Текст книги "Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»"

Статья 8. Особенности перевода земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию, а также перевода земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов

1. Установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

2. Утратил силу.

3. Сведения о кадастровых номерах земельных участков, включенных в границы населенных пунктов или исключенных из границ населенных пунктов, в порядке, предусмотренном статьей 5 настоящего Федерального закона, направляются в орган кадастрового учета для внесения соответствующих изменений в государственный кадастр недвижимости.

Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» проект черты населенных пунктов как самостоятельный градостроительный документ ликвидирован, фактически включен в состав генеральных планов населенных пунктов, разработка и утверждение которых должна завершиться к 1 января 2012 г.

До этой даты установлено два варианта изменения границы населенных пунктов:

посредством принятия индивидуального акта органа исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с органами местного самоуправления населенного пункта/городского округа, в границы которых включается участок (ст. 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (далее – Вводный закон));

посредством внесения изменений в генеральные планы поселений, городских округов или схемы территориального планирования муниципальных районов (ст. 84 Земельного кодекса РФ).

Вопрос об изменении вида разрешенного использования участка, включаемого в границы населенного пункта или исключаемого из границ населенного пункта, рассматривается одновременно с вопросом об изменении категории.

При этом заинтересованное лицо направляет заявление о включении участка в границы населенного пункта в орган местного самоуправления городского округа или поселения, на территориях которых находится населенный пункт, а в случае, если земельный участок расположен на межселенной территории, в орган местного самоуправления муниципального района с приложением кадастрового плана, правоустанавливающих документов на участок, копий документов, удостоверяющих личность заявителя – физического лица, выписки из реестра индивидуальных предпринимателей – для индивидуальных предпринимателей, выписки из реестра юридических лиц – для юридических лиц.

В течение 45 дней орган местного самоуправления проводит соответствующие публичные слушания и направляет в исполнительный орган субъекта РФ заключение о результатах публичных слушаний и заключение о возможности и целесообразности включения участка в границы населенного пункта.

При включении участков в границы населенного пункта для жилищного строительства или рекреационного использования проведение публичных слушаний не требуется (п. 2 ч. 5 ст. 4.1 Вводного закона).

В остальных случаях публичные слушания проводятся в порядке, определенном нормативным актом представительного органа местного самоуправления, с соблюдением следующих требований Градостроительного кодекса РФ:

решение о проведении слушаний принимается в течение пяти рабочих дней с даты поступления заявления о включении участка в границы населенного пункта;

извещение о проведении слушаний подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных нормативных актов, размещается на официальном сайте муниципального образования;

данное извещение направляется правообладателям земельных участков, включаемых в границу населенного пункта, либо земельных участков, исключаемых из границы населенного пункта, а также собственникам объектов недвижимого имущества, расположенных на указанных земельных участках;

срок проведения слушаний не может превышать месяц со дня опубликования извещения об их проведении.

Орган местного самоуправления направляет заключение о результатах публичных слушаний, а также поступившее заявление о включении участка в границу населенного пункта, прилагаемые к нему документы, заключение органа местного самоуправления о возможности и целесообразности включения участка в границы населенного пункта в исполнительный орган государственной власти субъекта РФ.

При включении в границы населенных пунктов участков из земель обороны или лесного фонда в течение пяти рабочих дней орган исполнительной власти субъекта РФ дополнительно направляет документы соответственно в Министерство обороны РФ или в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на распоряжение лесными участками (за исключением случаев, если указанные полномочия переданы в порядке, установленном лесным законодательством, органу государственной власти субъекта Российской Федерации).

В случае непоступления возражений в месячный срок перевод участков указанных категорий считается согласованным (ч. 16, 17 ст. 4.1. Вводного закона).

По истечении 30 дней с даты направления документов в названные органы и неполучении возражений исполнительный орган государственной власти субъекта РФ принимает решение о переводе участка в земли населенных пунктов.

