Текст книги "Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»"

Статья 5. Внесение изменений в государственный кадастр недвижимости и в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую

1. Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявшие акт о переводе земель или земельных участков, направляют копию такого акта в течение пяти дней со дня его принятия в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного кадастрового учета недвижимого имущества и ведение государственного кадастра недвижимости, или, если иное не установлено Правительством Российской Федерации, в подведомственное данному федеральному органу исполнительной власти государственное учреждение (далее – орган кадастрового учета).

2. О внесенных изменениях орган кадастрового учета уведомляет заинтересованных правообладателей земельных участков с указанием акта о переводе земель или земельных участков, а также органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, для внесения в течение семи дней изменений в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

3. Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую считается состоявшимся с момента внесения изменений о таком переводе в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

4. Переоформление правоустанавливающих документов на земельные участки, в отношении которых приняты акты о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, не требуется.

Статья 5 Закона о переводе закрепляет модель информационного взаимодействия между органами публичной власти для актуализации сведений публичных реестров о категории земельного участка, отражении последствий принятия акта о переводе.

В самом общем понимании информационное взаимодействие состоит в осуществлении информационных коммуникаций между заинтересованными сторонами для решения прикладных задач.

При этом данная процедура осуществляется без участия инициатора перевода и независимо от воли правообладателя земельного участка, поскольку учет их интересов осуществляется при принятии и рассмотрении ходатайства о переводе:

орган, принявший акт о переводе, в течение пяти календарных дней со дня его принятия обязан направить копию акта о переводе в орган кадастрового учета;

в течение семи календарных дней орган кадастрового учета уведомляет правообладателя участка и орган государственной регистрации прав о внесенных изменениях в части категории участка;

процедура перевода по общему правилу является завершенной с момента внесения изменений в сведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество.

При установлении или изменении границ населенных пунктов, туристско-рекреационных особых экономических зон сведения о кадастровых номерах земельных участков, включенных в границы населенных пунктов, туристско-рекреационных особых экономических зон или исключенных из их границ, также направляются в орган кадастрового учета для внесения соответствующих изменений в государственный кадастр недвижимости (п. 3 ст. 8, п. 4 ст. 10 Закона о переводе).

При проведении государственного кадастрового учета текущих изменений, связанных с изменением категории земель, определение их кадастровой стоимости осуществляется на основе результатов государственной кадастровой оценки земель (п. 13 Правил проведения государственной кадастровой оценки земель (утв. постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. № 316)).

Результаты определения кадастровой стоимости земельных участков отражаются в акте определения кадастровой стоимости, который удостоверяется должностным лицом управления Росреестра по соответствующему субъекту РФ, уполномоченным на выполнение учетных кадастровых записей (п. 1.4 Методических указаний по определению кадастровой стоимости вновь образуемых земельных участков и существующих земельных участков в случаях изменения категории земель, вида разрешенного использования или уточнения площади участка (утв. приказом МЭРТ России от 12 августа 2006 г. № 222).

Учет изменения категории земельного участка в Едином государственном реестре прав осуществляется посредством заполнения листа записи об изменениях, которые не влекут существенного изменения объекта, а также прекращения или перехода права на него (п. 67 Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (утв. постановлением Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. № 219)).

На практике процедура информационного взаимодействия реализуется в случае изменения категории земельного участка без согласия его правообладателя, а в остальных случаях сохраняется заявительный порядок внесения изменений в сведения публичных реестров о категории земельного участка, т. е. актуализация сведений осуществляется по заявлению инициатора перевода.

Налоговые последствия перевода земель и земельных участков регулируются ст. 391 НК РФ, согласно которой налоговая база определяется в отношении каждого земельного участка как его кадастровая стоимость по состоянию на 1 января года, являющегося налоговым периодом, т. е. независимо от изменения кадастровой стоимости.

При этом перевод из одной категории в другую, влияющий на величину кадастровой стоимости и происшедший в течение налогового периода, учитывается при определении налоговой базы, которая будет применяться для исчисления земельного налога только в следующем налоговом периоде.

Данная правовая позиция подтверждается единообразной судебной практикой (постановление ФАС Московского округа от 6 марта 2009 г. № КА-А41/1065-09 по делу № А41-К2-21017/07), согласно которой неприменение до окончания налогового периода измененной кадастровой стоимости не является занижением налогооблагаемой базы, а также письмами фискальных органов (письма Минфина России от 16 августа 2007 г. № 03-05-07-02/81, от 5 сентября 2006 г. № 03-06-02-02/120, письмо ФНС России от 22 сентября 2006 г. № ГВ-6-21/952@).

