Текст книги "Избранные труды"

Вопрос о структуре административно-процессуальных норм имеет не только теоретическое, но и немаловажное практическое значение. Решение его должно исходить из общих положений о структуре юридической нормы, выработанных теорией социалистического права.

Согласно наиболее распространенному взгляду правовая норма состоит из трех частей: гипотезы, диспозиции и санкции. Гипотезой именуется элемент нормы, указывающий на условия, при наступлении которых применяется правило, установленное нормой. Диспозиция – это центральная часть нормы, ее главный элемент, составляющий содержание данного юридического правила. Санкция – это указание на юридические последствия, наступающие при нарушении или несоблюдении данной правовой нормы[176]176
  «Общая теория государства и права», изд-во ЛГУ, 1961, стр. 330.


[Закрыть].

Структурные части нормы в литературе именуются неодинаково. Одни называют их составными частями или элементами[177]177
  «Теория государства и права», Госюриздат, 1955, стр. 346.


[Закрыть], другие – только элементами[178]178
  Основин В. С. Нормы советского государственного права, стр. 34.


[Закрыть], третьи считают, что поскольку норма права тождественна диспозиции, то гипотеза и санкция выступают не как составные части нормы, т. е. диспозиции, а как ее атрибуты[179]179
  Лейст О. Э. Санкции в советском праве, Госюриздат, 1962, стр. 21.


[Закрыть]. С нашей точки зрения, составные части нормы, ее элементы – понятия тождественные, характеризующие внутреннее ее строение.

Однако некоторые авторы считают, что юридическая норма состоит только из двух элементов. Так, С. В. Курылев считает составными частями нормы: условие, с наступлением которого связаны юридические последствия, и сами юридические последствия. При этом в названные элементы автор вкладывает отличный от общепринятого смысл. Условие правовой нормы – это, по мнению С. В. Курылева, указание на юридические факты, предусмотренные нормой. Последствия – это указание на права и обязанности, возникающие при наступлении предусмотренных нормой условий[180]180
  Курылев С. В. О структуре юридической нормы, «Труды Иркутского государственного университета им. А. А. Жданова», т. XXVII, сер. юрид., вып. IV, Иркутск, 1958, стр. 179–181. – Аналогичную точку зрения развивает Н. П. Томашевский в статье «О структуре правовой нормы и классификации ее элементов», сб. «Вопросы общей теории советского права», Госюриздат, 1960, стр. 203.


[Закрыть].

Таковы две исходные позиции по интересующему нас вопросу. Правда, есть и другие разногласия, но они относятся уже к решению вопроса о соотношении составных частей юридической нормы.

Ряд авторов высказывает категорическое суждение, согласно которому каждая правовая норма обязательно должна состоять из трех элементов. «Только наличие всех трех частей, – пишет Ю. Г. Ткаченко, – дает нам представление о норме права»[181]181
  Ткаченко Ю. Г. Нормы советского социалистического права, М., 1955, стр. 15.


[Закрыть]. Отсутствие хотя бы одного из них «уже лишает норму правового характера», – подчеркивает А. Ф. Шебанов[182]182
  Шебанов А. Ф. Нормы советского социалистического права, изд-во МГУ, 1956, стр. 33.


[Закрыть].

С этим согласны далеко не все. Не обязательно, чтобы в процессе правотворчества все три логических элемента были включены в одну норму права, отмечает И. Сабо. В некоторых нормах диспозиция сливается с гипотезой. «В ряде случаев, – пишет автор, – диспозиция сформулирована не в виде приказа, а в декларативной форме. Это характерно для многих конституционных норм, которые констатируют какое-то положение и тем самым нормативно закрепляют его»[183]183
  Имре Сабо. Социалистическое право, «Прогресс», 1964.


[Закрыть].

