтому при распространении общего понятия процесса как порядка рассмотрения индивидуальных дел на определенный вид процесса обязательно следует учитывать особенности той части государственной деятельности, юридическим отражением которой и является соответствующий вид процесса.

Мы разделяем позицию тех ученых, которые рассматривают административный процесс как деятельность по разрешению индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления, как порядок реализации административно-правовых норм компетентными органами[335]335
  См., например: Петров Г. И. Сущность советского административного права, стр. 139; Манохин В. М. Органы советского государственного управления (Вопросы формирования), изд-во Саратовского юридического института, 1962, стр. 44–45; Ямпольская Ц. А. Выступление на обсуждении проблем административного процесса; «Советское государство и право» 1963 г. № 1, стр. 131; Коренев А. П. Вопросы административного процесса в деятельности органов милиции, «Труды Высшей школы МООП РСФСР» 1963 г. № 8, стр. 275.


[Закрыть].

Таким образом, при разрешении индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления между различными субъектами возникают отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права, т. е. отношения административно-процессуальные, в которых органически соединяются два фактора: их управленческая сущность и возникновение в ходе разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления.

Административно-процессуальные отношения, имея общий с материальными административно-правовыми отношениями управленческий характер, отличаются от них рядом признаков, которые в своей совокупности обусловливают специфику административно-процессуальных правоотношений.

1. Процессуальное административно-правовое отношение отличается от материального по особенностям возникновения. Для того чтобы возникло материальное отношение, необходимы: норма права, юридический факт, правосубъектность. Для того чтобы возникло административно-процессуальное правоотношение, должна существовать еще одна разновидность правовых норм – административно-процессуальная норма, и, следовательно, только при наличии одновременно материальных и процессуальных административно-правовых норм возможно возникновение административно-процессуального правоотношения. Отсутствие материальной нормы делает административно-процессуальное правоотношение беспредметным; если нет процессуальной нормы, то одноименное отношение вообще не возникает.

Своеобразным оказывается и юридический факт, непосредственно порождающий административно-процессуальное правоотношение. Здесь роль юридического факта выполняет соответствующее материальное правоотношение, и притом не только административно-правовое: могут быть материальные правоотношения, регулируемые нормами трудового, земельного, финансового и других отраслей права.

Вторичный характер административно-процессуального правоотношения проявляется в том, что оно предполагает предварительное существование определенного, так сказать, первичного материального правоотношения, которое и реализуется через процессуальное правоотношение[336]336
  М. П. Ринг отмечает: «Гражданские процессуальные отношения не могут возникнуть и существовать с целью защиты неправовых отношений, если исключается применение аналогии» («К вопросу о гражданских процессуальных отношениях», «Ученые записки ВИЮН», вып. 16, 1963, стр. 54).


[Закрыть].

Существование материального правоотношения в качестве юридического факта (предпосылки) для административно-процессуального правоотношения отнюдь не предполагает отсутствия иных юридических фактов (действий, событий), поскольку первые, т. е. материальные правоотношения, имеют значение для возникновения данного административно-процессуального правоотношения, а вторые – для его развития, изменения и прекращения. Следовательно, если административно-процессуальное правоотношение возникает на основе определенного материального правоотношения, то изменяется и прекращается оно уже под действием иных юридических фактов.

2. Административно-процессуальные правоотношения отличаются от материальных административно-правовых отношений по особенностям регулирования, которые обусловлены спецификой юридических норм, регулирующих соответствующие группы административно-правовых отношений. Если материальные нормы административного права регулируют «статические» отношения, то процессуальные нормы регулируют отношения «динамические», для которых особое значение имеют действия их субъектов[337]337
  В ряде работ по советскому гражданскому процессу указывается, что в отличие от материальных правоотношений специфическим элементом процессуальных правоотношений являются действия их субъектов (см., например: Джалилов Д. Р. Гражданское процессуальное правоотношение и его субъекты, Душанбе, 1962, стр. 27; Гуреев П. П. Судебное разбирательство гражданских дел, Госюриздат, 1958, // стр. 12). «Специфическая черта процессуальных правоотношений, – подчеркивает С. С. Алексеев – состоит в том, что они находятся в непрерывном движении» («Общая теория социалистического права», стр. 133).


[Закрыть].

В свою очередь действия участников административно-процессуальных правоотношений, осуществляемые в предусмотренной законом последовательности, обусловливают известную стадийность развития правоотношения.

Законодательное закрепление стадийности административно-процессуальных правоотношений наиболее отчетливо проявляется, например, в актах, регулирующих применение мер административных взысканий[338]338
  См., например, Положение об административных комиссиях при исполнительных комитетах районных, городских, сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся и о порядке производства по делам об административных нарушениях («Ведомости Верховного Совета РСФСР» 1962 г. № 13, ст. 166; 1969 г. № 18, ст. 575). Подробнее о стадиях правоотношений, возникающих в связи с применением мер административных взысканий, см., например: Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР, стр. 69–120; Сорокин В. Д. Административные комиссии при исполкомах районных, городских Советов, «Юридическая литература», 1964, стр. 25–56.