Статья 6. Перевод земельных участков из состава земель одной категории в другую в случае изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд

1. В случае необходимости изменения целевого назначения земельного участка в связи с его изъятием, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд перевод этого земельного участка из состава земель одной категории в другую осуществляется после его изъятия, выкупа.

2. Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления до предоставления заинтересованным гражданину или юридическому лицу изъятого, в том числе путем выкупа, земельного участка обязаны осуществить его перевод из состава земель определенной категории в категорию, обеспечивающую разрешенное использование этого земельного участка по целевому назначению.

Закон о переводе содержит общую норму-гарантию (ст. 6) о том, что при изъятии участка для государственных и муниципальных нужд для последующего предоставления с иным целевым назначением такому предоставлению должно предшествовать изменение категории земельного участка.

При этом принятие акта о переводе возможно только после завершения процедуры изъятия у предыдущего правообладателя.

Отношения по изменению категории земельного участка в связи с его изъятием регулируются также п. 1 ст. 4 Федерального закона № 101 «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», которым установлено исключение из общего правила о необходимости соблюдения минимальных размеров образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения: данное требование не распространяется на формируемые земельные участки в целях последующего изменения целевого назначения земель на основании утвержденных актов о выборе земельных участков для строительства и материалов предварительного согласования мест размещения объектов и (или) документов территориального планирования, документации по планировке территории и землеустроительной документации.

Сама процедура изъятия осуществляется следующим образом:

принятие уполномоченным органом решения об изъятии и его регистрация в ЕГРП (п. 4 ст. 279 ГК РФ);

извещение правообладателей участков о предстоящем изъятии не позднее чем за один год до изъятия, изъятие ранее года допустимо только с согласия правообладателей (п. 2 ст. 63 ЗК РФ, п. 3 ст. 279 ГК РФ);

изъятие по соглашению сторон или решению суда.

Глава 2
Особенности перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую

Статья 7. Особенности перевода земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию

1. Перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных:

1) с консервацией земель;

2) с созданием особо охраняемых природных территорий или с отнесением земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения;

3) с установлением или изменением черты населенных пунктов;

4) с размещением промышленных объектов на землях, кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), а также на других землях и с иными несельскохозяйственными нуждами при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов, за исключением размещения на землях, указанных в части 2 настоящей статьи;

5) с включением непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства земель в состав земель лесного фонда, земель водного фонда или земель запаса;

6) со строительством дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, железнодорожных линий и других подобных сооружений (далее – линейные объекты) при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства линейных объектов;

7) с выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны страны и безопасности государства при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов;

8) с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель;

9) с размещением объектов социального, коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, образования при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов.

2. Перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения, кадастровая стоимость которых на пятьдесят и более процентов превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), и особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, указанных в пункте 4 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации, в другую категорию не допускается, за исключением случаев, установленных пунктами 3, 6, 7 и 8 части 1 настоящей статьи.

Сельскохозяйственные угодья – пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и др.).

Считаем верным суждение М.В. Попова о том, «что комментируемая статья устанавливает особенности перевода земель только сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения…

При этом Закон не установил никаких запретов или ограничений изменения категории земель так называемых несельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, занятых:

внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, древесно-кустарниковой растительностью, предназначенной для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений;

замкнутыми водоемами;

зданиями, строениями, соружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции».[95]95
  Попов М.В. Указ. соч. – Комментарий к ст. 7.


[Закрыть]

Указанное толкование нашло отражение в единичных судебных актах, например, в постановлении ФАС Северо-Западного округа от 27 июля 2009 г. по делу № А13-12443/2008.

Современное законодательство и подзаконные акты содержат многочисленные декларативные положения о важной роли земель сельскохозяйственного назначения и необходимости сохранения и увеличения их общей площади.

Так, в п. 50 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537) указывается на обеспечение продовольственной безопасности посредством «предотвращения истощения земельных ресурсов и сокращения сельскохозяйственных земель и пахотных угодий».[96]96
  СЗ РФ. – 2009. – № 20. – Ст. 2444.


