Текст книги "Избранные труды"

В сфере советского государственного управления исполнительно-распорядительные органы государственной власти, а также иные, предусмотренные законом правомочные субъекты разрешают широкий круг весьма различающихся по содержанию индивидуально-конкретных дел. Это следствие не только большого объема управленческой сферы, характерной для социалистического государства, но и творчески-преобразующей деятельности аппарата Советского государства, опирающегося на незыблемые принципы подлинной демократии.

В связи с этим представляется правильной позиция В. М. Манохина, обратившего внимание на необходимость при решении вопроса об объеме советского административного процесса учитывать одну из следующих его методологических сторон. «Сложившийся в течение веков взгляд на процесс, – пишет автор, – как на деятельность по разрешению споров своими корнями уходит в существо эксплуататорского права, которому не присуща творческая, положительная роль, выражающаяся в повседневном руководстве хозяйством и другими главными рычагами общественной жизни»[437]437
  Манохин В. М. Советское административное право, курс лекций, вып. первый: Часть Общая, Саратов, 1968, стр. 215.


[Закрыть]. Понятно поэтому, что названные главнейшие качества управленческой деятельности социалистического государства, коренным образом отличающиеся от управления в буржуазном государстве, не могут не отразиться соответствующим образом и на административном процессе как урегулированной правом процедуре рассмотрения и разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере управления.

Именно эти качества обусловили принятие во многих европейских социалистических странах единых административно-процессуальных актов, регулирующих порядок разрешения индивидуально-конкретных дел органами государственного управления. Существование подобного рода актов, с нашей точки зрения, – оптимальный вариант решения этой сложной проблемы, который позволяет наиболее полно сочетать интересы государства и требования социалистической законности с интересами личности в социалистическом обществе, обеспечивать должную охрану прав граждан, углублять и расширять связи аппарата государственного управления с трудящимися массами.

Разумеется, наличие большого числа индивидуально-конкретных дел, разрешаемых в сфере советского государственного управления, их разнообразие не могут служить препятствием для определения наиболее общих, принципиальных правил, которые могли бы быть распространены на все ранее названные виды административных производств. Наличие таких правил отнюдь не будет сковывать инициативу органов государственного управления и других субъектов, компетентных рассматривать административные дела. Наоборот, в интересах обеспечения социалистической законности и правильной постановки работы эти правила, несомненно, будут способствовать улучшению деятельности органов государственного управления, станут гарантией соблюдения прав и охраняемых законом интересов советских граждан, предприятий, учреждений, организаций и т. д. Думается, что разработка общих правил рассмотрения индивидуально-конкретных дел является органической составной частью проблемы научной организации управленческого труда.

Как известно, сейчас наше законодательство не располагает единым нормативным актом, который бы содержал общие административно-процессуальные правила, регулирующие основы процедуры рассмотрения индивидуально-конкретных дел в сфере советского государственного управления. Пока положение дел складывается следующим образом. Целый ряд административно-процессуальных правил содержится во многих нормативных актах. Большинство из действующих правил, уже достаточно апробированных в своем практическом применении, касаются лишь некоторых видов производств, хотя и не в полном объеме. Эти правила целесообразно сохранить, свести воедино, систематизировать, подвергнув кодификационной обработке.

Вместе с тем многие вопросы административно-процессуальной деятельности оказались вовсе неурегулированными. Поэтому одна из задач заключается в разработке таких правил. Вместе с уже существующими, объединенные в едином административно-процессуальном акте, они вполне смогли бы выполнить роль регулятора основных сторон административной процедуры. В целом эти правила должны быть отнесены к правилам, условно говоря, первого порядка и составить Общую часть Основ административно-процессуального законодательства Союза ССР и союзных республик.

Но административный процесс – понятие в структурном отношении значительно более сложное, нежели гражданский и уголовный процессы. Как уже отмечалось, он включает в себя ряд видов административных производств, отличающихся между собой не только по характеру рассматриваемых индивидуально-конкретных дел, но и по органам, их рассматривающим, а также по другим административно-процессуальным параметрам. Отсюда следует, что необходимо, в свою очередь, определить исходные правила, регулирующие осуществление каждого вида производства, т. е. процессуальные правила второго порядка, составляющие в своей совокупности Особенную часть Основ административно-процессуального законодательства Союза ССР и союзных республик.