В течение 30 дней с даты поступления документов орган исполнительной власти субъекта РФ принимает решение о переводе участка в земли населенных пунктов.

Согласно п. 19 ст. 4.1 Вводного закона орган исполнительной власти субъекта РФ вправе отказать в переводе участка в земли населенных пунктов, если:

1) федеральными законами установлены ограничения изменения целевого назначения и (или) разрешенного использования земельного участка или запреты на изменение целевого назначения и (или) вида разрешенного использования земельного участка;

2) документами территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, утвержденными в установленном порядке, предусмотрено использование земельного участка, не соответствующее указанному в заявлении;

3) в исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации поступил в письменной форме мотивированный отказ в согласовании заявления о включении земельного участка в границу населенного пункта либо об исключении земельного участка из границы населенного пункта и об установлении или об изменении вида разрешенного использования земельного участка от органа управления землями обороны или органа управления землями лесного фонда (при планируемом включении земельных участков в составе этих земель в границу населенного пункта).

Согласно п. 20 ст. 4.1 Вводного закона орган исполнительной власти субъекта РФ вправе отказать в переводе участка в земли населенных пунктов по основанию наличия:

отрицательного заключения органа местного самоуправления о возможности включения участка в границы населенного пункта;

отрицательного заключения о результатах публичных слушаний (на перевод под жилищное строительство данное основание не распространяется).

Акт об отказе в принятии решения о включении земельного участка в границу населенного пункта либо об исключении земельного участка из границы населенного пункта может быть обжалован в суде.

Из анализа судебной практики следует, что основным вопросом, который рассматривается при определении возможности и целесообразности включения участка в границу населенного пункта, является наличие инфраструктуры (пропускная способность дорог, резервы подключения к коммуникациям: электричеству, канализационным сетям, возможности вывоза мусора до ближайшего полигона твердых бытовых отходов, бюджетные возможности органа местного самоуправления по их эксплуатации и т. п.), позволяющей обеспечивать жизнедеятельность населения, численность которого неизбежно должна возрасти при включении участков под застройку.

Так, ФАС Восточно-Сибирского округа в постановлении от 30 августа 2010 г. по делу № А19-177/10 указал, что причины отказа во включении в границы населенного пункта «могут быть иными, чем предусмотрено частями 19, 20 ст. 4.1 Федерального закона № 191-ФЗ», и посчитал обоснованным и законным отказ в переводе в земли населенных пунктов по основанию «высокого уровня износа основных фондов (теплоисточников, объектов инженерной инфраструктуры) и отсутствия резерва мощностей для подключения новых потребителей к энергосетям».

В свою очередь, ФАС Московского округа в постановлениях от 24 июня 2008 г. № КА-А41/4496-08 по делу № А41-К2-22213/07, от 2 июня 2008 г. по делу № КА-А41/4616-08, по делу № А41-К2-22214/07 посчитал обоснованным отказ во включении в границу населенного пункта по основанию плохой дорожной инфраструктуры (увеличение населения повлекло бы увеличение дорожных «пробок»).

Помимо общих норм, также существуют специальные нормы в части оснований и порядка включения земельных участков в границы населенных пунктов.

Так, согласно п. 1 ст. 9 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса РФ», обязателен перевод в земли населенных пунктов земель, на которых расположены ранее созданные в целях освоения лесов поселки в границах земель лесного фонда (поселки лесозаготовительных предприятий).[133]133
  СЗ РФ. – 2006. – № 50. – Ст. 5279.


[Закрыть]

Законодательно также закреплен специальный порядок изменения границ городов специального значения: согласно п. 2 ст. 84 Земельного кодекса РФ утверждение изменения границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется по решению Совета Федерации РФ.

Данное требование обусловлено тем, что границы городов федерального значения одновременно являются и границами населенных пунктов, и границами субъектов Федерации, а п. «а» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ наделяет полномочиями по изменению региональных границ исключительно Совет Федерации.