[Закрыть]

Вместе с тем из содержания ст. 7 Закона о переводе следует, что законодатель рассматривает земли сельскохозяйственного назначения как возможный резерв для расширения всех иных категорий земель.

Как указывает А.В. Мазуров, «вопреки первому и главному принципу всего земельного законодательства, согласно которому “регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве” (подп. 1 п. 1 ст. 1 ЗК РФ), Закон о переводе (ст. 7) устанавливает самый широкий (по сравнению с другими категориями земель) перечень оснований перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли других категорий, безосновательно названных в нем “особенностями в исключительных случаях”».[97]97
  Мазуров А.В., Нахратов В.В., Чуркин В.Э. Комментарий к Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (постатейный). – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Частное право, 2009.


[Закрыть]

По сведениям Счетной палаты[98]98
  Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. – 2007. – № 4 (112) // www.budgetrf.ru/Publications/Schpalata/2007/ACH200705251310/word/ACH200705251310_000.zip


[Закрыть], с 2003 по 2005 г. правительством Московской области было принято 280 решений о переводе из земель сельскохозяйственного назначения в отношении земельных участков общей площадью 5878,9 га, в том числе: в 2003 г. – 93 решения (1810,9 га), в 2004 г. – 62 решения (990,5 га), в 2005 г. – 58 решений (1297,9675 га), в 2006 г. (по октябрь 2006 г. включительно) – 67 решений в отношении земельных участков площадью 1779,6 га.

В свою очередь, администрацией Тверской области было принято 24 распоряжения о переводе земельных участков общей площадью 581 га из категории «земли сельскохозяйственного назначения».

Из девяти оснований перевода земель сельскохозяйственного назначения пять являются «безусловными», т. е. осуществляются независимо от плодородия и других качественных характеристик земель этой категории.

1. Согласно п. 6 ст. 13, 14 ЗК РФ консервация земель осуществляется для предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий и подразумевает ограничение или полный запрет (с переводом в земли запаса) их хозяйственного использования.

Консервация осуществляется, как правило, в случаях невозможности в ближайшее время восстановить плодородие почв деградированных сельскохозяйственных угодий, земель, загрязненных химическими и радиоактивными веществами свыше допустимой концентрации, а также карантинными вредителями и болезнями растений.

Проект консервации земель подготавливается в рамках деятельности по землеустройству, в нем указывается срок консервации и мероприятия по улучшению состояния почв (ст. 3, 18 Федерального закона от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»).

Примерный перечень земель, подлежащих консервации, перечислен в Положении о порядке консервации земель с изъятием их из оборота (утв. постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 г. № 830)[99]99
  СЗ РФ. – 2002. – № 47. – Ст. 4676.


[Закрыть] в составе:

земель, подвергшихся водной и ветровой эрозии, воздействию селей, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, а также земель в районах Крайнего Севера, занятых оленьими пастбищами, с сильно нарушенным почвенно-растительным покровом;

земель, имеющих просадки поверхности вследствие использования недр или естественных геологических процессов;

земель, загрязненных токсичными химическими веществами, биологическими веществами и микроорганизмами свыше предельно допустимых концентраций.

Решения о консервации земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в частной собственности и собственности субъектов РФ, принимаются органами исполнительной власти субъектов РФ, земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в федеральной собственности – уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной и неразграниченной государственной собственности – органами местного самоуправления.

Из-за затратности мероприятий по улучшению почв консервация земель не получила широкого распространения в практике, и, соответственно, такое основание перевода, как консервация применяется редко.

2. Подпункт 2 п. 1 ст. 7 Закона о переводе фактически устанавливает два основания для изменения категории земель сельскохозяйственного назначения:

в связи с созданием особо охраняемых природных территорий;

в связи с отнесением земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения.

Порядок перевода в связи с созданием особо охраняемых природных территорий рассматривается в комментарии к ст. 10 Закона о переводе.

Порядок отнесения к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения федерального значения устанавливается Правительством РФ на основании федеральных законов (п. 3 ст. 94 ЗК РФ).

Правительство РФ данное полномочие не реализовало.

Порядок отнесения к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения регионального и местного значения устанавливается органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (п. 4 ст. 94 ЗК РФ).

В ряде субъектов Федерации и муниципальных образований данное полномочие реализовано (например, в Оренбургской области принят Закон от 7 ноября 2008 г. № 2568/542-IV-ОЗ «Об отнесении земель к землям особо охраняемых территорий регионального и местного значения, использовании и охране таких земель»).

