Текст книги "Избранные труды"

Социальные управляющие системы в силу отмеченных ранее качеств представляют собой весьма важный и эффективный инструмент социального воздействия, который используется в процессе социалистического и коммунистического строительства. Не составляют исключения и те группы социальных управляющих систем, которые образуют аппарат Советского социалистического государства – представительные органы государственной власти, исполнительно-распорядительные органы государственной власти, органы суда и прокуратуры.

Как известно, каждая из названных систем советских государственных органов под руководством Коммунистической партии и в тесном сотрудничестве с различными общественными организациями выполняет свои специфические задачи, используя для этого соответствующие формы и методы деятельности.

Однако, несмотря на различия конкретных задач и обусловленных их содержанием форм и методов работы, названные системы государственных органов как разновидность управляющих систем объединяет одна общая цель – активно воздействовать на внешнюю среду и все процессы, в ней протекающие. Именно в этом состоит главное назначение данной группы систем государственных органов, как и всех иных социальных управляющих систем нашего общества.

Не случайно поэтому каждая система государственных органов выступает, прежде всего и главным образом, как субъект социального управления, оказывающий определенное активное воздействие на окружающую среду. Сказанное распространяется не только на систему в целом, но и на составляющие ее элементы. Разумеется, объем, характер, способы такого воздействия неодинаковы, поскольку они зависят от ряда факторов, среди которых, по нашему мнению, определяющую роль играют два обстоятельства: специфика конкретных задач, реализуемых данной системой органов; уровень расположения того или иного органа в структуре этой системы. Так, например, непосредственная задача системы исполнительно-распорядительных органов государственной власти состоит в практической организации осуществления функций Советского государства на основе и во исполнение законов в целях построения коммунистического общества[472]472
  См.: Петров Г. И. Актуальные проблемы социального управления. – В кн.: Актуальные проблемы Советского государства и права в период строительства коммунизма. Л., 1967, с. 170.


[Закрыть]. Эту задачу реализует абсолютное большинство органов государственного управления. Однако делают они это различным образом, в зависимости от того места, которое они занимают в системе. Вряд ли нужно доказывать, что, скажем, исполнительным комитетам местных Советов депутатов трудящихся присущи известные особенности, обусловленные расположением соответствующих исполкомов. Характер, способы такого воздействия неодинаковы, поскольку зависят от ряда факторов, среди которых определяющую роль играют, по крайней мере, три обстоятельства.

Во-первых, характер воздействия социальной управляющей системы обусловлен, прежде всего, спецификой задач, реализуемых данной системой и ее элементами. Во-вторых, известное влияние на воздействие имеет уровень, на котором располагается соответствующий элемент социальной управляющей системы (чем выше этот уровень, тем больший удельный вес в деятельности данного элемента приобретает задача координации работы нижестоящих подсистем). В-третьих, особенности воздействия социальной управляющей системы на среду в немалой степени зависят от того, какой по своему характеру является сама среда – внутренней или внешней[473]473
  По мнению Ц. А. Ямпольской, применительно к системе органов государственного управления среда – это граждане, а также обслуживаемые, но не входящие в данную систему государственные и общественные организации и т. п. (см.: Ямпольская Ц. А. К методологии науки управления. – «Советское государство и право», 1965, № 8, с. 14).


[Закрыть].

Внешняя среда – это объекты и отношения, находящиеся вне рамок «организационной решетки» данной системы, например отношения между гражданами, подлежащие регулирующему воздействию системы и ее элементов. Внутренняя среда – это объекты и отношения, располагающиеся уже в рамках «организационной решетки», например отношения между служащими аппарата того или иного органа государственного управления.

Очевидно, что способы воздействия социальной управляющей системы на внешнюю и внутреннюю среду известным образом отличаются друг от друга, обладая определенной спецификой. Здесь необходимо отметить своеобразное соотношение внешней и внутренней среды. По-видимому, наиболее четко и определенно возможно провести между ними грань на самом низшем уровне данной социальной управляющей системы. Дело в том, что чем выше уровень, на котором располагается тот или иной элемент социальной управляющей системы, тем более сложным и взаимопереходящим становится соотношение его внутренней и внешней среды. Сказанное можно пояснить следующим примером. Для исполнительного комитета поселкового или сельского Совета депутатов трудящихся внутренняя среда – это связи между работниками, составляющими его аппарат, внешняя – связи, складывающиеся на территории его деятельности. Если же взять более высокий уровень, скажем, исполнительный комитет областного Совета депутатов трудящихся, то здесь дело обстоит значительно сложнее, ибо необходимо эффективно воздействовать на социальные связи и процессы, отличающиеся количественно и качественно от тех, которыми управляют исполкомы нисходящих уровней – районного, сельского.