Реализация данного конституционного полномочия урегулирована ст. 144—147.4 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (утв. постановлением Совета Федерации ФС РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ).[134]134
  Там же. – 2002. – № 7. – Ст. 635.


[Закрыть]

Согласно ст. 147.2 Регламента для рассмотрения вопроса об утверждении изменения границы города федерального значения в Совет Федерации представляются:

обращение законодательного органа государственной власти и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти города федерального значения, границу которого предполагается изменить;

согласие Правительства Российской Федерации на изменение границы города федерального значения;

обоснование изменения границы (пояснительная записка, содержащая обоснование целесообразности изменения границы города федерального значения);

карта местности с нанесенными на ней линией границы города федерального значения и предлагаемой линией границы города федерального значения, описание границы.

Данный пакет документов направляется Председателем Совета Федерации в Комитет Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике для подготовки заключения в течение 30 дней со дня передачи.

С учетом данного заключения решение об утверждении изменения границы города федерального значения принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением Совета Федерации.

Постановление Совета Федерации об изменении границы города федерального значения вместе с документами, указанными в п. «г» ч. 1 ст. 147.2 Регламента, в недельный срок направляется в законодательный (представительный) и исполнительный органы государственной власти города федерального значения, граница которого изменена, а также в соответствующие федеральные органы исполнительной власти.

По нашему мнению, существенным препятствием для защиты прав заинтересованных лиц при изменении границ населенного пункта является отсутствие критериев такого изменения. Законодательство ограничивается формулировкой о «целесообразности» такого изменения, которую определяют органы власти.

В связи с этим оспорить в судебном порядке изменение границ населенного пункта можно только по основанию нарушений процедуры изменения границ, при этом нарушения должны быть существенными.

Попытки дать оценку «целесообразности» изменения границы населенного пункта в судебной практике отсутствуют.

Так, наиболее ярко формальный подход к оценке акта о переводе в земли населенных пунктов может быть продемонстрирован на примере постановления ФАС Волго-Вятского округа от 16 июля 2009 г. по делу № А28-12081/2008-444/12.

Суд установил, что акт о переводе принят уполномоченным органом и с соблюдением установленной процедуры.

Вопрос целесообразности перевода судом не исследовался, в частности, суд посчитал разумным изменение категории земельного участка сельскохозяйственного назначения площадью 7671 га и его включение в границы села Красное Кировской области для жилищного строительства, не выяснив численность населения данного села.

При этом, если застроить участок такой площади жилыми домами небольшой этажности (коттеджами), для их заселения едва ли хватит всего населения сельской местности Кировской области (около 400 тыс. человек), а при застройке многоэтажными жилыми домами для их заселения может быть недостаточно и населения всей Кировской области (1,4 млн человек).

Разумные критерии изменения границы населенного пункта ранее закреплялись в отечественном земельном праве, в частности:

а) в связи с ростом количества городского населения, как следствие, необходимостью расширения селитебной площади для удовлетворения жилищных нужд;

б) в целях поднятия городского благоустройства посредством расширения зеленой зоны, устройства парков, создания необходимых сооружений, связанных с водоснабжением, освещением, канализацией и прочими мероприятиями благоустройства;

в) в случаях развития застройки прилегающих к действующей городской черте земельных участков, приобретающих характер пригорода.[135]135
  Статья 21 Инструкции по применению постановления Земельного кодекса о городских земель (утв. постановлением НКЗ РСФСР, НКВД РСФСР от 18 июля 1923 г.).


[Закрыть]

В ряде субъектов Федерации данный пробел восполнен документами рекомендательного характера.