И наконец, правила третьего порядка, касающиеся уже деталей и тонкостей, свойственных каждому виду административного производства. С нашей точки зрения, целесообразнее всего закрепить их в республиканских административно-процессуальных кодексах. Таким образом сохранится возможность соединения общего, особенного и единичного.

Каждая группа правил является предметом самостоятельного исследования. В настоящей работе анализируются лишь административно-процессуальные правила первого порядка.

Рассмотрим кратко комплекс важнейших административно-процессуальных правил, регулирующих в главных и основных чертах порядок рассмотрения индивидуально-конкретных дел в сфере советского государственного управления, опираясь на уже имеющийся нормативный материал. Можно наметить несколько групп таких правил.

Первую группу составляют административно-процессуальные нормы, регулирующие основы правового положения участников административного процесса. Помимо правил, устанавливающих в целом круг участников административного процесса, сюда необходимо отнести нормы, определяющие основы административно-процессуальной правосубъектности, а именно:

а) нормы, регулирующие предметную и территориальную подведомственность субъектов, правомочных разрешать административные дела (органы государственного управления, их должностные лица и т. д.), их взаимоотношения между собой (органы первой и второй инстанций)[438]438
  «В административном процессе соблюдение инстанционности обязательно. Административный орган может рассматривать дело в качестве той инстанции, которая определена соответствующими постановлениями» (§ 2 Закона об общих постановлениях административного процесса Венгерской Народной Республики); см. также // ст. 3, 11, 12 Положения об административных комиссиях…(«Ведомости Верховного Совета РСФСР» 1962 г. № 13, ст. 166).


[Закрыть], а также другие вопросы, связанные с административно-процессуальным статусом участников процесса;

б) нормы, регулирующие административно-процессуальную право-и дееспособность сторон, т. е. лиц, чьи правовые интересы или обязательства затрагиваются производством, а также тех лиц, в том числе юридических, которые могут требовать соответствующих действий органа государственного управления в связи с необходимостью реализации их законных интересов или обязательств[439]439
  См.: ст. 25 Административно-процессуального кодекса Польской Народной Республики.


[Закрыть]. К этой же группе можно отнести правила, посредством которых разрешаются вопросы представительства сторон, участие в производстве нескольких сторон, органов прокуратуры, общественных организаций, представителей общественности и т. д.;

в) нормы, устанавливающие порядок участия в процессе свидетелей, экспертов и других лиц, для которых это оказывается необходимым.

Применительно к некоторым видам производств в советском административном процессе наше законодательство содержит правила этой группы. Так, в области производства по делам об административных правонарушениях определяется круг органов, правомочных применять меры административных взысканий, возраст, а также иные обстоятельства, связанные с признанием административно-процессуальной правосубъектности лица, привлекаемого к административной ответственности, порядок участия прокуроров и представителей общественности в заседаниях административных комиссий и т. д.[440]440
  См.: «Ведомости Верховного Совета РСФСР» 1962 г. № 13, ст. 166.


[Закрыть]

Вторая группа административно-процессуальных правил регулирует начальную стадию административного процесса – возбуждение и рассмотрение дела компетентным субъектом. В эту группу могут быть отнесены:

а) нормы, устанавливающие порядок возбуждения производства по административному делу, определяющие ситуации, при наступлении которых орган государственного управления обязан возбудить производство по делу, а также случаи возбуждения дела по инициативе другой стороны;

б) нормы, определяющие наиболее целесообразное место и время разбирательства дела, надлежащее оформление вызова заинтересованных сторон (содержание повестки), последствия неявки лица по вызову административного органа[441]441
  «Вызов должен быть оформлен таким образом, чтобы заслушиваемое лицо имело в своем распоряжении необходимое для явки время, и его посещение административного органа по возможности не должно мешать его работе» (§ 18 (2) Закона об общих постановлениях административного процесса Венгерской Народной Республики).