Если говорить в общем плане, то основное различие между воздействием социальной управляющей системы и ее элементов на среду (внешнюю и внутреннюю) состоит в том, что во взаимоотношениях с внешней средой система и ее элементы выступают только в качестве субъектов управления, тогда как во взаимоотношениях с внутренней средой система и ее элементы обнаруживают двойственный характер, проявляясь в качестве не только субъектов, но и объектов управления.

Выполняя свою основную задачу, состоящую в том, чтобы эффективно, с использованием надлежащих средств воздействовать на окружающую среду, социальная управляющая система в целом, а также составляющие ее элементы обнаруживают свойства субъектов управления, в которых диалектически соединяются статические и динамические начала. В самом деле, для того чтобы успешно действовать, система нуждается в определенной организации, упорядоченности ее «организационной решетки». Вместе с тем сама организация данной системы обусловлена спецификой и характером деятельности, которую она призвана осуществлять. Как указывал В. И. Ленин, «характер организации всякого учреждения естественно и неизбежно определяется содержанием деятельности этого учреждения»[474]474
  Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 6, с. 99.


[Закрыть].

Вот почему, исследуя свойства социальных управляющих систем, широко использующих в своей деятельности средства правового воздействия на внешнюю и внутреннюю среду, необходимо обратиться к анализу основных вопросов организации этих систем.

Среди ученых нет единого мнения по вопросу о понятии организации. Одни авторы рассматривают организацию только в статическом плане. Так, В. И. Терещенко пишет: «Под организацией понимается структура, остов, в рамках которого производятся определенные мероприятия. Управление же – это совокупность скоординированных мероприятий, направленных на достижение определенных целей. Организация – это своего рода “анатомия” предприятия, управление – это его “физиология”. Если хотите, организация – это “статика” дела, управление – его “динамика”»[475]475
  Терещенко В. И. Организация и управление (Опыт США). М., 1965, с. 12.


[Закрыть].

В противоположность этому В. Г. Афанасьев рассматривает организацию только как явление динамическое. «Организация, – пишет автор, – как функция управления есть не только работа по созданию и упорядочению социалистического общества как объекта управления, но и работа по формированию субъекта управления – системы органов и организаций, призванных осуществлять руководство становлением и развитием социализма»[476]476
  Афанасьев В. Г. Указ. соч., с. 223.


[Закрыть].

С нашей точки зрения, более правы те авторы, которые вкладывают в понятие организации одновременно статические и динамические начала. «Если всю систему органов государственного управления, – пишет Е. А. Агеева, – рассматривать как своего рода функциональную систему, то следует признать, что она имеет определенную степень упорядоченности, организованности, понимаемую в смысле состояния системы. Описательно это значит, что система органов государственного управления должна быть организована, т. е. органы управления должны быть распределены на какие-то звенья, между ними должны существовать определенные связи на основе компетенции; сами органы управления должны быть также организованы, т. е. иметь внутреннюю структуру, распределение полномочий по каждой должности, иметь систему четко определенных взаимоотношений между структурными подразделениями и должностными лицами и т. д.

С другой стороны, необходимо учитывать и второе значение организации, когда организация рассматривается как процесс формирования системы, поддержания состояния упорядоченности»[477]477
  Агеева Е. А. Организационные и административно-правовые методы в государственном управлении. – В кн.: Человек и общество («Учен, записки НИИКСИ»). Вып. 5. Л., 1969, с. 40.


[Закрыть].

Мы разделяем взгляд на организацию как на двуединое – статическое и динамическое – понятие. Вместе с тем в приведенном высказывании, как нам представляется, характеристика динамического аспекта организации необоснованно ограничивается лишь задачами формирования самой социальной управляющей системы. Иначе говоря, здесь учитываются не все ранее отмеченные варианты воздействия системы на среду, а только воздействие системы и ее элементов на внутреннюю среду. Но этот аспект динамики организации социальной управляющей системы, по общему правилу, выполняет служебную роль по отношению к другому, главному, аспекту этой динамики – обеспечению эффективного воздействия на внешнюю среду, ради чего, собственно говоря, и возникает та или иная социальная управляющая система.

При этом, что совершенно очевидно, соотношение названных аспектов динамики организации может быть неодинаковым в функционировании различных подсистем данной социальной управляющей системы. Но взятое в масштабах всей системы это соотношение характеризуется превалирующим значением именно внешнего функционирования данной социальной управляющей системы.

Интересные соображения об основных принципах организации высказаны М. И. Сетровым, полагающим, что существо организации систем раскрывается через четыре основных принципа: совместимость элементов, актуализацию, сосредоточение и лабилизацию функций.

