Текст книги "Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»"

Статья 12. Особенности перевода земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию, а также особенности перевода земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли водного фонда

1. Перевод земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию допускается в случаях:

1) создания особо охраняемых природных территорий;

2) установления или изменения границ населенных пунктов;

3) размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов;

4) прекращения существования водных объектов, изменения русла, границ и иных изменений местоположения водных объектов, в том числе связанных с созданием искусственных земельных участков в случаях, предусмотренных федеральными законами, при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

2. Перевод земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли водного фонда допускается в случае:

1) если земли заняты водными объектами;

2) строительства водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водных объектах;

3) изменения русла рек и иных изменений местоположения водных объектов.

1. Согласно ст. 102 Земельного кодекса РФ к землям водного фонда относятся земли:

покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах;

занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах.

Согласно ст. 1 Водного кодекса РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ[154]154
  СЗ РФ. – 2006. – № 23. – Ст. 2381.


[Закрыть] водный объект – природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима.

Таким образом, границы земель водного фонда в настоящее время совпадают с границами водного объекта.

Действующим законодательством закреплены критерии определения границ водного объекта (береговой линии) (п. 4 ст. 5 Водного кодекса РФ) для:

моря – по постоянному уровню воды, при изменении уровня воды – по линии максимального отлива;

реки, озера, обводненного карьера – по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом;

пруда, водохранилища – по нормальному подпорному уровню воды.

Поскольку систематические исследования среднемноголетнего уровня вод по водным объектам в настоящее время практически не ведутся, четкие границы водных объектов в кадастровых данных отсутствуют, незначительные изменения береговой линии, как правило, не сопровождаются принятием акта о переводе.

Пункт 1 ст. 12 Закона о переводе устанавливает четыре основания для перевода земель и земельных участков в составе земель водного фонда в земли иных категорий. Применение трех оснований уже рассмотрено в комментариях к другим статьям Закона о переводе.

Порядок создания ООПТ и туристско-рекреационных особых экономических зон рассмотрен в комментарии к п. 2 ст. 10 Закона о переводе.

Основания и порядок перевода при размещении объектов государственного или муниципального значения при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов рассмотрены в комментарии к подп. 3 п. 1 ст. 11 Закона о переводе.

Четвертое основание перевода является специфичным и применяется только в отношении земель водного фонда – перевод в случае прекращения существования водных объектов, изменения русла, границ и иных изменений местоположения водных объектов, в том числе связанных с созданием искусственных земельных участков в случаях, предусмотренных федеральными законами, при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Таким образом, речь идет о легализации фактического изменения береговой линии.

Водным кодексом установлена возможность предоставления водных объектов в пользование для создания искусственных островов и искусственных земельных участков, на землях, покрытых поверхностными водами, на основании решения уполномоченных органов без заключения договора водопользования (подп. 4 п. 2, подп. 19 п. 3 ст. 11 ВК РФ).

Строительство или расширение морского порта на искусственных земельных участках также является допустимым основанием для перевода участка водного фонда в земли специального назначения (п. 2 ст. 6 в Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

В целях создания комплексного регулирования и обеспечения строительства олимпийских объектов в г. Сочи группой депутатов Государственной Думы РФ разработан законопроект № 1235515 «Об искусственно образованных территориях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», однако его принятие в настоящее время отложено.

Земли водного фонда как самостоятельная категория земель впервые были закреплены только в Основах земельного законодательства Союза СССР и союзных республик 1968 г. (утв. Законом СССР от 13 декабря 1968 г. № 3401-VII)[155]155
  Ведомости ВС СССР. – 1968. – № 51. – Ст. 485.


[Закрыть] (ст. 4).

До этого водные объекты учитывались в составе других категорий земель, в частности, земельные участки для строительства и эксплуатации значительных по площади водохранилищ предоставлялись на праве постоянного (бессрочного) пользования в составе земель промышленности и иного специального назначения.

В связи с этим также нередко возникает необходимость принимать акт о переводе и приводить в соответствие физические и юридические свойства земельных участков. В частности, это обусловлено тем, что у организаций, эксплуатирующих водохранилища, возникает множество споров с налоговыми органами по вопросу уплаты земельного налога, что нашло свое отражение в судебной практике (см., например, постановление ФАС Уральского округа от 18 июля 2006 г. по делу № Ф09-6263/06-С7).

2. Перевод в земли водного фонда также осуществляется по факту их обводнения.

Перевод земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли водного фонда допускается в случае:

если земли заняты водными объектами;

строительства водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водных объектах;

изменения русла рек и иных изменений местоположения водных объектов.

Статья 13. Особенности перевода земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель

Перевод земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель в зависимости от целей дальнейшего использования этого земельного участка осуществляется только после формирования в установленном порядке земельного участка, в отношении которого принимается акт о переводе земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель.