[Закрыть];

в) нормы, предусматривающие основания возбуждения административного дела, порядок представления и оценки доказательств по делу;

г) нормы, предусматривающие основные условия рассмотрения административных дел в коллегиальном и единоличном порядке;

д) нормы, устанавливающие обязанность выяснения фактических обстоятельств дела, порядок заслушивания сторон, показаний свидетелей, экспертов, осмотра и ознакомления с документами и т. д.;

е) нормы, предусматривающие условия, при которых может последовать приостановление производства по делу или его прекращение, например, в случае выявившейся недееспособности стороны, пропуска установленного законом срока и др.;

ж) правила оформления протокола, в котором должны быть отражены все существенные обстоятельства, имеющие отношение к процедуре рассмотрения дела и его последующему решению.

Наше законодательство содержит процессуальные нормы, регулирующие определенные стороны названной стадии административного процесса применительно к некоторым видам производств. В качестве примера можно привести нормы, устанавливающие порядок и условия передачи дел от одного органа другому. Так, в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «O порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» сказано: «Государственные органы, предприятия, учреждения, организации и их должностные лица, к ведению которых относится решение вопросов, поставленных в предложениях, заявлениях или жалобах, направляют их не позднее чем в пятидневный срок в соответствующие учреждения, извещая об этом заявителей, а при личном приеме разъясняют, куда следует обратиться с предложением, заявлением или жалобой»[442]442
  «Ведомости Верховного Совета СССР» 1968 г. № 17, ст. 144. – Ср., например: «Заявление следует рассматривать не в зависимости от того названия, которое ему дала сторона, а в зависимости от его содержания. В рассмотрении заявления не может быть отказано из-за того, что его название не соответствует содержанию» (§ 13(2) Закона об общих постановлениях административного процесса Венгерской Народной Республики).


[Закрыть].

Третья группа административно-процессуальных правил призвана регулировать порядок вынесения постановления по административному делу. В нее должны входить:

а) нормы, устанавливающие основания вынесения постановления по административному делу. По общему правилу, они должны быть изложены в мотивировочной части постановления, где указываются нормы материального права, подлежащие применению, доказательства, послужившие основанием для вынесения постановления[443]443
  В законодательстве ВНР содержится, например, предписание, в силу которого административный орган обязан кратко указать в мотивировочной части своего решения, какие из представленных стороной доказательств и почему не были признаны органом, рассматривающим дело (см.: § 39 Закона об общих постановлениях административного процесса ВНР).


[Закрыть];

б) нормы, определяющие сроки вынесения постановления. Обычно сроки определяются нормативными актами применительно к различным категориям дел, а также к обращающимся лицам[444]444
  См., например, «Ведомости Верховного Совета СССР» 1968 г. № 17, ст. 144.


[Закрыть]. Административно-процессуальное законодательство в зарубежных социалистических странах устанавливает различные сроки вынесения первой инстанцией постановлений по административным делам. По венгерскому законодательству, если процесс возбужден по просьбе стороны, решение должно быть вынесено в течение 30 дней с момента обращения, причем руководителю административного органа предоставляется право один раз продлить этот срок не более чем на 30 дней, уведомив об этом сторону[445]445
  См.: § 37(4) Закона об общих постановлениях административного процесса ВНР.


[Закрыть]. В Польской Народной Республике орган государственного управления, действующий в качестве первой инстанции, должен решить дело в течение двух месяцев со дня возбуждения производства[446]446
  См.: ст. 32, § 1 Административно-процессуального кодекса ПНР.


[Закрыть]. В Югославии в зависимости от характера дела сроки рассмотрения колеблются от одного до двух месяцев[447]447
  См.: ст. 142–147 Закона об общем административном процессе СФРЮ.


[Закрыть];

в) нормы, регламентирующие порядок вынесения постановления, его оформление, вручение заинтересованным лицам. Довольно подробно этот комплекс вопросов регулируется нашим законодательством, например, при разбирательстве административных правонарушений, прежде всего административными комиссиями, а также другими субъектами. Предусмотрено, в частности, что постановление административной комиссии выносится и объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела. Примечательна одна процессуальная деталь: вынесение постановления обязательно и в том случае, когда лицо, привлекавшееся к ответственности, признано невиновным в совершении административного нарушения или когда взыскание не наложено.

Как юридический документ постановление, вынесенное по административному делу, должно содержать необходимые атрибуты, предусмотренные законом[448]448
  «Ведомости Верховного Совета РСФСР» 1962 г. № 13, ст. 166; см. также §§ 38–40 Закона об общих постановлениях административного процесса ВНР.