Принцип совместимости элементов системы, о котором уже упоминалось, по-видимому, надлежит рассматривать как статическое начало организации социальной управляющей системы, ее структуру, определяющую расположение элементов системы, а также структурных подразделений того или иного элемента.

По мнению автора, организацией выступает такая совокупность явлений, в которой свойства последних проявляются как функции сохранения и развития этой совокупности. При этом под функцией понимается такое отношение части к целому, когда само существование или какой-либо вид проявления части обеспечивает какую-либо форму проявления целого.

Подход к организации как к непрерывному процессу становления функций ее элементов и структур, как полагает М. И. Сетров, может быть назван принципом актуализации функций, который отражает процессуальный характер организации, в то время как понятие функции, обозначая определенное отношение части к целому, элемента к системе, выражает направленность и устойчивость этого процесса.

Каждая новая функция, соответствующая структуре нового уровня, всегда остается частью уже имевшейся более общей функции. В прогрессивном развитии каждая вновь возникшая функция служит другой, более общей, более существенной функции. Такое соотношение функций, свойственное организации системы, М. И. Сетров называет принципом сосредоточения функций.

По мнению автора, для характеристики организации системы имеет значение также и степень динамичности объекта, сохраняющего устойчивость своей структуры. Необходима лабильность функций, т. е. возможность структуры иметь все большее количество функций и способность к их замене без существенного изменения самой структуры. Если принципы актуализации и сосредоточения отражают возможность и необходимость функционализации свойств и регуляции возникших функций для развития и сохранения организации, то изменение соотношения устойчивости структуры и подвижности (лабильности) функций отражает направленность процесса организации на ее повышение, подъем на новый уровень. Отсюда характерным для организации системы выступает принцип лабилизации функций.

В итоге автор приходит к выводу, что организованность системы тем выше, чем выше устойчивость структуры ее элементов и лабильность их функций, направленных па сохранение специфических свойств и функций системы как целого[478]478
  См.: Сетров М. И. Указ. соч., с. 30–32.


[Закрыть].

Несомненно, что выдвинутые М. И. Сетровым принципы организации системных объектов определяют многие существенные стороны их статики и динамики. Однако, если говорить применительно к социальным управляющим системам, то названных принципов недостаточно для полной характеристики разновидности этих социальных систем, ибо остается нераскрытым такой важнейший вопрос, как установление объема работы между структурными подразделениями социальной управляющей системы. Необходим, следовательно, принцип, который бы не только определял оптимальное размещение элементов данной системы, но и регулировал их связи на основе сочетания общего, особенного и единичного, имманентного любой социальной управляющей системе, т. е. принцип демократического централизма.

Думается, что этот принцип с полным основанием должен расцениваться как исходный в установлении «организационной решетки» социальной управляющей системы, определении объема, направленности, специфики и способов функционирования системы в целом и всех составляющих ее элементов. Иначе говоря, демократический централизм как принцип организации и деятельности социальной управляющей системы обеспечивает возможность с достаточной точностью определить оптимальный вариант структуры системы и ее элементов, установить, что должно делать каждое звено (а в его пределах – каждое внутреннее подразделение вплоть до отдельного члена коллектива), каков круг обязанностей и прав элементов системы, в чем проявляется специфика их компетенции, какова должна быть степень самостоятельности каждого нижестоящего элемента как субъекта управления в решении стоящих перед ним задач, исключающая возможность ненужной подмены их, мелочной опеки со стороны вышестоящих элементов и т. д.

Все названные организационные проблемы строения и функционирования социальной управляющей системы могут быть сведены к одной центральной проблеме – к обеспечению оптимальных взаимоотношений между выше– и нижестоящими элементами системы и в конечном счете между центром и местами. От того, насколько правильно будет решена эта проблема, в решающей степени зависит эффективность функционирования данной социальной управляющей системы, результативность воздействия всех ее элементов на окружающую среду.

Рассмотрение всех аспектов демократического централизма выходит за пределы настоящей работы, поэтому мы ограничимся лишь некоторыми общими замечаниями, сосредоточив внимание на анализе служебного назначения этого принципа в социальной управляющей системе.

Советская юридическая литература небогата специальными исследованиями о демократическом централизме в организации и деятельности советского государственного аппарата[479]479
  За последние годы было опубликовано несколько специальных работ (см., например: Федосеев А. С. Демократический централизм – ленинский принцип организации советского государственного аппарата (Исторический очерк). М., 1962; Фели- // форов Н. А. Демократический централизм – основной принцип управления социальными процессами. – В кн.: Научное управление обществом. Вып. I. М., 1967; Он же. О ленинском принципе научного управления. Алма-Ата, 1969; Сорокин В. Д. Правовые проблемы демократического централизма в советском государственном управлении. – В кн.: Ленинизм и проблемы государственного управления. Л., 1969; Васильев В. И. Демократический централизм в системе Советов. М., «Юридическая литература», 1973.


