Текст книги "Избранные труды"

В философской, социологической и юридической литературе высказаны различные суждения об особенностях социальных управляющих систем. Так, Э. Г. Юдин вслед за У. Росс Эшби выделяет «самоорганизующиеся системы», к числу характерных черт которых он относит: 1) способность активно взаимодействовать со средой, не только получая информацию извне, но и оказывая влияние на среду, изменяя ее в направлении, обеспечивающем более успешное функционирование системы; 2) определенную гибкость структуры, понимаемой в данном случае в качестве совокупности существенных связей между элементами, т. е. связей, обеспечивающих целостность системы; 3) невозможность в большинстве случаев предсказать поведение самоорганизующейся системы, поскольку в различных ситуациях она может действовать разными путями, но выбирает один из них (не обязательно лучший); 4) способность учитывать прошлый опыт или обучаться, позволяющая системе оптимизировать свою деятельность, основываясь на использовании закономерностей, присущих среде.

«Самоорганизующиеся системы» – это, по мнению Э. Г. Юдина, системы, способные при активном взаимодействии со средой изменять свою структуру, сохраняя в то же время целостность и действуя в рамках закономерностей, присущих окружению, выбирать одну из возможных линий поведения. Такая система может учитывать большое число факторов, каждый из которых меняется в широких пределах, т. е. способна осуществлять контроль, регулирование или управление чрезвычайно сложными процессами[454]454
  См.: Юдин Э. Г. Методологические проблемы исследования самоорганизующихся систем. – В кн.: Проблемы методологии системного исследования. М., «Мысль», 1970, с. 360–361.


[Закрыть].

В. Г. Афанасьев акцентирует внимание на самоуправляемых системах, т. е. таких, которым присущи процессы управления. Из рассуждений автора можно сделать вывод о существовании, по сути дела, двух разновидностей систем, основанных на процессах управления. «Каждая из самоуправляемых систем, – пишет В. Г. Афанасьев, – заключает в себе по существу две подсистемы: управляемую и управляющую. Управляемая подсистема – это кто или что управляется; управляющая подсистема – кто или что управляет»[455]455
  Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. Изд. 2-е, доп. М., Политиздат, 1973, с. 26.


[Закрыть].

Аналогичного взгляда придерживается и П. Гиндев, считающий, что «любая система управления имеет свою структуру – управляющую подсистему (которая является субъектом управления) и управляемую подсистему (которая является объектом управления), чьи элементы находятся в определенной зависимости один от другого, обусловленной специфическими особенностями этих элементов»[456]456
  Гиндев Панайот. Демократия и общественный прогресс. М., «Прогресс», 1972, с. 145.


[Закрыть].

Однако применительно к социальным управленческим системам речь должна идти скорее всего не о двух подсистемах – управляемой и управляющей, а о двоякой роли каждого элемента системы, органически сочетающего в себе свойства управляющей и управляемой частей системы, свойства субъекта и объекта управления[457]457
  Ю. А. Тихомиров справедливо отмечает, что социальному управлению свойственно известное соединение субъектов и объектов (см.: «Советское государство и право», 1970, № 5, с. 63).


[Закрыть]. Взять, к примеру, систему органов советского государственного управления. Можно ли выделить в ней подсистемы управляющие и управляемые? По нашему мнению, на этот вопрос должен последовать отрицательный ответ, ибо особенность социальной управляющей системы, как это будет показано ниже, выражается именно в двояком характере составляющих ее подсистем, которые одновременно выступают и как управляющие, и как управляемые подсистемы.

В свете сказанного мы не можем согласиться с мнением А. К. Белых, который предлагает различать понятия «система социалистического управления» и «социалистическая управляющая система». Второе понятие, как считает автор, охватывает, прежде всего, субъект управления, а также его цель, принципы и методы. Однако в него не может быть включен объект управления. Единство всех элементов социалистического управления, включая его объект, охватывается понятием «система социалистического управления». Это единство управляемой и управляющей систем[458]458
  См.: Белых А. К. Управление и самоуправление. Л., «Наука», 1972, с. 14.


[Закрыть].