[Закрыть]. Установлено, например, что постановление административной комиссии (как коллегиального органа) принимается простым большинством голосов и подписывается председателем и членами комиссии, участвующими в рассмотрении дела. Постановление комиссии о наложении взыскания должно быть вручено нарушителю под расписку не позднее чем в пятидневный срок со дня его вынесения[449]449
  «Ведомости Верховного Совета РСФСР» 1962 г. № 13, ст. 166.


[Закрыть];

г) нормы, определяющие условия, связанные с необходимостью внесения изменений и дополнений в принятое по делу постановление, а также его отмены органом, принявшим данное постановление. Подобного рода коррективы вносятся органом, разрешившим дело, по его инициативе либо на основании мотивированного заявления заинтересованной стороны, причем коррективы не могут иметь места, если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы граждан или других субъектов. Что касается отмены постановления органом, его принявшим, то по законодательству некоторых социалистических стран оно может быть осуществлено специальным актом и лишь в отношении тех решений, которые нарушают действующее законодательство и еще не рассмотрены соответствующей второй инстанцией или судом[450]450
  § 43 (1) Закона об общих постановлениях административного процесса ВНР.


[Закрыть].

Четвертую группу процедурных правил составляют нормы, регулирующие порядок исполнения постановления, принятого по административному делу. Здесь прежде всего определяются общие условия, порядок и сроки вступления постановления в законную силу. Важно также определить оптимальные сроки исполнения принятого по административному делу постановления.

В нашем законодательстве имеются нормы, регулирующие порядок вступления в силу некоторых нормативных актов государственного управления. Например, постановлением от 20 марта 1959 г. Совет Министров СССР определил общий порядок опубликования и вступления в силу постановлений и распоряжений Правительства СССР. В частности, установлено, что в нормативных актах Правительства СССР должен указываться срок вступления их в силу. Когда же этот срок не указан, считается, что данный акт вступает в силу с момента его принятия. Что касается распоряжений, то они вступают в силу с момента их принятия[451]451
  СП СССР 1959 г. № 6, ст. 37.


[Закрыть].

Законодательство регулирует также порядок вступления в силу решений местных Советов депутатов трудящихся, за нарушение которых предусматривается административная ответственность[452]452
  «Ведомости Верховного Совета РСФСР» 1962 г. № 9, ст. 121.


[Закрыть].

Административно-процессуальные нормы этой группы определяют также общие условия и порядок исполнения постановления по административному делу, последствия неисполнения его стороной и т. д.

К пятой группе необходимо отнести административно-процессуальные правила, регулирующие заключительную, могущую быть факультативной, стадию административного процесса – обжалование вынесенного по административному делу постановления. Законодательство фиксирует, прежде всего, право на такое обжалование; соответствующие нормы определяют сроки, предоставляемые для обжалования, а также сам порядок обжалования. В ряде случаев закон точно указывает, куда может быть подана жалоба. Например, жалоба на постановление административной комиссии о наложении административного взыскания в виде штрафа направляется в городской (районный) народный суд по месту жительства нарушителя. Если административная комиссия вынесла иное взыскание, например предупреждение, то в этом случае жалоба адресуется соответствующему исполнительному комитету.

Жалоба на постановление другого органа или должностного лица о наложении иного взыскания (не штрафа) подается вышестоящему органу или должностному лицу.

Данная группа административно-процессуальных правил регулирует также общий порядок рассмотрения жалоб на постановления по административным делам. Здесь в главных чертах регламентируются основные обязанности органа, рассматривающего жалобу, его важнейшие процессуальные действия и полномочия. Примером подобного рода регулирования могут служить ст. 21, 22, 23, 24, 25 Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 марта 1962 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке»[453]453
  Там же. // . © Печатается по: Сорокин В. Д. Метод правового регулирования: теоретические проблемы. М.: «Юридическая литература», 1976. 142 с.


[Закрыть].

Рассмотренные здесь группы норм содержат лишь административно-процессуальные правила, регулирующие главные стороны административной процедуры. Возможны, разумеется, и другие административно-процессуальные нормы, регулирующие, например, порядок отмены постановления вышестоящим органом, определяющие порядок производства по обжалованию, и т. д.