[Закрыть]. Кроме того, имеющиеся в литературных источниках (преимущественно в учебниках и некоторых монографиях) высказывания характеризуют демократический централизм лишь в самом общем плане как принцип организации и деятельности системы соответствующих органов в целом. Но при таком подходе упускается из виду важное обстоятельство, а именно то, что любой отдельный орган, входящий в систему, также строится и действует на основе демократического централизма, и так вплоть до самых низовых звеньев.

Следовательно, для правильного применения, полного использования возможностей, заложенных в принципе организации и функционирования социальных управляющих систем, необходимо всегда учитывать действие демократического централизма на всех без исключения уровнях соответствующей системы, на которых соответственно решается задача установления оптимальных взаимоотношений между центром и местами. Именно на эту служебную роль демократического централизма обращал внимание В. И. Ленин. Рассматривая демократический централизм как главное средство установления правильных взаимоотношений между центральными и местными организациями партии, как важнейшее условие организационного единства и сплоченности ее рядов, он выступал за такие взаимоотношения, при которых центральные и местные органы могли бы действовать наиболее эффективно, на основе «того разделения труда, которое по общему признанию составляет одну из самых насущных практических потребностей нашего движения»[480]480
  Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 7, с. 22.


[Закрыть], полностью используя преимущества и особенности своего расположения.

В. И. Ленин выдвинул положение, имеющее принципиальный характер и состоящее в признании того, что деятельность местных организаций является основой деятельности партии[481]481
  См.: Там же, т. 4, с. 190.


[Закрыть]. Этот ленинский тезис должен быть с полным основанием распространен на местные звенья любой системы органов, как государственных, так и общественных, т. е. на все социальные управляющие системы. Именно в этом ключ к пониманию проблемы распределения количества работы в социальной управляющей системе, что существенным образом влияет на выбор наиболее эффективных путей, способов и средств воздействия системы на окружающую среду.

Но какова тогда в принципе роль центра, если вся тяжесть организационной работы лежит на местах? В. И. Ленин очень метко и образно раскрыл эту роль. Он писал: «Чтобы центр мог не только советовать, убеждать, спорить (как это делалось до сих пор), а действительно дирижировать оркестром, для этого необходимо, чтобы было в точности известно, кто, где и какую скрипку ведет, где и как, какому инструменту обучался и обучается, кто, где и почему фальшивит (когда музыка начинает ухо драть) и кого, как и куда надо для исправления диссонанса перевести и т. п.»[482]482
  Там же, т. 7, с. 22.


[Закрыть].

Определив роль центра и мест в системе партийных организаций, В. И. Ленин раскрыл и общие закономерности их взаимодействий. Он подчеркивал, что «если в отношении идейного и практического руководства движением и революционной борьбой пролетариата нужна возможно большая централизация, то в отношении осведомленности о движении центра партии (а следовательно, и всей партии вообще), в отношении ответственности перед партией нужна возможно большая децентрализация»[483]483
  Там же, с. 21.


[Закрыть].

С возникновением Советского социалистического государства ленинские идеи об огромной практической значимости демократического централизма как средства установления необходимых отношений между центром и местами получили дальнейшее развитие на государственно-правовой почве, применительно к потребностям построения нового государственного механизма. В произведениях В. И. Ленина периода создания советского государственного аппарата и его организационного оформления неоднократно подчеркивается мысль о важности установления наиболее рациональных отношений между центром и местами. Эти ленинские мысли получили практическую реализацию в ряде первых законодательных актов Советского государства и в наиболее концентрированной форме – в Конституции РСФСР 1918 г., которая установила, что «в границах своего ведения Съезд Советов (областной, губернский, уездный, волостной) есть высшая в пределах данной территории власть» (ст. 56). Это принципиальной важности положение конкретизировалось в последующих статьях Конституции, среди которых весьма примечательной, с точки зрения определения полномочий местных звеньев советского аппарата, являлась статья 61. В ней говорилось: «Областные, губернские, уездные и волостные органы Советской власти, а также Советы депутатов имеют предметом своей деятельности:

а) проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов Советской власти;

б) принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях;

в) разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение;

г) объединение всей советской деятельности в пределах данной территории».