Согласно п. 1 ст. 103 Земельного кодекса РФ к землям запаса относятся земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам или юридическим лицам.

Земли запаса не имеют целевого назначения, их правовой режим не определен, следовательно, участки из состава этих земель не могут быть объектами права пользования и выполняют функцию резерва для расширения других категорий земель.

Именно поэтому согласно п. 2 ст. 103 Земельного кодекса РФ использование земель запаса допускается только после перевода их в другую категорию.

Законами большинства субъектов РФ полномочия по изменению категории земель запаса делегированы исполнительным органам власти муниципальных районов, что нашло свое отражение в судебной практике, например, решениями от 5 апреля 2010 г. по делу № А41-40898/09, от 9 февраля 2009 г. по делу № А41-19067/08 Арбитражный суд Московской области обязал администрацию муниципального района рассмотреть ходатайство о переводе земельного участка из земель запаса.

Следует отметить, что терминология Закона о переводе существенно устарела и не соответствует более поздним по времени принятия статьям действующего Земельного кодекса РФ, который оперирует термином «образование земельных участков» (ст. 11.2), а не «формирование земельных участков».

Порядок образования земельных участков регламентируется гл. 1.1 Земельного кодекса РФ и приказом Минэкономразвития России от 24 ноября 2008 г. № 412 «Об утверждении формы межевого плана и требований к его подготовке, примерной формы извещения о проведении собрания о согласовании местоположения границ земельных участков».

Глава 3
Переходные и заключительные положения

Статья 14. Отнесение земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории

1. Отнесение земель или земельных участков в составе таких земель к одной из установленных Земельным кодексом Российской Федерации категорий земель является обязательным.

2. В случае, если категория земель указана не в документах государственного кадастра недвижимости, а в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, внесение изменений в соответствии со статьей 5 настоящего Федерального закона в документы государственного кадастра недвижимости и в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляется на основании правоустанавливающих документов на земельные участки или документов, удостоверяющих права на землю, по заявлениям правообладателей земельных участков.

3. В случае наличия противоречия между данными о принадлежности земельных участков к землям определенной категории, указанными в документах государственного кадастра недвижимости, и данными, указанными в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, если такие документы получены до вступления в силу настоящего Федерального закона, отнесение земельных участков к землям определенной категории осуществляется на основании данных, указанных в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, по заявлениям правообладателей земельных участков.

4. В случае, если категория земель не указана в документах государственного кадастра недвижимости, правоустанавливающих документах на земельный участок или документах, удостоверяющих права на землю, принимается нормативный правовой акт органа местного самоуправления об отнесении земельного участка к землям определенной категории в зависимости от цели использования, для которой он предоставлялся.

5. Земельные участки, расположенные в границах населенных пунктов, подлежат отнесению к землям населенных пунктов, а вне границ населенных пунктов – к определенной категории земель в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка.

6. Отнесение земельного участка к определенной категории земель в случаях, указанных в частях 4 и 5 настоящей статьи, осуществляется в порядке, установленном статьями 2, 3, 4, 5 и 15 настоящего Федерального закона.

7. Сведения о принадлежности земельного участка к определенной категории земель в течение тридцати дней бесплатно вносятся в государственный кадастр недвижимости по заявлению правообладателя земельного участка. Внесение изменений в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним об отнесении земельного участка к определенной категории земель осуществляется в порядке, установленном статьей 21 Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Согласно п. 1 ст. 14 Закона о переводе отнесение земель и земельных участков к определенной категории по критерию целевого назначения является обязательным.

Институт целевого назначения земель и земельных участков существует в отечественной правовой системе уже весьма длительное время.

Действующий Земельный кодекс (ст. 7) воспроизвел положения ранее действующего Земельного кодекса РСФСР о делении всех земель в границах государства на семь категорий (ст. 7 Земельного кодекса РФ):

земли сельскохозяйственного назначения;

земли населенных пунктов;

земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

земли особо охраняемых территорий и объектов;

земли лесного фонда;

земли водного фонда;

земли запаса.

Для четкого определения прав и обязанностей участников земельных отношений нормативно установлена обязанность отражения категории земель в правоустанавливающих документах и правоподтверждающих публичных реестрах (п. 2 ст. 8 Земельного кодекса РФ), в частности, в

1) актах уполномоченных публичных органов о предоставлении земельных участков;

2) договорах, предметом которых являются земельные участки;

3) государственном кадастре недвижимости;

4) документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

5) иных документах в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Назначение объекта права также вносится и в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество (п. 6 ст. 12 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»[156]156
  Чубаров В.В. Проблемы правового регулирования недвижимости. – М.: Статут, 2006.


[Закрыть]).

