Текст книги "Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»"

Статья 10. Особенности перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию, а также перевода земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли особо охраняемых территорий и объектов

1. Перевод земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию осуществляется при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды в случае, если их использование по целевому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения невозможно.

2. Перевод земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли особо охраняемых территорий и объектов (за исключением земель населенных пунктов) допускается в случае:

1) создания особо охраняемых территорий;

2) создания туристско-рекреационных особых экономических зон;

3) в иных установленных Земельным кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами случаях.

3. Установление или изменение границ туристско-рекреационной особой экономической зоны, а также включение земельных участков в границы туристско-рекреационной особой экономической зоны либо исключение земельных участков из границ туристско-рекреационной особой экономической зоны является переводом земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли особо охраняемых территорий и объектов.

4. Сведения о кадастровых номерах земельных участков, включенных в границы туристско-рекреационной особой экономической зоны или исключенных из границ туристско-рекреационной особой экономической зоны, направляются в порядке, предусмотренном статьей 5 настоящего Федерального закона, органом управления особой экономической зоной в орган, осуществляющий деятельность по ведению государственного земельного кадастра, для внесения соответствующих изменений в документы государственного земельного кадастра.

1. Согласно ст. 94 Земельного кодекса РФ к землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.

К землям особо охраняемых территорий относятся земли:

1) особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов;

2) природоохранного назначения;

3) рекреационного назначения;

4) историко-культурного назначения;

5) иные особо ценные земли.

Пунктом 1 ст. 10 Закона о переводе установлена возможность их перевода в земли иных категорий при утрате ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения, что должно подтверждаться заключением государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз.

Утрата особо ценного значения может быть обратимой и необратимой, однако Закон о переводе не уточняет, необходимо ли учитывать возможность восстановления свойств земель, придающих им особо ценное значение, или достаточно ограничиться констатацией утраты данных свойств.

Указанное ведет к практике создания заинтересованными в переводе лицами усиленного антропогенного воздействия на участки особо охраняемых территорий (пожары, болезни деревьев и т. п.) и последующую фиксацию этих событий в заключениях уполномоченных органов для обоснования необходимости перевода.

2. Пункт 2 комментируемой статьи, напротив, устанавливает следующие основания для перевода земель и земельных участков в земли особо охраняемых территорий:

1) создание особо охраняемых территорий;

2) создание туристско-рекреационных особых экономических зон;

3) в иных установленных Земельным кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами случаях.

Полномочия по созданию особо охраняемых природных территорий (ООПТ) распределены законодателем в зависимости от категории создаваемой особо охраняемой природной территории:

государственный природный заповедник создается постановлением Правительства РФ по представлению федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды (ст. 8 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»);

национальный парк создается постановлением Правительства Российской Федерации, принимаемым на основании представления органов государственной власти субъектов Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды (ст. 14 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»);

природный парк создается решением органов государственной власти субъектов РФ по представлению органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды (ст. 19 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»);

государственный природный заказник федерального значения создается решением Правительства РФ по представлению федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды (ст. 23 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»);

государственный природный заказник регионального значения создается решением органа исполнительной власти субъекта РФ по согласованию с органом местного самоуправления (ст. 23 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»);

памятники природы могут быть федерального, регионального значения и образуются, соответственно, решениями исполнительных органов государственной власти РФ или представительных и исполнительных органов государственной власти соответствующих субъектов РФ (ст. 26 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»);

дендрологические парки и ботанические сады могут быть федерального, регионального значения и образуются, соответственно, решениями исполнительных органов государственной власти РФ или представительных и исполнительных органов государственной власти соответствующих субъектов РФ (ст. 28 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»).

Как обоснованно указывает О.Н. Кревер[142]142
  Проблемы законодательства об особо охраняемых природных территориях и предложения по его совершенствованию: Аналитический обзор законодательства и проект новой редакции Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях». Всемирный фонд дикой природы (WWF). – М., 2009. – 150 с.