Метод правового регулирования: теоретические проблемы

В предлагаемой вниманию читателя книге дается постановка и обоснование ряда проблем, затрагивающих сферу социального управления и советского социалистического права. Разумеется, кругом этих проблем анализ связей социального управления и права далеко не исчерпывается. Поэтому данная работа скорее всего должна рассматриваться как небольшой экскурс в эту область общественной науки, и следовательно, выводы автора не могут расцениваться как окончательные и всеохватывающие.

Главной проблемой, вокруг которой строится исследование, является метод правового регулирования. Не будет преувеличением сказать, что проблема метода, несмотря на постоянный интерес, который она вызывает у представителей общей теории государства и права, различных отраслей юридической науки, во многих своих аспектах все еще требует серьезных исследований. Между тем в современных условиях коммунистического строительства задача повышения эффективности правового регулирования огромного числа разнообразных социальных связей приобретает особую актуальность. И решить эту задачу надлежащим образом невозможно без совершенствования правового метода воздействия на поведение людей.

Анализ вопросов, относящихся к методу правового регулирования, начинается с характеристики социальных управляющих систем, выяснения их места и роли среди остальных социальных систем нашего общества, исследования специфических особенностей, присущих социальным управляющим системам, а также основных аспектов их организации. На первый взгляд такое начало может показаться неожиданным, не имеющим прямой связи с юридической материей метода правового регулирования. Однако, с нашей точки зрения, по логике вещей целесообразно начинать именно с характеристики наиболее существенных вопросов, касающихся социальных управляющих систем как субъектов, которые применяют метод правового регулирования в качестве имманентного им инструмента социального воздействия.

Известно, что метод правового регулирования находится на вооружении советского государственного аппарата, представляющего собой совокупность целого ряда управляющих систем. Вот почему для решения проблемы метода необходимо выяснить особенности той группы субъектов, в процессе функционирования которых правовой метод используется как основное средство воздействия на поведение людей. Причем применительно к социальным управляющим системам ставились и рассматривались лишь исходные вопросы, характеризующие, по нашему мнению, их самые существенные свойства как юридических субъектов социального управления.

Далее. Логика исследования неизбежно привела к необходимости анализа также и предмета правового регулирования, т. е. такого социального явления, которое объективно требует применения юридических средств воздействия. В науке права общепризнанным является приоритет предмета перед методом. Именно потому, что предмет правового регулирования определяет особенности юридического метода, используемого социальными управляющими системами в целях эффективного и организованного регулирования всего многообразия социальных связей и явлений, составляющих его содержание, в книге даются общий анализ предмета правового регулирования, характеристика его структурных элементов, их специфики, порождающей особенности правового регулирования каждого элемента.

Основная часть книги посвящена собственно проблеме метода правового регулирования. Анализ общетеоретической и отраслевой научной литературы, действующего советского законодательства и практики его применения, использование системного подхода привели нас к выводам, заметно отличающимся от позиций, занимаемых многими представителями советской юридической науки. Так, главным положением является признание существования единого метода правового регулирования для всей системы советского социалистического права, состоящего из трех первичных компонентов – дозволения, предписания и запрета, закрепленных в диспозициях соответствующих разновидностей правовых норм. Единый метод правового регулирования, в свою очередь, конкретно проявляется в трех типах правового регулирования – гражданско-правовом, административно-правовом и уголовно-правовом, содержание и особенности социального назначения которых определяются характером соотношения названных трех компонентов, доминирующей ролью соответственно каждого из них. В связи с этим в книге подвергается критической оценке мнение о существовании у каждой отрасли права своего особого метода правового регулирования.

Заключительная часть книги посвящена краткой характеристике процессуальных аспектов реализации метода правового регулирования, выявлению связи соответствующего типа правового регулирования с тем или иным видом процесса – гражданского, административного и уголовного.

Автор сознает, что поставленные им вопросы касаются самых существенных аспектов общей теории права и социального управления. Эти вопросы носят дискуссионный характер, и автор заранее благодарит всех читателей, замечания которых будут способствовать успеху в решении проблемы юридического метода – одной из самых сложных и актуальных проблем советского правоведения, имеющей первостепенное научное и практическое значение.