Как указывает в связи с этим В.В. Чубаров, «важно иметь в виду, что к обязательным признакам, индивидуализирующим земельный участок как вещь, действующее законодательство о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним относит …назначение (категорию земель)».

Согласно позиции органа кадастрового учета[157]157
  Письмо Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 1 сентября 2006 г. № АМ/1085 «О внесении в ЕГРЗ информации о категории и разрешенном использовании земельных участков».


[Закрыть] документами-основаниями для внесения в государственный кадастр объектов недвижимости сведений о категории являются:

1) акт органа государственной власти о предоставлении земельного участка, а также при наличии изменения (уточнения) указанного акта;

2) акт органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка, а также при наличии изменения (уточнения) указанного акта;

3) акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, принятый уполномоченным исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления;

4) акт органа государственной власти об установлении или изменении границ населенного пункта;

5) правоустанавливающий документ на земельный участок, выданный до вступления в силу Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (до 5 января 2005 г.) и содержащий данные об отнесении земельного участка к определенной категории земель;

6) решение суда, арбитражного суда, определяющее отнесение земельного участка к определенной категории, вступившее в законную силу;

7) свидетельство о праве на наследство, выданное до вступления в силу Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (до 5 января 2005 г.);

8) свидетельство о праве собственности на землю по форме, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»;

9) государственный акт о праве пожизненного наследуемого владения земельным участком, праве постоянного (бессрочного) пользования земельным участком по формам, утвержденным постановлением Совета Министров РСФСР от 17 сентября 1991 г. № 493 «Об утверждении форм государственного акта на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей»;

10) свидетельство о праве собственности на землю по форме, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 19 марта 1992 г. № 177 «Об утверждении форм свидетельства о праве собственности на землю, договора аренды земель сельскохозяйственного назначения и договора временного пользования землей сельскохозяйственного назначения»;

11) акт органа государственной власти об отнесении земельного участка к определенной категории земель;

12) акт органа местного самоуправления об отнесении земельного участка к определенной категории земель.

Вместе с тем площадь территории нашей страны такова, что до настоящего времени целевое назначение многих земельных участков не определено либо сведения публичных реестров относительно целевого назначения земельных участков противоречивы.

В связи с этим ст. 14 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» установлена процедура отнесения земель или земельных участков в составе таких земель к одной из установленных категорий земель.

Как обоснованно указывает П.В. Евдокимов, норма об обязательности отнесения земельных участков к определенной категории призвана исключить ситуации неопределенности правового режима земельных участков.[158]158
  Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (постатейный). – 3-е изд., перераб. и доп. / под ред. А.А. Ялбулганова. – М.: Юстицинформ, 2007. – Комментарий к ст. 14.


[Закрыть]

Хотя термин «отнесение земель» законодательно не закреплен, существенных разногласий в уяснении его содержания в правовой литературе нами не выявлено.

Так, М.В. Попов понимает под отнесением земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории первичное определение их целевого назначения.[159]159
  Попов М.В. Указ. соч. – Комментарий к ст. 14.


[Закрыть]

Е.А. Галиновская под отнесением земель к определенной категории понимает «действие уполномоченных органов по присвоению целевого назначения земельному участку (землям), не имевшим такового ранее».[160]160
  Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). – 2-е изд., перераб. и доп. / под ред. С.А. Боголюбова, Е.Л. Мининой. – М.: Юстицинформ, 2002.


[Закрыть]

В свою очередь, Д.И. Мысов дает наиболее полную характеристику данному термину и под отнесением земельного участка к определенной категории понимает деятельность уполномоченных органов по установлению фактической цели использования земельного участка, изучению природных, социальных, экономических и иных факторов использования земельного участка, направленному на выбор того целевого назначения, которое бы соответствовало эффективному и рациональному использованию земельного участка, а также издание индивидуального правового акта об отнесении земельного участка к определенной категории.[161]161
  Мысов Д.И. Определение категории земель // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. – 2008. – № 3 (36).


[Закрыть]

При этом обоснованно отмечает, что земли или земельные участки, не отнесенные ни к одной из категорий земель, могут существовать, но лишь в статике отношений, а при динамике земельных отношений, т. е. возникновении, изменении или прекращении прав и обязанностей на земельный участок, категория земель должна быть определена.

Статья 14 Закона о переводе регулирует отношения по первичному определению целевого назначения на основе сравнительного анализа трех групп документов:

документов государственного кадастра объектов недвижимости;

правоустанавливающих документов;

правоподтверждающих документов.