[Закрыть], нормы, устанавливающие порядок организации деятельности по созданию новых ООПТ, в том числе установления и изменения границ, изменения режима особой охраны, Законом об ООПТ не детализированы. Закон об ООПТ не содержит отсылочных норм об установлении указанных процедур подзаконным актом либо ведомственным актом уполномоченного органа государственной власти. Закон об ООПТ также не содержит ссылок на необходимость установления порядка организации деятельности уполномоченного органа государственной власти по подготовке представления в Правительство Российской Федерации о создании новых ООПТ, а также не содержит норм о составе материалов представления или отсылочных норм о необходимости установления состава материалов такого представления.

Указанное свидетельствует о незаинтересованности государства в развитии данной категории земель.

Подпункт 2 п. 2 ст. 10 Закона о переводе допускает перевод земель любой категории в земли особо охраняемых территорий для целей создания туристско-рекреационных особых экономических зон – одного из четырех видов особых экономических зон.

Согласно ст. 2, 3 Федерального закона от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»[143]143
  СЗ РФ. – 2005. – № 30 (ч. 2). – Ст. 3127.


[Закрыть] особая экономическая зона – определяемая Правительством Российской Федерации часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности для целей развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции, транспортной инфраструктуры, а также туризма и санаторно-курортной сферы.

Статья 4 данного Закона закрепляет четыре вида особых экономических зон:

1) промышленно-производственные особые экономические зоны;

2) технико-внедренческие особые экономические зоны;

3) туристско-рекреационные особые экономические зоны;

4) портовые особые экономические зоны.

Согласно ст. 5 Федерального закона от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ

«Об особых экономических зонах в Российской Федерации»[144]144
  СЗ РФ. – 2005. – № 30 (ч. 2). – Ст. 3127.


[Закрыть], особые экономические зоны (далее – ОЭЗ), за исключением портовых особых экономических зон, могут создаваться только на земельных участках, находящихся в государственной и (или) муниципальной собственности.

Общая процедура создания ОЭЗ предполагает подачу совместной заявки органов исполнительной власти субъекта Федерации и муниципального образования в Правительство РФ с обоснованием целесообразности и эффективности ее создания для решения задач федерального, регионального и местного значения.

Пунктом 9 Правил оформления и подачи заявки на создание особой экономической зоны (утв. постановлением от 13 сентября 2005 г. № 564)[145]145
  Там же. – № 38. – Ст. 3822.


[Закрыть] установлены общие требования к заявке на создание ОЭЗ, которая должна содержать следующие сведения:

технико-экономическое обоснование создания ОЭЗ;

характеристика социально-экономического положения субъекта Российской Федерации, на территории которого предполагается создание ОЭЗ;

характеристика социально-экономического положения муниципального образования, на территории которого предполагается создание ОЭЗ;

стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации с указанием планируемого вклада предполагаемой к созданию ОЭЗ в реализацию указанной стратегии;

перечень потенциальных резидентов ОЭЗ, их краткая характеристика, а также направления деятельности;

сведения о трудовых ресурсах субъекта Российской Федерации и муниципального образования, на территориях которых предполагается создание ОЭЗ, и возможности их привлечения;

расчеты предполагаемых расходов федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета и внебюджетных источников, связанных с созданием и функционированием ОЭЗ;

перечень объектов инженерной, транспортной, социальной и иных инфраструктур, строительство которых предполагается в рамках создания ОЭЗ;

ориентировочные показатели по суммарным объемам электроэнергии, тепловой энергии и энергоресурсов, потребление которых предполагается на объектах ОЭЗ;

ориентировочные показатели по суммарным объемам коммуникационно-информационных нагрузок, потребление которых предполагается на объектах ОЭЗ;

финансово-экономическое обоснование создания объектов транспортной, социальной и инженерной инфраструктур ОЭЗ и сроков создания указанных объектов;

перечень сопроводительных документов.