Так, в Методических рекомендациях Департамента архитектуры и градостроительства Ярославской области по включению земельных участков границы населенных пунктов[136]136
  Размещены на официальном сайте Департамента архитектуры и градостроительства Ярославской области http://www.adm.yar.ru/architecture/section.aspx?Section_id=748


[Закрыть] установлены следующие критерии оценки поступивших заявлений и материалов:

примыкание земельного участка к границам населенного пункта, возможность обеспечения переводимого участка инженерной, транспортной, социальной инфраструктурой, возможность разработки документации по планировке территории на переводимый земельный участок в случае, если он застроен или подлежит застройке.

В Методических рекомендациях по порядку действий органов местного самоуправления и Департамента архитектуры и строительной политики Воронежской области при включении земельных участков в границы наеленных пунктов или исключении земельных участков из границ населенных пунктов и установлении или изменении видов разрешенного использования земельных участков (утв. приказом Департамента архитектуры и строительной политики Воронежской области от 15 сентября 2009 г. № 224)[137]137
  Воронежский курьер. – 2009. – № 107.


[Закрыть] (п. 1.4) указывается, что земельный участок, предлагаемый к включению в границы населенного пункта, должен полностью располагаться на территории поселения и непосредственно примыкать к населенному пункту, а также соответствовать СНиП 2.07.01—89 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений» в части возможности ведения какого-либо строительства и действующим региональным нормативам градостроительного проектирования.

Аналогичные требования содержатся в п. 1.4 Рекомендаций по включению земельных участков в границы населенных пунктов для осуществления жилищного строительства (утв. распоряжением Министерства земельных и имущественных отношений Республики Татарстан от 2 марта 2007 г. № 519-р).[138]138
  Официально не опубликованы.


[Закрыть]

Не урегулированным остается вопрос о возможности перевода в земли населенных пунктов земельных участков, непосредственно не примыкающих к границе существующего населенного пункта.

В некоторых субъектах РФ документы рекомендательного характера допускают такой перевод, но в исключительных случаях, когда отсутствует практическая возможность включения в границы населенного пункта непосредственно примыкающих к нему земельных участков, в границы населенного пункта допускается включать земельные участки, не имеющие с ним непосредственной границы, при соблюдении следующих условий:

указанные земельные участки полностью расположены на территории поселения, к которому относится населенный пункт;

в заключении органа местного самоуправления о целесообразности включения земельного участка в границы населенного пункта содержатся сведения о наличии подъездных путей к земельному участку и возможности подключения объектов, которые будут построены на нем, к сетям энерго-, водо– и газоснабжения (в случае наличия этих сетей в населенном пункте) или о вариантах решения этого вопроса.

Согласно позиции Министерства экономического развития РФ[139]139
  Письмо от 2 апреля 2009 г. № Д23-870 // СПС «КонсультантПлюс». Официально не опубликовано.


[Закрыть] запрет на перевод земельных участков, не граничащих с населенными пунктами и удаленных от них, в земли населенных пунктов законодательством Российской Федерации не предусмотрен.

Согласно разъяснениям Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации» «в условиях рыночной экономики земельные ресурсы вблизи промышленно развитых городов будут приобретать все большую и большую ценность, перевод земель сельскохозяйственного назначения, окружающих сельские населенные пункты, в земли иных категорий для развития городских инфраструктур чисто административными решениями оказывается невозможен, так как для этого требуется согласие собственника. Если городу, окруженному сельскохозяйственными угодьями и особо охраняемыми природными территориями, необходимы территории для развития промышленных зон и зон жилой застройки, то ему будут выделяться свободные земли, которые могут быть отдалены от его основной территории. Конечно, со временем создадутся условия для слияния этих территорий, но это произойдет естественным образом по мере развития экономических отношений на этой территории».[140]140
  http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/site.xp/052052052124051055056.html


[Закрыть]

По нашему мнению, населенный пункт – единое инфраструктурное пространство и существующая в ряде субъектов РФ практика перевода в земли населенных пунктов земельных участков, расположенных на значительном удалении от населенных пунктов и не обеспеченных коммуникациями и социальными объектами, противоречит принципу деления земель и земельных участков на категории.