Некоторые авторы допускают существование правовой нормы без санкции. О. С. Иоффе пишет: «Если гипотеза и диспозиция относятся к числу обязательных элементов структуры правовой нормы, то санкция составляет ее необязательный, факультативный элемент. В зависимости от конкретных задач, выполнение которых государство связывает с данной нормой, ее охрана может быть обеспечена посредством либо санкции, либо определенных других юридических норм, либо при помощи всей системы действующего права»[184]184
  «Общая теория государства и права», изд-во ЛГУ, 1961, стр. 333.


[Закрыть].

Мы не разделяем мнения об обязательной трехчленной структуре всех без исключения правовых норм. Существует большое число норм, состоящих из меньшего числа элементов и имеющих все признаки юридического предписания. Поэтому нам представляется более правильной позиция О. С. Иоффе.

Мы целиком согласны с признанием возможности существования норм, в которых санкция не указана.

В качестве примера можно привести правило, установленное ст. 10 Закона о всеобщей воинской обязанности, принятого III сессией Верховного Совета СССР седьмого созыва 12 октября 1967 г., в которой сказано: «На действительную военную службу призываются граждане мужского пола, которым ко дню призыва исполняется 18 лет. Как правильно отмечает О. С. Иоффе, не имеют санкций и нормы поощрительного характера, имеющие существенно новый элемент – указание на меру поощрения.

Вместе с тем О. С. Иоффе не учитывает одного важного обстоятельства. Дело в том, что та аргументация, которая была использована для доказательства факультативности санкции, может быть с полным основанием применена и к другому элементу юридической нормы, а именно к гипотезе. В самом деле, гипотеза, т. е. условия действия нормы, могут быть определены в ней самой; эти условия могут быть определены другой правовой нормой, и, наконец, эти условия могут быть определены всей системой социалистического права.

Мы не согласны с мнением, по которому не может действовать норма, если не предусмотрены те случаи, когда она применяется[185]185
  Ткаченко Ю. Г. Указ. работа, стр. 15.


[Закрыть]. Во-первых, в литературе признается существование норм, у которых гипотезы и диспозиции слиты (в качестве примера приводятся обычно нормы особенной части уголовного права); во-вторых, законодатель не всегда стремится определить условия, при которых реализуется диспозиция данной нормы. Так, в ст. 66 Конституции СССР говорится: «Совет Министров СССР издает постановления и распоряжения на основе и во исполнение действующих законов и проверяет исполнение».

Здесь в одной статье закона две диспозиции – «издает постановления и распоряжения» и «проверяет исполнение». Однако ни Конституция, ни действующее законодательство не предусматривают конкретных условий, при которых реализуются указанные в ст. 66 диспозиции.

Отсутствие гипотезы, отмечает А. Ф. Шебанов, лишает норму практического значения[186]186
  Шебанов А. Ф. Указ. работа, стр. 28. – В противоположность этому категорическому заявлению в некоторых работах признается возможность отсутствия гипотезы в некоторых нормах. «В ряде случаев ввиду очевидности общих условий ее применения в правовой норме отдельно не сформулирована гипотеза, в других случаях эти условия включаются в диспозицию» («Теория государства и права», изд-во АН СССР, 1962, стр. 435).


[Закрыть]. Мы думаем иначе.

В приведенном примере попытка сформулировать конкретную гипотезу и включить ее в состав правила как раз и лишила бы нормы практического значения, поскольку предусмотреть все условия, наступление которых должно привести в действие диспозицию «проверяет исполнение»[187]187
  «В государственном и административном праве существует целый ряд норм, в которых гипотез нет…Эти нормы предписывают определенные действия в качестве обязательного поведения» (Берченко А. Я. Нормы советского права как средство закрепления, охраны и развития социалистических общественных отношений, автореферат диссертации на соискание ученой степени канд. юрид. наук, М., 1950, стр. 21).


[Закрыть], нельзя да и нецелесообразно.

Наличие в юридической норме гипотезы, диспозиции и санкции – это максимум того, из чего та вообще может состоять. Но тогда каков же тот минимум, без которого правовая норма уже перестает быть таковой, утрачивает смысл юридического правила. Ответ на этот вопрос может быть получен в ходе выявления и оценки значения каждого из названных элементов нормы, степени их обязательности в норме и соотношения между собой.