Заявка на создание ОЭЗ туристско-рекреационного типа дополнительно должна содержать:

сведения о состоянии объектов туристской и курортной инфраструктур и перспективы их развития;

сведения о характеристике туристско-рекреационного типа потенциала территории ОЭЗ;

оценку экологического состояния территории и оценку воздействия на окружающую среду ОЭЗ;

сведения о динамике международных и внутренних туристических потоков (существующее состояние и прогнозная оценка на перспективу).

К заявке, по общему правилу, прилагаются следующие сопроводительные документы:

документ, определяющий орган исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченный для осуществления взаимодействия с Федеральным агентством по управлению особыми экономическими зонами, и копии его правоустанавливающих документов;

документы, подтверждающие права собственности на земельные участки, на которых планируется создание ОЭЗ;

документы, подтверждающие права собственности на объекты недвижимости, расположенные на земельных участках, на которых планируется создание ОЭЗ;

в случае если земельные участки, на которых планируется создание ОЭЗ, и (или) расположенные на них объекты недвижимости находятся во владении и (или) пользовании юридических лиц, должны быть представлены их правоустанавливающие документы;

документы территориального планирования субъекта Российской Федерации и территориального планирования муниципального образования, на территориях которых предполагается создание ОЭЗ, а также положительное заключение государственной экологической экспертизы указанных документов;

картографические материалы, характеризующие положение земельных участков, на которых планируется создание ОЭЗ, в масштабе 1:20000 и 1:100000;

документ, подтверждающий согласие органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления обеспечить выполнение обязательств по созданию и функционированию определенного типа ОЭЗ с указанием объемов предполагаемых расходов бюджета субъекта РФ и местного бюджета, связанных с созданием и функционированием ОЭЗ;

паспорт участка, на котором предполагается создание ОЭЗ с указанием сведений об имеющейся инженерной и транспортной инфраструктуре;

проект соглашения о создании ОЭЗ между Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, согласованный исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с исполнительно-распорядительным органом муниципального образования соответствующего субъекта Российской Федерации.

Заявки, по общему правилу, оцениваются по результатам конкурса, проводимого Федеральным агентством по управлению особыми экономическими зонами в соответствии с Положением о проведении конкурса по отбору заявок на создание особых экономических зон (утв. постановлением Правительства РФ от 13 сентября 2005 г. № 563).[146]146
  СЗ РФ. – 2005. – № 38. – Ст. 3821.


[Закрыть]

По результатам рассмотрения заявок выбирается лучшая заявка, принимается постановление Правительства РФ о создании ОЭЗ и подписывается трехстороннее соглашение между Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ и исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, в котором оговариваются параметры создаваемой ОЭЗ, а также обязательства сторон по ее развитию.

В исключительных случаях Правительство РФ вправе принять решение о создание особых экономических зон без проведения конкурса по отбору заявок (п. 1.1 ст. 6 Федерального закона от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»).

Особая экономическая зона, за исключением портовой особой экономической зоны, создается на двадцать лет. Портовые особые экономические зоны создаются на сорок девять лет. Срок существования особой экономической зоны продлению не подлежит.

3. В пункте 3 комментируемой статьи констатируется, что установление или изменение границ туристско-рекреационной особой экономической зоны, а также включение земельных участков в границы туристско-рекреационной особой экономической зоны либо исключение земельных участков из границ туристско-рекреационной особой экономической зоны является переводом земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли особо охраняемых территорий и объектов.

С момента подписания соглашения о создании ОЭЗ, по нашему мнению, создается ОЭЗ в определенных границах, и постановление Правительства РФ о создании ОЭЗ, и трехстороннее соглашение о создании ОЭЗ являются основаниями для внесения изменения в сведения публичных реестров о категории земель и земельных участков.

4. Пункт 4 комментируемой статьи содержит отсылку к ст. 5 Закона о переводе, устанавливающей общий порядок информационного взаимодействия между органами власти для целей актуализации сведений о категории земель и земельных участков (см. комментарий к ст. 5 Закона о переводе).