Статья 9. Особенности перевода земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения или земельных участков в составе таких земель в другую категорию

1. Перевод земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения (далее – земли промышленности и иного специального назначения) или земельных участков в составе таких земель в другую категорию осуществляется без ограничений, за исключением случаев, указанных в частях 2 и 3 настоящей статьи.

2. Перевод земель промышленности и иного специального назначения или земельных участков в составе таких земель, которые нарушены, загрязнены или застроены зданиями, строениями, сооружениями, подлежащими сносу (в том числе подземными), в другую категорию допускается при наличии утвержденного проекта рекультивации земель.

3. Перевод земель промышленности и иного специального назначения или земельных участков в составе таких земель, на которых осуществлялась связанная с нарушением почвенного слоя деятельность, в другую категорию допускается только после восстановления нарушенных земель в соответствии с утвержденным проектом рекультивации земель, за исключением случаев, если такой перевод осуществляется по ходатайству исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления.

Согласно п. 2 ст. 87 Земельного кодекса РФ земли промышленности и иного специального назначения в зависимости от характера специальных задач, для решения которых они используются или предназначены, подразделяются на земли:

промышленности;

энергетики;

транспорта;

связи, радиовещания, телевидения, информатики;

для обеспечения космической деятельности;

обороны и безопасности;

иного специального назначения.

Указанные земли не являются особо ценными и служат пространственным базисом для осуществления видов деятельности, как правило, оказывающих неблагоприятное воздействие на окружающую среду.

Именно поэтому законодатель не препятствует переводу указанных земель в любую иную категорию при условии, если перед таким переводам им будут приданы качества, необходимые для использования по новому целевому назначению.

В частности, если переводимые земли являются нарушенными или загрязненными, необходимо провести их рекультивацию.

Под загрязнением почв понимается содержание в них химических соединений, радиоактивных элементов, патогенных организмов в количествах, оказывающих вредное воздействие на здоровье человека, окружающую среду, плодородие земель сельскохозяйственного назначения (ст. 1 Федерального закона от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»).[141]141
  СЗ РФ. – 1998. – № 29. – Ст. 3399.


[Закрыть]

Нарушение земель представляет собой механическое разрушение почвенного покрова, процесс, происходящий при добыче полезных ископаемых, выполнении геологоразведочных, изыскательских, строительных и других работ и приводящий к нарушению почвенного покрова, гидрологического режима местности, образованию техногенного рельефа и другим качественным изменениям состояния земель.

К нарушенным землям относятся все земли со снятым или перекрытым гумусовым горизонтом и непригодные для использования без предварительного восстановления плодородия, т. е. земли, утратившие в связи с их нарушением первоначальную ценность (межгосударственный стандарт ГОСТ 17.5.1.01—83 «Охрана природы. Рекультивация земель. Термины и определения» (введен в действие постановлением Госстандарта СССР от 13 декабря 1983 г. № 5854)).

Коррупционной является норма п. 3 комментируемой статьи, согласно которой при переводе нарушенных земель и земельных участков специального назначения в земли других категорий не требуется восстанавливать почвенный слой, если перевод осуществляется по ходатайству исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления.

В этой части из смысла Закона о переводе не ясно, для каких целей органам государственной власти и местного самоуправления предоставлены такие привилегии по сравнению с остальными участниками земельных отношений.

Порядок рекультивации земельных участков и некоторые особенности правового регулирования размещения объектов промышленности и транспорта рассматриваются также в комментарии к подп. 4, 6 п. 1 ст. 7 Закона о переводе.

В целом потребность в землях специального назначения достаточно велика, поэтому случаи их перевода в земли категорий, выполняющих функции средства производства, а не пространственного базиса для размещения объектов, носят единичный характер.

В случае включения участка категории земель промышленности и иного специального назначения в границы населенного пункта так же, как правило, сохраняется его разрешенное использование под эксплуатацию существующих промышленных объектов.