Указанной статьей урегулированы следующие правовые ситуации:

при отсутствии в государственном кадастре объектов недвижимости сведений о категории земельных участков и наличии таких сведений в правоустанавливающих и правоподтверждающих документах сведения государственного кадастра объектов недвижимости в этой части актуализируются в заявительном порядке по инициативе правообладателей земельных участков;

при противоречии между сведениями о категории земельного участка, содержащимися в документах государственного кадастра объектов недвижимости и правоустанавливающих и правоподтверждающих документах, полученных до 5 января 2004 г., приоритет имеют сведения правоустанавливающих и правоподтверждающих документов, а сведения государственного кадастра объектов недвижимости в этом случае корректируются в заявительном порядке по инициативе правообладателей;

при отсутствии сведений о категории и в государственном кадастре объектов недвижимости, и в правоустанавливающих и правоподтверждающих документах, должен быть принят акт органа местного самоуправления об отнесении земельного участка к землям определенной категории в зависимости от цели использования, для которой он предоставлялся, и с учетом фактического использования.

При этом, при отнесении земель или земельных участков к землям населенных пунктов, границы которых установлены до дня вступления в силу Закона о переводе (до 5 января 2005 г.), получение согласия их правообладателей не требуется.

Процедура принятия акта об отнесении аналогична процедуре принятия акта о переводе.

По существу, отнесение воспринимаемого предмета к какому-либо классу в результате развернутого анализа его признаков является одним из способов познания мира.

Следовательно, прежде чем относить земельный участок к той или иной категории, необходимо выявить отличительные признаки каждой категории земель.

Как обоснованно указывают О.И. Крассов и Н.А. Голышев, юридическое понятие земель должно отображать основания отнесения и выделения этих земель в качестве самостоятельной категории земель, принимая во внимание их особое экономическое, социальное и экологическое значение, ценность этих земель для общества.[162]162
  Крассов О.И., Голышев Н.А. О понятии земель сельскохозяйственного назначения // Экологическое право. – 2010. – № 1.


[Закрыть]

Неоднородность и противоречивость состава отдельных категорий земель нередко являлись объектом критики ряда исследователей и аргументом в обоснование несовершенства правового института категории земель и земельных участков.

Вместе с тем, по нашему мнению, для уяснения экономической сути категории земель важно понимать, что юридическое выделение отдельных групп земель обусловлено разделением труда – исторически сложившимся процессом обособления, видоизменения, закрепления отдельных видов трудовой деятельности, который протекает в общественных формах дифференциации и осуществления разнообразных видов трудовой деятельности.

В теории экономики различают общее разделение труда по родам общественного производства, отличающимся друг от друга формообразованием продукта, и частное, предметное разделение труда внутри родов общественного производства (например, животноводство и растениеводство в рамках ведения сельского хозяйства, пастбища и пашни в земельном праве).

По нашему мнению, их правовым отражением в земельном праве являются целевое назначение и разрешенный вид использования земельных участков.

Международное разделение труда является одним из важных факторов, определяющих особенности национальных правовых систем, регулирующих использование земельных ресурсов страны и разделение стран на индустриальные, сырьевые и аграрные.

Разделение труда в обществе постоянно изменяется, а сама система разнообразных видов трудовой деятельности становится все более сложной, поскольку усложняется и углубляется сам процесс труда.

Многообразие видов разделения труда соответствует степени освоения природы человеком и растет вместе с его развитием, соответственно, и законодательно закрепить раз и навсегда установленный перечень категорий земель и видов разрешенного использования невозможно, но можно своевременно актуализировать этот перечень.

Учитывая изложенное, при отнесении земель и земельных участков к определенной категории необходимо учитывать, для осуществления какого вида труда и в составе какой отрасли они предоставлены.

Судебной практикой, в том числе судами высших инстанций (см., например, постановления Президиума ВАС РФ от 3 ноября 2009 г. № 7475/09, от 21 апреля 2009 г. № 15873/08), для определения характера деятельности участника общественных отношений санкционировано применение общероссийских классификаторов видов деятельности и продукции.

В настоящее время применяются следующие классификаторы:

Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг, ОК 004-93 (утв. постановлением Госстандарта России от 6 августа 1993 г. № 17);[163]163
  М.: ИПК Изд-во стандартов, 1996.


[Закрыть]

Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, ОК 029-2007 (КДЕС Ред. 1.1) (утв. приказом Ростехрегулирования от 22 ноября 2007 г. № 329-ст);[164]164
  Документ опубликован не был.


[Закрыть]

Общероссийский классификатор продукции, ОК 005-93 (утв. постановлением Госстандарта России от 30 декабря 1993 г. № 301).[165]165
  М.: ИПК Изд-во стандартов, 1994.


[Закрыть]

При учете характера деятельности, для которой предоставлялся земельный участок, общероссийских классификаторов видов деятельности первичное определение целевого назначения (отнесение) земельного участка не должно вызвать трудностей у его правообладателей и правоприменительных органов.

Согласно п. 7 комментируемой статьи, сведения о принадлежности земельного участка к определенной категории вносятся в государственный кадастр недвижимости в течение тридцати дней без уплаты государственной пошлины в заявительном порядке.