Вряд ли нужно доказывать, что норма не может состоять, скажем, только из одной гипотезы или одной санкции. Логически невозможны также и некоторые комбинации из двух ее элементов, например, невозможно представить себе норму, состоящую только из гипотезы и санкции. Отсюда следует, что непременным элементом юридической нормы является диспозиция, которая с полным основанием может быть отождествлена с самим содержанием нормы. Без диспозиции, т. е. без указания на самое правило, норма как таковая существовать не может.

Чем же обусловлено соотношение между элементами правовой нормы? Иначе говоря, почему в нормах оказывается неодинаковой их структура? Это зависит, на наш взгляд, от ряда обстоятельств. Имеет значение, во-первых, то, в какой области общественных отношений проявляется регулирующее воздействие данной правовой нормы. Естественно, что структура норм, регулирующих, например, гражданские правоотношения, отличается от структуры норм уголовного права. Для последних, в частности норм особенной части уголовного права, характерно влияние гипотезы и диспозиции и наличие санкции в качестве обязательного элемента. Иначе и не может быть, ибо различие в структуре норм отражает и является следствием специфики регулирования общественных отношений различными отраслями права. Поэтому нельзя согласиться с А. Ф. Шебановым, утверждающим, что вследствие единства советского права и характера исполнения правовыми нормами своей служебной роли в обществе, по своей структуре, по своим составным элементам все правовые нормы одинаковы[188]188
  Шебанов А. Ф. Указ. работа, стр. 27.


[Закрыть]. Подобное нивелирование структуры правовых норм различных отраслей и институтов противоречит известному закону диалектики о соотношении всеобщего, особенного и единичного. Всеобщее здесь проявляется в том, что мы имеем дело с социалистическими правовыми нормами, представляющими в своей совокупности единое социальное явление. Но всеобщее не может существовать иначе, кроме как многообразно проявляясь в особенном и единичном, в данном случае посредством различного сочетания элементов правовой нормы. При этом в качестве особенного выступает отрасль социалистического права, единичного – отдельная юридическая норма. Значит, отказавшись от признания возможности и целесообразности существования различных структур правовых норм, мы тем самым недооценивали бы специфику правового регулирования различных общественных отношений.

Во-вторых, для структуры правовой нормы имеет значение то, какой она является по содержанию – материальной или процессуальной. Несомненно, что на структуру многих административно-процессуальных норм накладывает отпечаток уже самое существование материальных норм административного права. Поскольку процессуальные нормы призваны обеспечить реализацию материальных норм, постольку возникает зависимость между диспозицией материальной нормы и гипотезой процессуальной нормы. По-видимому, можно сказать, что осуществление диспозиции материальной нормы является общим условием, при котором начинает действовать соответствующая процессуальная норма. Нарушение гражданином какой-либо материальной нормы административного права одновременно выступает как гипотеза (условие) применения определенного порядка воздействия на нарушителя.

Разумеется, взаимодействие элементов административно-материальных и административно-процессуальных норм ни в какой степени нельзя ограничивать только областью правонарушений. Реализация диспозиции любой материальной нормы административного права приводит в движение и соответствующие процессуальные нормы. Например, осуществление гражданином права на образование есть условие для реализации целого ряда административно-процессуальных правил, определяющих порядок приема гражданина в учебное заведение.

Следовательно, как нам представляется, в административно-процессуальных нормах, как и в иных процессуальных нормах, присутствие гипотезы носит меньшую степень обязательности, поскольку их применение обусловлено потребностями соответствующих материальных норм.

В таком же плане следует решать и вопрос о санкциях в административно-процессуальных нормах. Этот элемент в них встречается значительно реже, чем в материальных нормах, что следует объяснить вторичным характером административно-процессуальных норм. В результате действия процессуальных норм применяется санкция, предусмотренная, как правило, соответствующей материальной нормой. В подавляющем большинстве случаев процессуальные административно-правовые нормы, определяющие порядок деятельности различных субъектов в сфере управления по применению материальных норм административного права, базируются на определенных полномочиях должностных лиц этих субъектов, в силу чего нарушение процессуальной нормы одновременно означает нарушение служебных полномочий того или иного лица.