По смыслу Закона о переводе отнесение земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения – это юридическое признание выполнения ими важных общественно полезных функций для целей исключения или ограничения на их территории хозяйственной деятельности.

3. Перевод в связи с установлением или изменением границы населенных пунктов подробно рассмотрен в комментарии к ст. 8 Закона о переводе.

4. Четвертое установленное Законом о переводе основание – необходимость размещения промышленных объектов – может быть реализовано при наличии двух условий:

планируемое размещение будет осуществляться на землях, кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), а также на других землях и с иными несельскохозяйственными нуждами;

при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов.

Данное основание применимо к переводу под планируемое размещение точечных объектов, перевод под размещение линейных объектов регламентируется подп. 6 п. 1 ст. 7 Закона о переводе.

В настоящее время в земельном и экологическом праве возможность совершения ряда юридически значимых действий ограничена необходимостью оценки «отсутствия иных вариантов размещения объектов».

В частности, с отсутствием иных вариантов размещения объектов действующее законодательство связывает:

возможность изменения целевого назначения земель и земельных участков сельскохозяйственного назначения, лесного и водного фондов (ст. 7, 11, 12 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»);

возможность изъятия земельных участков в публичную собственность для последующего строительства объектов, необходимых для удовлетворения государственных и муниципальных нужд (ст. 49 Земельного кодекса РФ).

В первом приведенном случае законодательное ограничение установлено в публичных интересах и отражает общий принцип земельного права[100]100
  Пункт 2 ч. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ.


[Закрыть], согласно которому изменения целевого назначения данных земель и земельных участков нужно избегать и по возможности осуществлять новое строительство на менее ценных земельных участках, предназначенных для строительства.

Во втором случае, напротив, ограничение установлено в частных интересах и призвано защищать права и законные интересы правообладателей земельных участков от произвольного прекращения их прав.

Вместе с тем бремя несения доказывания отсутствия иных вариантов размещения объектов, критерии оценки их отсутствия законодательно не установлены.

В частности, не установлено, в границах какой территории должны отсутствовать иные варианты размещения объекта (незастроенные земельные участки необходимой категории), должна ли учитываться возможность приобретения заявителем земельных участков, находящихся в частной собственности.

Отсутствие процедуры и критериев реализации нормы об «отсутствии других вариантов размещения» делает декларативным ее ограничительный характер и ставит участников общественных отношений в зависимость от ничем не ограниченного усмотрения уполномоченных на перевод органов публичной власти.

Общественный резонанс, вызванный распоряжением Правительства РФ от 5 ноября 2009 г. № 1642-р о переводе земельных участков из земель лесного фонда в составе Химкинского лесопарка в земли транспорта для размещения скоростной автодороги Москва – Санкт-Петербург в связи с отсутствием иных вариантов размещения, судебные процессы по оспариванию данного акта о переводе[101]101
  Решение Верховного Суда РФ от 1 марта 2010 г. по делу № ГКПИ09-1767, Определение Верховного Суда РФ от 27 апреля 2010 г. № КАС10-181.


[Закрыть] подчеркнули несовершенство и потенциальную коррупциогенность вышеперечисленных норм.

Подобная неопределенность не способствует и защите интересов добросовестных инвесторов: всегда существует риск признания незаконным акта о переводе земельного участка по тому основанию, что инициатор перевода не представил достаточных доказательств отсутствия иных вариантов размещения объекта.

При этом, в отсутствие легальных критериев, результат процесса будет зависеть исключительно от судейского усмотрения, например, по данному основанию Центральным районным судом города Твери признан недействительным акт о переводе земельного участка для строительства крупного металлургического завода дочерней компании «ArcelorMittal»[102]102
  http://centralny.twr.sudrf.ru/modules.php?Name=docum_sud&op=show_document&did=1105


[Закрыть] в Тверской области.

Отсутствие указанных критериев влечет и риск формального соблюдения требований закона, а именно рассмотрение заведомо неконкурентноспособных вариантов размещения объекта по сравнению с лоббируемым.

К такой цели, как правило, стремится инициатор перевода, уже обладающий земельным участком на том или ином виде права и доказывающий, что данный вариант размещения объекта является единственно возможным и необходимо изменить категорию именно этого участка (поскольку это позволит ему избежать необходимости приобретения права на другие альтернативные участки).