Нам представляется, что А. К. Белых не учитывает двойственной природы субъекта управления, который в социальном управлении не может выступать, так сказать, в чисто управляющем виде, а обязательно в органическом соединении присущих ему управляющих и управляемых качеств, ибо речь идет о системных явлениях. Как уже отмечалось, ни один орган государственного управления не выступает только как управляющий, ибо, входя в систему, он одновременно является и управляемым.

Вместе с тем следует иметь в виду, что в нашем обществе есть социальные системы, которые нельзя отнести к категории управляющих, хотя, несомненно, они тесно связаны с управлением, например система советского социалистического права. Как известно, нормы социалистического права, образующие систему, создаются Советским государством и обеспечиваются силой государственного воздействия. Иначе говоря, любая норма права и вся их система в целом являются инструментом, при помощи которого социальные управляющие системы, составляющие советский государственный аппарат, выполняют возложенные на них задачи коммунистического строительства.

Нет сомнения в том, что социальное управление и право тесно связаны между собой. Однако, как нам представляется, едва ли есть основания рассматривать право в качестве компонента социального управления. При этом мы исходим из следующих соображений.

Во-первых, правовые нормы, как известно, представляют собой лишь одну из разновидностей социальных норм[459]459
  С. С. Алексеев различает четыре вида социальных норм: нормы права, нормы морали (нравственности), обычаи, корпоративные нормы (нормы общественных организаций) (см.: Алексеев С. С. Проблемы теории права. Т. 1. Свердловск, 1972, с. 69).


[Закрыть]. Следовательно, к компонентам управления (оставляя в стороне вопрос об удельном весе их регулятивного воздействия) необходимо отнести не только правовые, но и все иные виды социальных норм, действующие в нашем обществе.

Во-вторых, отнесение правовых норм (равно как и иных социальных норм) к компонентам управления означает неоправданное расширение структуры социального управления. По нашему мнению, главными, определяющими компонентами социального управления являются: а) субъект управления; б) объект управления; в) процесс управления, т. е. система целенаправленного воздействия субъекта на объект; г) информация как содержание прямой и обратной связи, обязательно возникающей между субъектом и объектом в процессе социального управления[460]460
  По мнению М. Д. Сергеева, процесс управления можно представить как целостную, динамическую, самоуправляемую систему, ибо он включает взаимодействие таких его компонентов, как объект-субъект, управляющая и управляемая системы (см.: Научное управление обществом. Вып. 2. М., «Мысль», с. 146).


[Закрыть].

Что касается права, то оно имеет отношение к регулированию всех названных компонентов социального управления. Материальные нормы советского права регулируют статус субъектов и объектов социального управления в определенной сфере, основы их информационного обеспечения, процессуальные нормы – процедуры социального управления, динамику информационного обмена. Поэтому вряд ли можно рассматривать право как составную часть социального управления, ибо, охватывая соответствующим образом названные компоненты, роль права, скорее, сводится к средству осуществления определенных аспектов социального управления, если учесть при этом, что социальное управление осуществляется и за пределами правовой сферы.

В-третьих, право непосредственно связано не вообще с социальным управлением, а только с его разновидностью, именуемой государственным управлением. Вместе с тем было бы неверным отрицать связь права (хотя бы косвенную) с иными социальными процессами в обществе, складывающимися за пределами правового регулирования. Механизм управления социальными процессами с помощью права состоит в том, что государственные решения, предписания законов и иных нормативных актов должны быть переведены в реальное поведение коллективов, социальных групп и каждого члена общества. Процесс этот носит стабильный и устойчивый характер, когда социальные нормы (право, мораль, традиции, обычаи) соответствуют реальным классовым интересам, потребностям, ценностным ориентациям коллективов и отдельных личностей. Все институты права, как и право в целом, представляют собой инструмент, обеспечивающий нормальное функционирование общества[461]461
  См.: Право и социология. М., «Наука», 1973, с. 23.


[Закрыть].

Таким образом, соглашаясь в принципе с «управленческой» природой права, что обстоятельно было показано В. М. Горшеневым[462]462
  См.: Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в современный период коммунистического строительства. – Автореф. докт. дис. Свердловск, 1969.


[Закрыть], мы, тем не менее, не видим достаточных оснований для того, чтобы рассматривать право в качестве компонента социального управления. Подобно тому как в структуру права, компонентами которой являются система права, отрасли, институты и нормы права, мы не включаем принципы права, способы его реализации и т. д., так и структуру социального управления необходимо ограничивать только присущими ей компонентами, которые составляют ядро социального управления.