Таким образом, с точки зрения структуры, соотношения элементов административно-процессуальные нормы можно подразделить на несколько групп.

Первую группу составляют административно-процессуальные нормы, структура которых состоит из всех трех элементов – гипотезы, диспозиции и санкции. Примером такой нормы может служить правило, предусмотренное ст. 113 Таможенного кодекса СССР. В ней сказано: «Штраф, наложенный за нарушение таможенных правил или за контрабанду, не уплаченный в течение пятнадцатидневного срока со дня вручения постановления о наложении штрафа, взыскивается в бесспорном порядке из заработка оштрафованного».

Во вторую группу входят наиболее распространенные административно-процессуальные нормы, состоящие только из двух элементов – гипотезы и диспозиции. В качестве примера приведем правило, закрепленное ст. 28 Закона об укреплении связи школы с жизнью и о дальнейшем развитии народного образования в СССР, где говорится: «В высшие учебные заведения принимать на основе характеристик, выдаваемых партийными, профсоюзными, комсомольскими и другими общественными организациями, руководителями промышленных предприятий и правлениями колхозов с тем, чтобы путем конкурсного отбора зачислять в вузы наиболее достойных, проявивших себя на производстве, подготовленных и способных людей. При зачислении в высшие учебные заведения предоставлять преимущества лицам, имеющим стаж практической работы».

Третья группа объединяет административно-процессуальные нормы, состоящие только из одной диспозиции. Примером такой нормы может служить правило, согласно которому административные комиссии исполнительных комитетов районных (городских) Советов депутатов трудящихся образуются соответствующими Советами из числа депутатов Советов и представителей общественных организаций в составе председателя (заместителя председателя исполнительного комитета соответствующего Совета), заместителя председателя, секретаря и не менее четырех членов комиссии[189]189
  «Ведомости Верховного Совета РСФСР» 1962 г. № 13, ст. 166.


[Закрыть]. Посредством таких норм устанавливаются строго определенные правила, обязательные к исполнению уполномоченными органами и их должностными лицами. Нормы данного вида менее распространены в административно-процессуальном праве по сравнению с нормами первых двух групп.

В работах советских административистов вопрос о классификации норм решается главным образом применительно к нормам материального административного права. Так, С. С. Студеникин классифицировал нормы по следующим признакам: 1) юридическая сила нормы; 2) содержание вопросов, регулируемых нормой, предмет регулирования; 3) степень общности; 4) характер устанавливаемого правила поведения; 5) форма выражения предписания; 6) степень определенности правила поведения; 7) лица, обязанные исполнять предписания нормы; 8) действие нормы в пространстве; 9) действие нормы во времени[190]190
  Студеникин С. С. Советская административно-правовая норма и ее применение, 1949, стр. 17.


[Закрыть].

По мнению Г. И. Петрова, «наиболее важными основаниями определения юридических свойств норм административного права, а следовательно, и их классификационного характера служат: юридическая сила правовой нормы; характер диспозиции правовой нормы; время действия правовой нормы; территория действия правовой нормы; действие правовой нормы по видам субъектов права»[191]191
  Петров Г. И. Советское административное право. Общая часть, стр. 83.


[Закрыть].