Статья 11. Особенности перевода земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий

1. Перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий разрешается в случае:

1) организации особо охраняемых природных территорий;

2) установления или изменения черты поселения;

3) размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов;

4) создания туристско-рекреационных особых экономических зон.

2. Утратил силу.

Комментируемая статья устанавливает четыре основания для перевода земель и земельных участков лесного фонда в земли иных категорий.

Терминология подп. 2 п. 1 ст. 11 Закона о переводе не приведена в соответствие с действующим законодательством: Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»[147]147
  СЗ РФ. – 2006. – № 52 (ч. 1). – Ст. 5498.


[Закрыть] понятие «черта поселения» заменено понятием «границы населенных пунктов».

Процедура организации особо охраняемых природных территорий рассмотрены в комментарии к ст. 10 Закона о переводе, процедура и основания установления или изменения границы населенных пунктов рассмотрены в комментарии к ст. 8 Закона о переводе.

Подпункт 3 п. 1 комментируемой статьи связывает возможность перевода земель и земельных участков лесного фонда в земли иных категорий с наличием двух обстоятельств:

с планируемым размещением объектов государственного или муниципального значения;

с отсутствием других вариантов возможного размещения данных объектов.

Критерии отсутствия других вариантов возможного размещения объектов рассмотрены в комментарии к подп. 4 п. 1 ст. 7 Закона о переводе.

Перечень объектов, размещение которых может быть обусловлено наличием государственных или муниципальных нужд, указан в ст. 49 Земельного кодекса РФ, в частности, это:

объекты, строительство которых обусловлено международными обязательствами Российской Федерации;

объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения;

объекты использования атомной энергии;

объекты обороны и безопасности;

объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;

объекты, обеспечивающие космическую деятельность;

объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации;

линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;

объекты электро-, газо-, тепло– и водоснабжения муниципального значения;

автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципального, местного значения;

иные объекты в установленных федеральными законами случаях.

Необходимостью реализации международных обязательств, в том числе изменения категории земельных участков для государственных нужд, обусловлено принятие специальных федеральных законов от 8 мая 2009 г. № 93-ФЗ «Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран – участников форума “Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество” в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

В судебной практике также учитываются те функции, для выполнения которых существует то или иное публичное образование.

Вопросы местного значения, решаемые муниципальными образованиями соответствующего уровня, установлены в гл. 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».[148]148
  СЗ РФ. – 2003. – № 40. – Ст. 3822.


[Закрыть]

Предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов установлены ст. 71—73 действующей Конституции РФ от 12 декабря 1993.[149]149
  Там же. – 2009. – № 4. – Ст. 445.


[Закрыть]

Процедура перевода земель и земельных участков лесного фонда регламентирована в настоящее время Положением о составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий (утв. постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. № 48).[150]150
  Там же. – 2006. – № 6. – Ст. 703.


[Закрыть]

Согласно п. 5 данного Положения в ходатайстве о переводе указываются:

границы, местоположение и площадь участка земель лесного фонда;

категории земель, из которой и в которую предполагается осуществить перевод;

цель и обоснование перевода земель лесного фонда в другую категорию земель.

К ходатайству прилагается следующий комплект документов:

копии документов, подтверждающих личность заявителя – физического лица, либо выписка из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей, или выписка из Единого государственного реестра юридических лиц;

схема (проект) размещаемого на участке земель лесного фонда объекта, составленная с учетом схем территориального планирования соответствующих территорий в соответствии с требованиями законодательства о градостроительной деятельности и согласованная с органами архитектуры и градостроительства;

справка территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере недропользования об отсутствии на выбранном участке земель лесного фонда полезных ископаемых, а при их наличии – разрешение органа государственного горного надзора на освоение указанного участка;

положительное заключение государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами;

выписка из государственного кадастра недвижимости (в случае, если объектом перевода является земельный участок, а не земли).