И. В. Блауберг, В. Н. Садовский и Э. Г. Юдин[463]463
  См.: Блауберг И. В., Садовский В. Н., Юдин Э. Г. Системный подход в современной науке. – В кн.: Проблемы методологии системного исследования. М., 1970.


[Закрыть] различают три класса систем – неорганизованные совокупности, органичные и неорганичные системы.

К первому классу относятся такие, которые не обладают существенными чертами внутренней организации. Входя в состав данного объединения или покидая его, элементы этой совокупности не претерпевают изменений, что свидетельствует об отсутствии у нее целостных интегративных качеств.

Что же касается второго и третьего классов – органичных и неорганичных систем, то, с точки зрения авторов, в основе различия этих видов целостных систем лежат особенности присущих им процессов развития, поскольку структура системы является результатом и проявлением этих процессов и сама должна быть объяснена из них.

Для характеристики социальных управляющих систем представляют определенный интерес рассуждения авторов о специфических особенностях органичных систем, отличающих их от систем неорганичных, ибо, по крайней мере, некоторые из названных свойств органичных систем могут быть применены и к социальным управляющим системам. И. В. Блауберг, В. Н. Садовский и Э. Г. Юдин указывают на следующие черты органичных систем.

1. Наличие в системе не только структурных, но и генетических связей. Разумеется, для социальных управляющих систем, как таковых, приемлема и характерна только первая разновидность связей, ибо вторая их разновидность свойственна лишь живым организмам – биологическим системам.

2. Наличие связей не только координации (взаимодействие элементов), но и субординации, обусловленных происхождением одних элементов из других, возникновением новых связей и т. п.[464]464
  Отношения координации и субординации, как полагает В. Г. Афанасьев, вообще свойственны любой целостной системе (см.: Афанасьев В. Г. Указ. соч., с. 13).


[Закрыть] Данное положение вполне может быть использовано в качестве квалифицирующего признака социальной управляющей системы с той, однако, оговоркой, что связи субординации в этих системах обусловлены иными обстоятельствами, главным образом пространственным расположением составляющих систему элементов, а не их происхождением.

3. Наличие особых управляющих механизмов, через которые структура целого воздействует на характер функционирования и развития частей (биологическая корреляция, центральная нервная система, система норм в обществе, органы управления и т. д.). К этому нужно добавить, что в социальной управляющей системе функционирование управляющих механизмов направлено на обеспечение надлежащей деятельности не только составляющих ее частей, но и на внешнюю среду, для воздействия на которую, в сущности, и создается эта разновидность социальных систем.

4. В органичном целом в отличие от неорганичной системы свойства частей определяются закономерностями, структурой целого. Зависимость между системой и ее компонентами столь тесна, что элементы системы лишены способности к самостоятельному существованию. Поскольку структура социальной управляющей системы обусловлена исходной задачей, ради осуществления которой она и создается, постольку эта общая структура не может не воздействовать в качестве определяющего фактора по отношению к составляющим ее элементам в плане соотношения целого и части.

5. Внутри органичного целого существуют своеобразные блоки (подсистемы). Их гибкая приспособленность к выполнению команд управляющей системы основана на том, что элементы подсистемы функционируют вероятностным образом и имеют определенное число степеней свободы. Следовательно, жесткая детерминированность связи подсистем между ними и целым реализуется через неоднозначную детерминацию в поведении элементов подсистем. С нашей точки зрения, применительно к социальным управляющим системам это свойство определяется и поддерживается принципом демократического централизма.

Вместе с тем некоторые из свойств, описываемых И. В. Блаубергом, В. Н. Садовским и Э. Г. Юдиным, едва ли могут быть распространены на социальные управляющие системы. Так, по мнению авторов, если в неорганичных системах элемент зачастую активнее целого (например, ион химически активнее атома), то с усложнением организации активность все в большей мере передается от частей к целому. Думается, однако, что основная доля активности социальных управляющих систем лежит в области функционирования составляющих ее нисходящих элементов. Примером может служить, скажем, деятельность местных звеньев системы Советов депутатов трудящихся. Оценивая роль местных органов государственной власти и государственного управления, В. И. Ленин отмечал, что если «революция с такой быстротой в несколько месяцев, даже в несколько недель, сделала свое дело, то это потому, что мы всецело полагались на местные элементы, что мы открывали им полный простор действий, что мы именно с мест ждали того энтузиазма, который создал непреоборимость и быстроту действий нашей революции»[465]465
  Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 45, с. 249.