При анализе общетеоретической, а также специальной юридической литературы обращает на себя внимание то обстоятельство, что до сих пор не выработано единого критерия классификации юридических норм. Среди ученых-юристов по этому вопросу существуют самые различные мнения и подход к решению проблемы. По-видимому, нельзя не учитывать, что немаловажное значение имеет особенность той отрасли права, нормы которой подвергаются классификации. Взять, к примеру, такой признак классификации, как сила юридической нормы. В административном праве при многочисленности органов управления этот признак имеет иное значение, чем, скажем, при классификации норм гражданского или трудового права. Известно, что в ряде случаев наличие административно-процессуальной нормы, принятой вышестоящим органом, является препятствием для принятия аналогичной нормы нижестоящим органом. Так, ст. 5 Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 марта 1962 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» установила: «Краевые, областные Советы депутатов трудящихся, Советы депутатов трудящихся автономных областей и национальных округов, районные и городские Советы депутатов трудящихся и их исполнительные комитеты могут принимать указанные решения (с административной санкцией. – В. С.), если эти вопросы не регулируются актами вышестоящих органов государственной власти или государственного управления».

Несмотря на различие в определении оснований классификации правовых норм, все же не лишены смысла усилия по выявлению единых критериев, тем более, что некоторые из них могут уже сейчас рассматриваться как общепринятые, например, деление норм по действию в пространстве, во времени.

Что касается классификации административно-процессуальных норм, то здесь также сказывается общая неразработанность проблем административно-процессуального права. А между тем потребность в такой классификации давно назрела.

Обратимся к анализу имеющихся в литературе высказываний по этому вопросу.

С. С. Студеникин различал: а) нормы, определяющие порядок решения тех или иных вопросов в органах управления; б) нормы, определяющие порядок решения вопросов исполнительно-распорядительной деятельности судебными органами[192]192
  Студеникин С. С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права, «Вопросы советского административного права», изд-во АН СССР, 1949, стр. 44.


[Закрыть]. Собственно говоря, это классификацией назвать нельзя, ибо речь идет только о предметном обособлении двух групп административно-процессуальных правил. Несомненно, что нормы первой группы в свою очередь нуждаются в классификационной обработке[193]193
  Там же.


[Закрыть].

Н. Г. Салищева к административно-процессуальному праву отнесла следующие виды норм: 1) нормы, определяющие или закрепляющие общие принципы рассмотрения административных дел при решении вопросов о применении административного принуждения; 2) нормы, устанавливающие процессуальные гарантии прав лица, привлекаемого к административной ответственности; 3) нормы, определяющие порядок составления документов, оформляющих процессуальные действия исполнительных и распорядительных органов; 4) нормы, предусматривающие процессуальные условия ведения дела, в том числе сроки и порядок рассмотрения, порядок принятия решения и т. п.; 5) нормы, определяющие порядок обжалования принятого решения.

Другую группу административно-процессуальных норм, по мнению Н. Г. Салищевой, составляют нормы, регулирующие порядок разрешения споров, возникающих между органами государственного управления, с одной стороны, гражданами и общественными организациями – с другой. Сюда входят нормы, регулирующие порядок подачи, рассмотрения и разрешения жалоб в органах государственного управления, сроки рассмотрения должностными лицами административных дел и т. д.[194]194
  Салищева Н. Г. Указ. работа, стр. 36–41.


[Закрыть]

В приведенной классификации автором используется только один классификационный признак – содержание административно-процессуальных норм. Разумеется, он не может дать сколько-нибудь исчерпывающего представления о характере и особенностях административно-процессуальных норм, не говоря уже о том, что, на наш взгляд, автор необоснованно суживает сферу их действия.

Б. Б. Хангельдыев считает возможным выделить в советском административном праве три качественно различные группы административно-процессуальных правил: 1) правила, приближающиеся по своей юридической природе к нормам уголовного процесса; 2) правила, приближающиеся к нормам гражданского процесса; 3) все остальные процессуальные нормы, закрепляющие порядок процедуры осуществления и реализации организационной деятельности[195]195
  Хангельдыев Б. Б. Указ. работа, стр. 90.


[Закрыть].

В предложенной системе неясен критерий классификации. Ведь приближение определенной части административно-процессуальных норм к нормам уголовного процесса носит чисто внешнее проявление. Единственное, что, пожалуй, их объединяет – так это необходимость применения принуждения как такового. Но дальше идут весьма существенные различия названных групп процессуальных норм. Сказанное относится и к нормам, которые «приближаются к нормам гражданско-процессуальным».