Вместе с тем по смыслу Закона о переводе данное обстоятельство не должно являться основным при определении места размещения объекта, поскольку максимальные ставки арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в публичной собственности, ограничены федеральным законодателем[103]103
  Основные принципы определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (утв. постановлением Правительства РФ от 16 июля 2009 г. № 582), принятые на основании ст. 22, 65 Земельного кодекса РФ.


[Закрыть] и арендная плата за участки, находящиеся в публичной собственности (при их наличии), значительно меньше общей стоимости строительства.

Как отмечает АНО «Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Р», согласно буквальному толкованию, гипотеза норм «об отсутствии иных вариантов размещения объектов» является абсолютно определенной, диспозиция имеет императивный характер предписания, а норма, в целом, содержит определенный вариант поведения, реализуемый только в единственном случае – необходимости размещения объекта при физической невозможности размещения его иным образом, при отсутствии альтернативных вариантов размещения на участках, уже обладающих необходимым целевым назначением.[104]104
  Заключение антикоррупционной экспертизы по Распоряжению Правительства Российской Федерации от 5 ноября 2009 г. № 1642-р «О переводе земель лесного фонда Истринского и Дмитровского лесничества… в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения для строительства автомобильной дороги», принятого в рамках реализации проекта строительства федеральной автомобильной скоростной магистрали Москва – Санкт-Петербург. – С. 5.


[Закрыть]

Однако, с позиций экономической оценки, при физическом наличии других вариантов размещения объектов иные самоокупаемые варианты размещения объектов (кроме как на более ценных земельных участках) могут отсутствовать, поскольку в таком случае в первую очередь оценивается возможность функционирования проекта с выбранным местом размещения на условиях возвратности инвестированных в него средств и способности отвечать по своим обязательствам на всех стадиях жизненного цикла.[105]105
  Каминский А. Л. Оценка вариантов территориального размещения строительных объектов с учетом инвестиционной привлекательности регионов РФ: Дисс… канд. экон. наук. Специальность 08.00.05. Экономика и управление народным хозяйством (строительство). – М., 2000. – С. 32.


[Закрыть]

Другими словами, стоимость размещения объекта должна быть соразмерна ожидаемым выгодам.

Расширительного толкования придерживается в настоящее время Верховный Суд РФ[106]106
  Решение Верховного Суда РФ от 1 марта 2010 г. по делу № ГКПИ09-1767.


[Закрыть], полагающий, что физическое наличие альтернативных вариантов размещения объекта не препятствует изменению категории, если эти альтернативные варианты не являются «оптимальными» и были отклонены при рассмотрении ходатайства о переводе, а функционирование размещаемого объекта обеспечивает значительные социальные выгоды.

На необходимость рассмотрения альтернативных вариантов реализации намечаемой хозяйственной деятельности указывается и в экологическом законодательстве: в частности, в составе материалов оценки воздействия планируемой деятельности на состояние окружающей среды (ОВОС), предоставляемого на рассмотрение государственной экологической экспертизы[107]107
  В настоящее время экологическая экспертиза должна предшествовать принятию акта о переводе земель и земельных участков особо охраняемых природных территорий и водного фонда в земли иных категорий (ст. 10, 12 Закона о переводе).


[Закрыть], должен присутствовать раздел, в котором рассматриваются альтернативные варианты достижения цели намечаемой хозяйственной и иной деятельности[108]108
  Пункт 2.4 Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в РФ (утв. приказом Госкомэкологии России от 16 мая 2000 г. № 372).


[Закрыть], в том числе варианты «различного расположения объекта».[109]109
  Типовое содержание материалов по оценке воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду в инвестиционном проектировании (приложение к приказу Госкомэкологии России от 16 мая 2000 г. № 372).


[Закрыть]

При этом Заказчик (исполнитель) выявляет, анализирует и учитывает экологические и иные связанные с ними последствия всех рассмотренных альтернативных вариантов достижения цели намечаемой хозяйственной и иной деятельности, а также «нулевого варианта» (отказ от деятельности[110]110
  No action option в экологическом праве США. Необходимость такой оценки обусловлена тем обстоятельством, что в ряде случаев вследствие высокой антропогенной нагрузки неизбежна деградация ценных земель и без ведения на ней намечаемой хозяйственной деятельности. В таком случае запрет размещения объектов на таких землях неразумен.