Позднее, в силу ряда причин, среди которых не на последнем месте было нарушение принципа демократического централизма, роль местных звеньев советского государственного аппарата в известной мере недооценивалась, что повлекло за собой определенные затруднения в их деятельности, снижение эффективности работы.

Однако, как известно, Программа КПСС закрепила положение, восстанавливающее ленинскую линию в вопросе о роли местных органов государственной власти. Эта тенденция ярко проявилась и в постановлении ЦК КПСС от 11 марта 1967 г. «Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся». ЦК КПСС подчеркнул, что сельские и поселковые Советы депутатов трудящихся являются высшими органами государственной власти на своей территории. Их акты, принятые ими в пределах своей компетенции, являются обязательными для исполнения всеми должностными лицами, организациями и учреждениями, расположенными на территории Совета[484]484
  «Правда», 1967, 11 марта.


[Закрыть]. Эти указания ЦК КПСС нашли свое воплощение и в ряде последовавших затем нормативных актов Советского государства[485]485
  См., например, Законы о сельских и поселковых Советах депутатов трудящихся союзных республик. М., 1969.


[Закрыть].

Все сказанное имеет самое непосредственное отношение к рассматриваемому принципу организации социальных управляющих систем нашего общества, к проявлению отмеченной тенденции расширения прав, предоставления большей самостоятельности низовым ячейкам соответствующей системы, т. е. именно тем элементам социальных управляющих систем, которые выполняют основную массу работы.

Расширение прав промышленных предприятий в ходе хозяйственной реформы, повышение роли сельских, поселковых, районных и городских Советов депутатов трудящихся – это звенья одной и той же цепи процесса, именуемого укреплением и развитием ленинского принципа демократического централизма, установлением рациональных и эффективных взаимоотношений между центром и местами в социальных управляющих системах.

В нашей стране имеются все необходимые политические, экономические и социальные предпосылки для такого решения проблемы взаимоотношения центра и мест, о котором мечтал В. И. Ленин. Политической предпосылкой является полная и окончательная победа социализма в стране, вступление Советского государства в период коммунистического строительства. Экономическая предпосылка – развитая социалистическая система хозяйства, безраздельное господство социалистической собственности на средства производства, огромный опыт организаторской работы, накопленный в центре и на местах многочисленными квалифицированными кадрами. Наконец, социальной основой решения данной проблемы служит постоянная творческая активность народных масс, непосредственно участвующих в управлении всеми делами социалистического общенародного государства, высокий уровень культуры и сознательности трудящихся.

Однако было бы ошибочным полагать, что при наличии названных предпосылок действие демократического централизма в решении проблем оптимизации структуры и деятельности той или иной социальной управляющей системы происходит автоматически. Коммунистическая партия исходит из того, что общественные явления могут закономерно перерастать одно в другое, но это не только не отрицает, но, напротив, предполагает активную созидательную деятельность советских людей.

Демократический централизм, поскольку он выступает как средство оптимизации социальных управляющих систем, нуждается в сознательной и целенаправленной деятельности по его укреплению и совершенствованию. Следовательно, далеко не достаточно лишь ограничиваться признанием существования демократического централизма. За него нужно бороться, преодолевать возникающие трудности, с тем чтобы с его помощью совершенствовать организацию и функционирование социальных управляющих систем и, следовательно, добиваться максимальной эффективности их воздействия на окружающую среду. Известно, что там, где к этой проблеме относятся без должного внимания, не исключено проявление излишней, не обусловленной потребностями общественного развития степени централизации, порождающей опеку со стороны вышестоящих звеньев, сковывание разумной инициативы мест, с чем наша партия ведет решительную борьбу.

Следовательно, назначение демократического централизма в социальных управляющих системах заключается в установлении наиболее рациональных отношений между всеми элементами этих систем, что самым непосредственным образом отражается на методах их воздействия на окружающую среду.

Таковы, с нашей точки зрения, основные характерные черты социальной управляющей системы как субъекта управления, если говорить о ней в статическом аспекте. Но, как известно, оптимальная организация социальной управляющей системы и составляющих ее элементов есть не самоцель, а необходимое средство обеспечения динамики этой системы, создания наиболее целесообразных условий для ее эффективного воздействия на окружающую среду, поскольку именно эта задача присуща всем социальным управляющим системам независимо от особенностей их конкретного назначения.

Указанная общность неизбежно порождает необходимость использования соответствующих общих способов функционирования, которые, в свою очередь, также обладают спецификой их конкретного воплощения.

Одним из таких общих способов функционирования названных ранее социальных управляющих систем, входящих в систему аппарата Советского социалистического государства, является правовое воздействие их на окружающую среду как выражение управленческой динамики всех элементов этих систем.