В дополнение к выдвинутому критерию автор предлагает учитывать и степень обособленности той или иной группы административно-процессуальных норм от материальных норм административного права. Правила первой группы, пишет Б. Б. Хангельдыев, полностью выделились в административном законодательстве, тогда как нормы второй группы лишь частично отделились от соответствующих норм материального административного права. Эта вторая группа процессуальных норм регулирует порядок разрешения спора главным образом о праве административном. Как правило, наличие спора в управлении, конфликта между сторонами административного правоотношения и определяет специальную процедуру рассмотрения этой категории административных дел[196]196
  В связи с этим заслуживает внимания постановка Б. Б. Хангельдыевым вопроса о том, следует ли, например, относить к административному процессу дела по трудовым спорам, рассматриваемым не в судебном, а в административном порядке. При ответе на этот вопрос нужно учитывать ряд обстоятельств. Во-первых, существование определенных групп процессуальных норм в рамках соответствующей отрасли материального права. Как это было показано раньше, такие нормы существуют и в // трудовом праве. Следовательно, они должны участвовать в решении определенных процессуально-трудовых вопросов. Во-вторых, несмотря на широкую сферу применения, административный процесс, несомненно, имеет свои границы. Было бы, на наш взгляд, неправильно все процессуальные нормы, коль скоро они находятся вне пределов гражданского и уголовного процессов, автоматически относить к процессу административному, а нормы, его регулирующие, – к административно-процессуальным нормам. В-третьих, следует иметь в виду некоторое практическое расхождение между содержанием терминов «администрация» и «административная деятельность». Известно, например, что администрация как управленческий аппарат какого-либо предприятия, учреждения, организации не вправе налагать административные взыскания на подчиненных работников. На страницах неюридической печати такое смещение понятий обнаруживается довольно часто. По-видимому, целесообразно признать, что некоторые процессуальные вопросы выходят за рамки всех трех видов процесса и регулируются соответствующими процессуальными нормами в пределах данной материальной отрасли советского права. ¹⁹² Хангельдыев Б. Б. Указ. работа, стр. 90–92.


[Закрыть].

Такой критерий, как степень обособленности, нам представляется весьма условным и не может считаться определяющим: то, что сегодня не обособилось, в ближайшем будущем может обособиться. Известно, какую большую роль в выделении многих административно-процессуальных норм сыграли некоторые нормативные акты последнего времени. Есть все основания ожидать дальнейшей интенсификации этого процесса.

Самой многочисленной, по мнению автора, является третья группа административно-процессуальных норм. Сюда отнесены нормы «организационно-структурные», а также правила, определяющие порядок отношений между звеньями и всеми структурными подразделениями государственного аппарата. Задача таких норм состоит в разрешении конкретных административных дел, которыми практически решаются вопросы хозяйственного и социально-культурного строительства в соответствующей сфере общественной жизни и в пределах определенной административно-территориальной единицы.

По нашему мнению, Б. Б. Хангельдыеву не удалось достаточно четко отграничить нормы второй и третьей групп. Например, процедуру назначения гражданину пенсии должны регулировать нормы второй группы в случае возникновения спора (о праве административном), поскольку имеется приближение к гражданскому процессу, и нормы третьей группы, если спора нет, что случается довольно часто.

Учитывая условность любой классификации, мы считаем, что характерные черты административно-процессуальных норм могут быть выявлены, если за основу взять деление норм: 1) по содержанию; 2) по объему регулирования; 3) по юридической силе; 4) по кругу субъектов права, на которых распространяется действие нормы; 5) по видам. административного производства; 6) по характеру диспозиции; 7) по действию в пространстве; 8) по действию во времени.

Деление административно-процессуальных норм по содержанию позволяет в общих чертах определить сферу их действия. С этой точки зрения следует подразделять:

а) нормы, регулирующие процессуальные отношения, складывающиеся в области управления народным хозяйством. Примером может служить правило, содержащееся в ст. 1 постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 4 октября 1965 г. «О совершенствовании планирования и экономического стимулирования промышленного производства», где говорится: «Пятилетние и годовые планы предприятий разрабатываются ими на основе устанавливаемых вышестоящей организацией контрольных цифр.