[Закрыть]).

Аналогичные требования содержатся в большинстве национальных систем экологического права. В частности, в американском Положении об экологической оценке указывается, что «раздел, посвященный обсуждению альтернатив, составляет центральную часть итогового документа экологической оценки (Council of Environmental Quality, 1978).

При этом отмечается, что предметом рассмотрения должны быть любые альтернативы, «осуществимые с технической и экономической точки зрения, а также здравого смысла», а не только те, «которые являются желательными с точки зрения инициатора деятельности».

При таком толковании особо важным представляется рассмотреть вопрос: какое количество альтернативных вариантов размещения объекта необходимо рассматривать и каковы критерии оценки оптимального варианта?

Относительно количества рассматриваемых вариантов размещения объектов представляется разумным мнение экспертов Фонда «Института экономики города»[111]111
  Аналитическая записка Фонда «Института экономики города» «Об изъятии земельных участков и жилых домов для строительства нового жилья».


[Закрыть] о необходимости дифференцированного подхода к выделению двух групп размещаемых объектов: линейных и точечных.

При размещении линейных инфраструктурных объектов и технологически связанных с ними объектов альтернативные варианты, как правило, либо отсутствуют, либо их набор предельно ограничен. Данное обстоятельство объясняется требованиями инженерного проектирования, согласно которым желательно избегать при размещении линейных объектов большого количества поворотов, так как они влияют на аварийную опасность и износ линейного объекта.

Примером технологически связанного с линейным объектом является автозаправочная станция, полноценное функционирование которой, как правило, возможно только в непосредственной близости к трассе.

Вместе с тем для большинства точечных объектов, по общему правилу, существует значительное количество вариантов размещения.

В порядке исключения вариантность выбора участка под точечные объекты может отсутствовать, например, при необходимости расширения существующих объектов, их реконструкции, создания инфраструктуры и т. п.

На данное обстоятельство указывалось в ранее действовавших Временных рекомендациях по рассмотрению (согласованию) Федеральным агентством лесного хозяйства и его территориальными органами материалов, обосновывающих перевод лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и перевод земель лесного фонда в земли иных категорий (рассмотрены на техническом совещании при заместителе руководителя Рослесхоза 8 сентября 2004 г.) (п. 2.5).

По нашему мнению, разумным является рассмотрение не менее трех вариантов размещения линейного объекта и не менее пяти вариантов размещения точечного объекта.

Относительно территории, в границах которой должен осуществляться поиск альтернативных вариантов размещения объектов, единство мнений отсутствует, однако наиболее распространенным является утверждение, что наличие или отсутствие иных вариантов размещения объекта должно определяться в пределах муниципального района или городского округа.[112]112
  Cм., напр.: Старова Е.В. Правовое регулирование предоставления и использования земельных участков для размещения и эксплуатации промышленных объектов: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. – М., 2010.


[Закрыть]

Обусловливается это тем, что по общему правилу распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.[113]113
  Пункт 9.1 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ».


[Закрыть]

Данное мнение нашло свое отражение в судебной практике, например, в постановлении ФАС Дальневосточного округа от 11 июня 2009 г. № Ф03-2352/2009 указано, что заявитель не предоставил доказательств обращения в уполномоченный орган с целью предоставления участка с необходимым целевым назначением для размещения объекта на территории муниципального района, следовательно, не доказан факт отсутствия иных вариантов размещения объекта (автомобильного рынка).

Вместе с тем, по нашему мнению, такой подход о возможности размещения объекта только в границах одной административно-территориальной единицы по меньшей мере не универсален и более разумным представляется мнение В.А. Евсегнеева[114]114
  Евсегнеев В.А. Собственность на землю в фокусе интересов // Журнал российского права. – 2004. – № 8.


[Закрыть] об определяющем влиянии характера, функциональной направленности и размера объекта.

Так, количество вариантов размещения точечного объекта межрегионального значения может быть значительным, например, на начальной стадии выбора места размещения атомной электростанции в Белоруссии рассматривалось 74 варианта, количество которых уменьшалось по мере детального исследования и выявления запрещающих и неблагоприятных факторов.[115]115
  ОВОС при строительстве и эксплуатации АЭС в Республике Беларусь (2009, подготовлен Министерством энергетики Республики Беларусь, РУП «Белнииэнергопром», ГУ «Дирекция строительства атомной электростанции»).


[Закрыть]