[Закрыть].

Названные авторы считают, что если устойчивость неорганичных систем обусловлена стабильностью элементов, то необходимым условием устойчивости органичных систем является постоянное обновление их элементов. Это высказывание, справедливое для биологических систем, с нашей точки зрения, не может быть полностью применено к социальным управляющим системам, например к системе исполнительно-распорядительных органов государственной власти. Конечно, любая система органов претерпевает соответствующие изменения, но они не связаны с постоянной заменой одного элемента другим, так сказать, его новым, только что возникшим аналогом[466]466
  См.: Блауберг И. В., Садовский В. Н., Юдин Э. Г. Указ. соч., с. 37–39.


[Закрыть].

Мы полагаем, что есть достаточные основания различать не три, а четыре разновидности систем: 1) неорганизованные совокупности; 2) неорганичные; 3) органичные (биологические); 4) социальные, среди которых важную роль играют социальные управляющие системы.

Не останавливаясь на анализе первых трех разновидностей систем, рассмотрим подробно специфику социальных управляющих систем.

С нашей точки зрения, социальные управляющие системы, кроме уже отмеченных в литературе, обладают и иными специфическими свойствами, имеющими объективный характер, проявляющимися в любых управляющих системах и на всех уровнях управления. Обратимся к краткой характеристике этих свойств.

Для социальных систем названной группы характерно прежде всего ясно выраженное организационное (структурное) обособление как всей системы в целом, так и каждого составляющего ее элемента. Такое обособление есть прямое следствие целевого назначения каждой из социальных управляющих систем, основную роль в деятельности и развитии которых играет их организация.

По общему правилу, число элементов (подсистем, входящих в социальную управляющую систему), а также строение каждого элемента определяются соответствующим формальным установлением. Например, для системы исполнительно-распорядительных органов государственной власти такими установлениями являются специальные юридические акты, которые определяют рамки системы, ее структуру, штаты, полномочия внутренних подразделений и т. д.

Подобного рода организационное регламентирование есть не что иное, как исходное условие для структурного упорядочения всех элементов социальной управляющей системы, придания ей необходимой целостности, обеспечения эффективной и целенаправленной деятельности. Основная задача любой социальной управляющей системы как субъекта управления – внешнее функционирование, определенное регулятивное воздействие на окружающую среду, на нижестоящие подсистемы с целью обеспечения их надлежащего развития. А должная эффективность внешнего функционирования (на любом уровне системы в целом и каждого ее элемента в отдельности) самым непосредственным образом зависит от упорядоченности системы.

Если для иных социальных систем фактор организационного обособления не играет определяющей роли, то для управляющих систем как субъектов управления он выступает в качестве исходного и решающего. И это не случайно, ибо только для систем данной группы имеет первостепенное значение «организационная решетка». Для ее совершенствования и принимаются постоянно меры по систематическому сокращению и удешевлению аппарата государственного управления, ликвидации излишних параллельно действующих звеньев и структурных единиц.

Характерный признак социальных управляющих систем – строго определенное пространственное расположение составляющих ее элементов, а именно по вертикали. Этот признак в равной степени охватывает и систему в целом, и все входящие в нее элементы (подсистемы) независимо от того, на каком уровне они находятся. Более того, принцип пространственного расположения лежит в основе структуры каждого элемента системы, предопределяя тем самым необходимое размещение ее структурных единиц.

Расположение элементов социальной управляющей системы есть проявление принципа централизации, который присущ социальным управляющим системам. Поэтому нельзя согласиться с мнением М. И. Сетрова, который пишет: «Для того чтобы система была организованной, необходимо наличие двух видов совместимости: совместимость однопорядковых элементов как обязательное условие взаимодействия; совместимость отдельно взятого элемента со всеми другими элементами целого, т. е. совместимость элемента и системы, в которую он входит»[467]467
  Сетров М. И. Методологические принципы построения единой организационной теории. – «Вопросы философии», 1969, № 5, с. 29.