Вышестоящие хозяйственные органы рассматривают с участием предприятий их планы и составляют отраслевые планы. Утверждаемые показатели плана должны доводиться до предприятия не позже, чем за 2 месяца до начала планируемого года»[197]197
  СП СССР 1965 г. № 19–20, ст. 153.


[Закрыть];

б) нормы, регулирующие процессуальные отношения в области управления социально-культурным строительством. Например, Положение о Государственных премиях РСФСР в ст. 2 содержит норму, согласно которой «представление произведений и работ к Государственным премиям РСФСР производится министерствами и ведомствами РСФСР, республиканскими (АССР), краевыми и областными органами Министерства культуры РСФСР и Государственного комитета Совета Министров РСФСР по печати, творческими союзами и обществами РСФСР и их местными отделениями, центральными комитетами профсоюзов, редколлегиями журналов, газет и книжными издательствами РСФСР, краевыми и областными общественными организациями, научно-исследовательскими институтами, высшими учебными заведениями, собраниями трудящихся»[198]198
  СП РСФСР 1965 г. № 3, ст. 15.


[Закрыть];

в) нормы, регулирующие процессуальные отношения в области административно-политической деятельности Советского государства. К этой группе норм относится, например, правило, устанавливающее, что наблюдательные комиссии при исполкомах районных (городских) Советов депутатов трудящихся образуются из представителей советских, профсоюзных, комсомольских и других общественных организаций и коллективов трудящихся в составе председателя (члена исполнительного комитета соответствующего Совета), заместителя председателя, секретаря и не менее четырех членов комиссии.

По объему регулирования административно-процессуальные нормы делятся на общие и специальные. Данный критерий классификации является своеобразным дополнением предшествующего основания и вызывается необходимостью более дробного расчленения административно-процессуальных норм в пределах названных областей управления.

К общим относятся административно-процессуальные нормы, которые устанавливают правила, распространяющиеся на все или многие отрасли государственного управления. «В целях дальнейшего улучшения работы с кадрами и соблюдения коллегиального принципа при рассмотрении вопросов их подбора и расстановки, – говорится в постановлении Совета Министров СССР от 19 февраля 1960 г., – установить, что работники номенклатуры министерств, ведомств могут назначаться и освобождаться министрами и руководителями ведомств, как правило, с рассмотрением соответствующих представлений на заседании коллегии (комитета)»[199]199
  СП СССР 1960 г. № 6, ст. 37.


[Закрыть]. Общие процессуальные нормы имеются, например, в Общем положении о министерствах СССР.

К специальным относятся административно-процессуальные нормы, регулирующие отношения, которые возникают преимущественно в пределах одной отрасли государственного управления. Так, в области охраны общественного порядка и государственной безопасности действует правило, согласно которому «выдача заграничных документов и виз на выезд за границу производится в установленном порядке по письменным ходатайствам заинтересованных министерств, ведомств и организаций, а также по ходатайствам отдельных граждан, выезжающих за границу по частным делам»[200]200
  СП СССР 1959 г. № 13, ст. 80.


[Закрыть].

По юридической силе административно-процессуальные нормы подразделяются на правила, изданные высшими, центральными и местными органами государственной власти и государственного управления. Нормы, изданные высшими и центральными органами государственной власти и государственного управления, при одной и той же степени обязательности обладают большей юридической силой, нежели нормы, изданные местными органами власти и управления.

Основные показатели юридической силы нормы – это, во-первых, правовой статус государственного органа, ее установившего (с этой точки зрения приоритетом обладают нормы, установленные представительными органами государственной власти по сравнению соответственно с органами государственного управления), а, во-вторых, внешняя форма выражения данной нормы. Например, нельзя считать адекватной юридическую силу норм, содержащихся в актах коллегиальных органов – постановлениях Советов Министров, решениях исполкомов местных Советов, юридической силе распоряжений тех же органов, но принятых в единоличном порядке.