Ходатайство с документами подается в территориальный орган управления лесным фондом:

территориальный орган Федерального агентства лесного хозяйства по месту нахождения участка земель лесного фонда;

или в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий переданные полномочия Российской Федерации в области лесных отношений в порядке, установленном ст. 83 Лесного кодекса РФ от 4 декабря 2006 г..[151]151
  Российская газета. – 2006. – № 277.


[Закрыть]

В настоящее время согласно распоряжению Правительства РФ от 25 апреля 2007 г. № 520-р «Об утверждении перечня лесничеств, лесопарков и субъектов Российской Федерации, в отношении которых осуществление полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, с 1 января 2008 г. не передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации»[152]152
  СЗ РФ. – 2007. – № 18. – Ст. 2271.


[Закрыть] территориальный орган Федерального агентства лесного хозяйства осуществляет управление лесным фондом только на территории Московской области, однако в связи с неэффективными противопожарными мерами планируется лишить ряд субъектов Федерации полномочий по управлению лесным фондом.

Территориальный орган управления лесным фондом в месячный срок:

проводит сравнительный анализ возможных вариантов размещения объекта и оформляет результаты выбора актом выбора с графическим приложением – чертежом рекомендованного к переводу участка, срок действия которых составляет три года;

либо возвращает заявление с указанием причин возврата.

Акт выбора и план (чертеж) утверждаются ненормативным актом территориального органа управления лесным фондом, являются основанием для подготовки документации, обосновывающей перевод в заявленных целях, и действуют в течение трех лет.

Акт выбора и план (чертеж) содержат краткую характеристику участка по материалам лесоустройства, описание имеющихся на участке сооружений и объектов и указание категории земель, прилегающих к границам участка. При наличии охранной, санитарно-защитной зон промышленного или иного объекта на участке земель лесного фонда на план (чертеж) наносятся их границы.

В соответствии с действующим Порядком подготовки и утверждения акта натурного технического обследования участка лесного фонда (утв. приказом МПР России от 24 ноября 2004 г. № 701)[153]153
  Российская газета. – 2004.. – № 286.


[Закрыть] в течение календарного месяца со дня утверждения акта выбора участка лесного фонда соответствующий лесхоз обеспечивает проведение натурного технического обследования испрашиваемого участка лесного фонда и составление акта натурного технического обследования участка лесного фонда, уточняющего материалы лесоустройства.

При этом осуществляются в том числе инструментальная геодезическая съемка границ участка лесного фонда, а также привязка к межевым знакам, определение точной площади участка по данным геодезической съемки границ, составление таксационного описания участка лесного фонда, уточняющего материалы лесоустройства.

По результатам составляется в трех экземплярах акт натурного технического обследования участка лесного фонда с приложением к нему чертежа участка.

Территориальный орган управления лесным фондом также обеспечивает получение выписки из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на участок земель лесного фонда, перевод которого предполагается осуществить.

В течение двух недель после получения всех вышеуказанных документов орган управления лесным фондом направляет их в Федеральное агентство лесного хозяйства либо возвращает заявителю материалы с обоснованием причин возврата.

Федеральное агентство лесного хозяйства в недельный срок с даты получения комплекта документов осуществляет ее рассмотрение в установленном порядке и направляет документацию в Министерство сельского хозяйства Российской Федерации либо возвращает заявителю материалы с обоснованием причин возврата.

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации в 12-дневный срок с даты получения документации осуществляет подготовку в установленном порядке проекта акта Правительства Российской Федерации о переводе и вносит его в Правительство Российской Федерации с приложением документации о переводе либо возвращает представленные материалы на доработку в Федеральное агентство лесного хозяйства.

Подпунктом 4 п. 1 комментируемой статьи предусмотрена возможность перевода земель и земельных участков из состава земель лесного фонда в земли любых других категорий (кроме земель запаса) в связи с созданием туристско-рекреационных особых экономических зон.

Порядок создания туристско-рекреационных зон рассмотрен в комментарии к подп. 2 п. 2 ст. 10 Закона о переводе.