[Закрыть].

Для социальной управляющей системы специфична совместимость не однопорядковых, а как раз разнопорядковых элементов. Расположенная по вертикали та или иная социальная управляющая система может объединить только разнопорядковые элементы, более того, элементы нисходящего порядка. Именно это – обязательное условие взаимодействия элементов социальной управляющей системы, обеспечивающее эффективную деятельность системы на всех ее уровнях.

Специфической особенностью социальной управляющей системы является иерархичность, непосредственно вытекающая из особенностей расположения ее элементов. Эта иерархичность выражается, прежде всего и главным образом, в характере связей между составляющими систему элементами. Общий вид связей таков, что каждый вышестоящий элемент выступает в качестве субъекта управления по отношению к соответствующим нижестоящим. Обнаруживается своего рода двойственная роль каждого элемента системы, обусловленная принципом относительности систем: элементы выступают одновременно как управляющие и управляемые системы. Что же касается элементов, расположенных на верхней и нижней границах социальной управляющей системы, то свойство относительности присутствует и здесь, хотя, быть может, в несколько ином аспекте. Управляющее качество – свойство субъекта управления – означает реальную способность и возможность целенаправленно воздействовать на подведомственные данному элементу социальные связи и явления, обеспечивая достижение необходимых результатов. Управляемое качество – свойство объекта управления – означает реальную способность и возможность действовать на основе воспринимаемой им управляющей информации вышестоящего звена, выступающего по отношению к нему в качестве субъекта управления.

Отсюда вытекает важная проблема: теоретически и практически определить и поддерживать оптимальное соотношение управляющего и управляемого качества в деятельности каждого субъекта посредством совершенствования его связей с выше– и нижерасположенными элементами данной системы. При этом следует отметить, что чем выше уровень, на котором находится элемент, связанный отношениями иерархии с другими элементами системы, тем больший удельный вес в его деятельности и связях по нисходящей линии занимают управляющие функции.

Соединение свойств централизации и иерархичности, имманентных социальной управляющей системе, порождает определенную самостоятельность каждого из входящих в систему элементов. Централизм социальной управляющей системы как ее организационный стержень, основной канал информации не только обусловливает объективно необходимое пространственное расположение ячеек «организационной решетки», но также обеспечивает системе общие и в то же время специфичные именно для нее качества, определяет в главных и основных чертах направление и способы функционирования всех элементов системы. Именно на этой основе протекают в системе процессы управления, сущность которого, как отмечает П. Гиндев, заключается прежде всего в управлении людьми, общественными коллективами и сводится в конце концов к стремлению эффективно организовать их экономическую жизнь, труд, культурную, хозяйственную и общественную деятельность[468]468
  См.: Гиндев Панайот. Указ. соч., с. 151.


[Закрыть].

Как уже отмечалось, каждый элемент системы есть и управляемая, и управляющая система. В первом качестве данная подсистема характеризуется признаками объекта управления, получающего входные сигналы информации. Во втором – подсистема имеет уже свойства субъекта управления, т. е. действует как начало активное, динамическое, в задачу которого входит выбор оптимальных вариантов воздействия на нижестоящие элементы и окружающую среду. Системы, которые могут проявлять активность (бихевиоральные), отмечает Р. Л. Акоф, обладают тем существенным свойством, что каждый из их элементов обнаруживает собственное поведение[469]469
  См.: Акоф Р. Л. Системы, организации и междисциплинарные исследования. – В кн.: Исследования по общей теории систем. М., «Прогресс», 1969, с. 146.


[Закрыть].

Следовательно, каждая часть социальной управляющей системы нуждается в разумной степени самостоятельности для эффективного выполнения возложенных на нее функций. Любой элемент системы, участвуя в реализации общей задачи, стоящей перед социальной управляющей системой в целом, действует всегда в специфических условиях, влияние и требования которых он должен учитывать. Поэтому функционирование элементов социальной управляющей системы определяется взаимодействием факторов, создающих те особые условия, при которых каждый элемент является одновременно подчиненным и самостоятельным субъектом[470]470
  См.: Сорокин В. Д. Правовые проблемы демократического централизма в советском государственном управлении. – В кн.: Ленинизм и проблемы государственного управления. Лениздат, 1969, с. 124.