[Закрыть].

3. Административно-процессуальные правоотношения отличаются от материальных по своему назначению. Задачи административно-процессуальных правоотношений, равно как и любых процессуальных правоотношений, состоят в обеспечении реализации предписаний материальной нормы. Отсюда следует, что административно-процессуальное правоотношение в полном соответствии с диспозицией административно-процессуальной нормы выступает как средство осуществления соответствующего материального отношения[339]339
  «В материальном правоотношении обеспеченное законом поведение управомоченного лица предполагает возможность принудительной защиты этого поведения; в виде возможности право на защиту существует в материальном правовом отношении. Однако реализуется, осуществляется право на судебную защиту в гражданском процессуальном отношении» (Ринг М. П. К вопросу о гражданских процессуальных отношениях, стр. 50).


[Закрыть].

Было бы неверно, однако, ограничивать «реализующие» возможности и пределы административно-процессуальных правоотношений только потребностями осуществления материальных административно-правовых отношений. Эти пределы шире и затрагивают интересы ряда других отраслей права. Подобно тому как административно-процессуальные нормы обеспечивают реализацию материальных норм административного, финансового, трудового, земельного и ряда других отраслей права, так и административно-процессуальные отношения связаны с реализацией материальных отношений этих же отраслей.

Являясь формой реализации материальных отношений ряда отраслей права, административно-процессуальные правоотношения, на наш взгляд, приобретают определенные оттенки в зависимости от содержания соответствующего материального правоотношения. В этом случае можно говорить о разновидностях административно-процессуальных правоотношений. Поэтому мы не разделяем мнение Г. И. Петрова, полагающего, что «процессуальные отношения являются формами реализации материальных отношений, причем посредством одних и тех же процессуальных административно-правовых отношений реализуются различные материальные и не только административно-правовые отношения, но и отношения ряда других отраслей советского права, например, земельные, финансовые, трудовые, семейные, колхозные»[340]340
  Петров Г. И. Советское административное право, стр. 79.


[Закрыть].

4. Административно-процессуальные правоотношения отличаются от материальных административных правоотношений по своей структуре. Для процессуальных правовых отношений вообще характерна более сложная структура, нежели для отношений материальных. Это обстоятельство отмечают многие процессуалисты.

Так, Б. А. Галкин, характеризуя уголовно-процессуальные отношения, считает их особенностями, в частности, наличие нескольких участников, а также подвижность этих отношений. Уголовно-процессуальное правоотношение, раз возникнув, не остается неподвижным, а развивается, проходя ряд стадий, по мере развития подвергается регулирующему воздействию других правовых норм, меняет свое юридическое содержание и свой субъектный состав[341]341
  См.: Галкин Б. А. Советский уголовно-процессуальный закон, «Юридическая литература», 1962, стр. 76, 82.


[Закрыть].

У административно-процессуальных правоотношений сложность структуры также выражается в наличии нескольких субъектов, роль которых в данном правоотношении неодинакова. В связи с этим возможно выделить основное процессуальное отношение и отношения, которые возникают в связи с основным и являются попутными, вспомогательными.

Например, при совершении гражданином административного правонарушения возникает процессуальное отношение между ним и административной комиссией. Это отношение является основным, проходя ряд стадий, оно порождает попутно другие процессуальные связи. Они складываются, например, при реализации административной комиссией нормы ст. 29 Положения, согласно которой комиссия в случае необходимости может вызвать на свое заседание свидетелей, а также представителей государственных органов и общественных организаций. Правоотношения между административной комиссией и названными субъектами содействуют реализации основного процессуального отношения между административной комиссией и правонарушителем.

5. Административно-процессуальные правоотношения отличаются от материальных административных правоотношений и по кругу субъектов. Участниками этого вида отношений являются все субъекты материальных административно-правовых отношений и, кроме того, некоторые субъекты, которые в них не участвуют. Например, народные судьи, административно-процессуальные правоотношения которых с лицами, совершившими мелкое хулиганство, прямо предусмотрены Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. «Об усилении ответственности за хулиганство»[342]342
  «Ведомости Верховного Совета СССР» 1960 г. № 30, ст. 595.


[Закрыть].

Таким образом, административно-процессуальные правоотношения следует рассматривать как такие регулируемые правом общественные отношения, которые складываются по поводу разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере советского государственного управления исполнительными и распорядительными органами государственной власти, а в предусмотренных законом случаях – иными государственными органами и общественными организациями.