По кругу субъектов права, на которых распространяется действие административно-процессуальных норм, последние подразделяются на:

а) нормы, устанавливающие порядок деятельности органов государственного управления и их внутренних подразделений. Так, ст. 7 Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 марта 1962 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» указывает, что «исполнительные комитеты краевых, областных Советов депутатов трудящихся, Советов депутатов трудящихся автономных областей и национальных округов, районных и городских Советов депутатов трудящихся должны практиковать предварительное обсуждение общественностью проектов решений, предусматривающих за их нарушение наложение штрафов в административном порядке»[201]201
  «Ведомости Верховного Совета РСФСР» 1962 г. № 9, ст. 121.


[Закрыть];

б) нормы, устанавливающие порядок деятельности общественных организаций, обществ трудящихся и самодеятельных организаций населения. Примерами могут служить нормы, регулирующие порядок деятельности добровольных народных дружин по охране общественного порядка, нормы, определяющие порядок организации и деятельности многочисленных массовых организаций общественной самодеятельности;

в) нормы, устанавливающие правила для граждан, например, предусматривающие порядок поступления в учебные заведения, правила призыва на действительную военную службу, правила обращения за назначением государственной пенсии и др. Подобного рода нормы действуют во всех областях управления – хозяйственной, социально-культурной и административно-политической. Нормы, регулирующие поведение граждан, в области административно-политической содержатся, в частности, в принятом недавно Положении об административном надзоре органов милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы[202]202
  «Ведомости Верховного Совета СССР» 1966 г. № 30, ст. 597.


[Закрыть].

По видам административного производства различают административно-процессуальные нормы, регулирующие:

а) производство по принятию нормативных актов органом советского государственного управления;

б) производство по заявлениям граждан и обращениям организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере государственного управления;

в) производство по административно-правовым жалобам и спорам;

г) производство по делам организационного характера в аппарате государственного управления;

д) производство по делам о поощрениях в сфере советского государственного управления;

е) производство по делам о применении принудительных мер в сфере советского государственного управления.

По характеру диспозиции советские административно-процессуальные нормы делятся на:

а) нормы обязывающие, т. е. содержащие предписание должного поведения и не предоставляющие данному субъекту альтернативы. «Должностные лица санитарно-эпидемиологической службы… – говорится в ст. 8 Положения о государственном санитарном надзоре в СССР, – обязаны… сообщать руководителям предприятий, организаций и учреждений о несоблюдении подчиненными им работниками гигиенических норм, санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемических правил и противоэпидемических мероприятий и просить руководителей предприятий, организаций и учреждений о наложении на виновных дисциплинарных взысканий»[203]203
  СП СССР 1963 г. № 20, ст. 199.


[Закрыть];

б) нормы управомочивающие, т. е. предоставляющие субъекту возможность выбора вариантов поведения в рамках закона и в зависимости от обстоятельств. Например, в соответствии со ст. 12 Положения административные комиссии могут рассматривать дела об административных нарушениях по месту работы, учебы или жительства нарушителя;

в) нормы рекомендательные, указывающие нижестоящим органам и иным субъектам действия желательные и целесообразные, обусловленные потребностями развития той или иной отрасли государственного управления. Так, постановление Совета Министров РСФСР от 18 октября 1962 г. «О повышении ответственности за сохранность и содержание в исправном состоянии жилищного фонда» в ст. 4 рекомендует Советам Министров автономных республик, крайисполкомам, облисполкомам и Ленгорисполкому развивать и распространять на добровольных началах общественные формы обслуживания домохозяйств (уход за зелеными насаждениями, уборка лестниц, устранение мелких неисправностей в домах, имея в виду сокращение в связи с этим численности обслуживающего персонала в управлениях домами)[204]204
  СП РСФСР 1962 г. № 20, ст. 102.


[Закрыть];