[Закрыть].

Такие условия возникают под действием двух начал – централизации, пронизывающей «организационную решетку» социальной управляющей системы, и демократизма в его организационном проявлении, обеспечивающем оптимальную, разумную самостоятельность каждого элемента в пределах общих свойств, целей и задач данной социальной управляющей системы. Соединение указанных начал есть не что иное, как демократический централизм в его статике и динамике.

Важная специфическая особенность социальной управляющей системы – сознательное использование различных комплексов средств активного воздействия на среду со стороны системы в целом и ее элементов в отдельности. Для социальной управляющей системы вообще характерна достаточно ясно выраженная сознательная целенаправленная деятельность людей. Особую значимость эта деятельность приобретает в управляющих системах социалистического общества, которое опирается на объективные законы общественного развития, находится в динамическом состоянии, развиваясь по пути к коммунизму.

Социальные управляющие системы нашего общества, активно воздействуя на поступательное развитие общественных отношений, используют разнообразные средства такого воздействия. «В социальном управлении, – пишет А. И. Пригожин, – выступают как бы две системы. Одна из них – специально разработанная система целей, средств и методов управления с соответствующим кадровым и техническим аппаратом. Другая… включает внутренне присущие обществу стихийные процессы социального регулирования, носителем и источником которого является, в частности, массовое сознание»[471]471
  Пригожин А. И. В. И. Ленин о социально-психологических аспектах управления. – «Вопросы философии», 1970, № 2, с. 23.


[Закрыть].

Понятно, что воздействие социальной управляющей системы на все элементы социально-психологической организации масс (привычки и традиции, сознательность, общественное мнение, массовые устремления, ожидания, интересы) менее всего может рассматриваться как однозначное. Напротив, сложность и многоплановость указанного механизма с непреложностью предполагают применение столь же многообразных средств воздействия – экономических, политических, идеологических, правовых, моральных и т. д.

Различные социальные управляющие системы используют правовые средства воздействия на среду, но делают это в неодинаковых масштабах. Так, для систем, составляющих в своей совокупности советский государственный аппарат, характерно преимущественное использование правового метода регулирования общественных отношений. Деятельность государственных органов направлена на регулирование той части отношений в обществе, которая нуждается именно в правовом регулировании, а, следовательно, правовой метод здесь наиболее эффективен.

Практическая реализация средств правового воздействия на среду – важная задача аппарата Советского социалистического государства и всех его подразделений.

Разумеется, правовые средства применяются ими во взаимодействии с иными, неправовыми, средствами. Однако определяет специфику функционирования этой группы социальных управляющих систем именно использование правовых средств, приемов, способов воздействия на среду, объединяемых общим понятием метода правового регулирования. Эти средства в известной мере применяются и такими социальными управляющими системами, как общественные организации.

Отличительное свойство социальных управляющих систем – активное процессуальное начало их функционирования. Это свойство вытекает из предыдущей особенности. В самом деле, широкое и активное применение различных средств воздействия на окружающую среду необходимо требует более или менее оформленной упорядоченности, определения рамок использования соответствующих средств, а также процедур их реализации. Сказанное в первую очередь относится к регламентации правовых средств воздействия. Эффективность системы советского социалистического права, его отраслей, институтов и норм зависит не только от содержания установленных государством общеобязательных правил, но и от четкой регламентации процедур применения этих правил.

Степень же регламентации порядка применения тех или иных средств неодинакова. Она зависит, во-первых, от характера применяемого средства и, во-вторых, от назначения и специфики субъекта, его применяющего. Детально регламентируется, например, процессуальная деятельность суда по рассмотрению подведомственных ему уголовных и гражданских дел. Применение правовых средств в сфере советского государственного управления исполнительно-распорядительными органами государственной власти регламентировано, по общему правилу, менее обстоятельно, что, однако, не всегда можно оправдать свойствами управленческой деятельности. И здесь возникает необходимость в научно обоснованном урегулировании основных процедур, составляющих содержание советского административного процесса. Не случайно в науке права различаются три вида процесса – гражданский, уголовный и административный. С их помощью реализуются соответствующие правовые средства воздействия социальных управляющих систем на окружающую среду.