Текст книги "Судебное административное право"

Среди нормативно-правовых актов органов государственной власти России, выступающих источниками судебного административного права, главное место занимают федеральные конституционные и федеральные законы. Они могут быть классифицированы на два вида:

а) законы о судоустройстве, определяющие организацию судов, их компетенцию и различные аспекты взаимодействия с другими государственными органами, и

б) законы, касающиеся судопроизводства по административным делам.

Законы о судоустройстве:

– ФКЗ «О судебной системе», «О Конституционном Суде РФ», «О военных судах РФ»; «О судах общей юрисдикции», «Об арбитражных судах в РФ»;

– ФЗ от 17 декабря 1998 г. № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации», от 20 августа 2004 г. № 113-ФЗ «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации», от 30 мая 2001 г. № 70-ФЗ «Об арбитражных заседателях арбитражных судов субъектов Российской Федерации», от 27 октября 2003 г. № 133-ФЗ «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации»;

– федеральное законодательство о статусе судей и органов судейского сообщества[28]28
  Закон о статусе судей; Федеральный закон от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» // СЗ РФ. 1995. № 17; Федеральный закон от 14 марта 2002 г. № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 11.


[Закрыть];

– ФЗ от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах», определяющий их права и обязанности по обеспечению установленного порядка деятельности судов, осуществлению принудительного исполнения судебных актов, а также актов других органов и должностных лиц и др.

Законы, определяющие порядок административного судопроизводства:

– Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации – основной закон, содержащий административно-процессуальные нормы, регламентирующие порядок административного судопроизводства. В порядке, установленном этим Кодексом, не подлежат рассмотрению дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к компетенции Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ, арбитражных судов или подлежащие рассмотрению в ином судебном (процессуальном) порядке в судах общей юрисдикции. Положения этого Кодекса не распространяются также на производство по делам об административных правонарушениях и на производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.

КАС РФ содержит множество новелл законодательства, в том числе он официально закрепляет ряд новых понятий и положений, как, например: «административное дело», «административное судопроизводство», «стороны», «административный иск», «меры предварительной защиты по административному иску» и др. Он состоит из 9 разделов и 39 глав, включающих 365 статей.

Раздел I устанавливает общие положения административного судопроизводства, в частности: законодатель закрепляет назначение самого КАС РФ, устанавливает задачи, принципы административного судопроизводства, подведомственность и подсудность административных дел судам, лиц, участвующих в деле и других участников процесса, состав суда. Этот раздел содержит также положения, касающиеся представительства в суде, доказательств и доказывания, мер предварительной защиты, процессуальных сроков, судебных расходов и других вопросов организации административного судопроизводства.

Раздел II КАС РФ регулирует порядок применения мер процессуального принуждения. Раздел III содержит административно-процессуальные нормы, регламентирующие общие правила производства в суде первой инстанции, и определяет порядок предъявления административного иска (гл. 12), подготовки административного дела к судебному разбирательству (гл. 13), процедуру самого судебного разбирательства (гл. 14), виды, содержание и порядок принятия судебных решений (гл. 15). Кроме того, он подробно регламентирует основания приостановления производства по административному делу (гл. 16), прекращения производства по делу (гл. 17) и оставления административного иска без рассмотрения (гл. 18).

В разд. IV КАС РФ включены административно-процессуальные нормы, определяющие особенности производства по отдельным категориям административных дел (гл. 21–32). Специальный раздел (V) посвящен правовой регламентации упрощенного (письменного) производства по административным делам. Раздел VI устанавливает правила производства в суде апелляционной инстанции, а разд. VII определяет порядок пересмотра вступивших в законную силу судебных постановлений. В разд. VIII регулируются процессуальные вопросы, связанные с исполнением судебных актов по административным делам и разрешаемые судом. Последний разд. IX КАС РФ устанавливает заключительные и переходные положения;

– Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации в ст. 29 прямо закрепляет, что возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением гражданами и организациями предпринимательской и иной экономической деятельности, затрагивающие права и интересы заявителя, рассматриваются арбитражными судами в порядке административного судопроизводства. В рамках административного судопроизводства, так же как и в общих судах, в АПК РФ выделяются специальные судебно-административные производства;

– Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях – относится к административной юстиции в строгом смысле не целиком, а лишь только той частью норм, которые содержатся в гл. 30. Это – нормы, регулирующие порядок оспаривания в суде постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности (наказательных постановлений). В соответствии с КоАП административные органы вправе налагать такие административные наказания, как административное предупреждение и административный штраф. Оспаривание этих постановлений в суде представляет собой не что иное, как споры об административной ответственности;

– Закон об исполнительном производстве, устанавливающий порядок принудительного исполнения решений суда и других органов, которые наделены полномочиями возлагать их на юридических и физических лиц;

– Закон от 17 января 1992 № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации», который устанавливает полномочия прокурора по участию в рассмотрении административных дел судами и осуществлению надзора за исполнением законов.

Иные законы, устанавливающие особенности рассмотрения отдельных видов административных споров, общие и специальные основания для оспаривания действий и решений административных органов в порядке административной юстиции:

– Налоговый кодекс РФ (часть первая);

– ФЗ от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ (ред. от 02.07.2013 № 182-ФЗ) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»;

– Закон о защите прав лиц при осуществлении контроля;

– Закон об исполнительном производстве;

– Закон об основных гарантиях избирательных прав;

– ФЗ от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» и др.

Подзаконные нормативно-правовые акты, содержащие организационно-правовые и процессуальные нормы, – неотъемлемый элемент системы источников судебного административного права. К их числу, в частности, относятся:

– Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»;

– Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009);

– Регламент арбитражных судов Российской Федерации (утв. Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 5 июня 1996 г. № 7);

– Регламент Дисциплинарного судебного присутствия (утв. Постановлением Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 4 февраля 2010 г. № 3/2) (с изм. от 22 декабря 2011 г.);

– Инструкция по судебному делопроизводству в районном суде (утв. Судебным департаментом при Верховном Суде РФ 29 апреля 2003 г. № 36) и др.

В отечественной доктрине господствующей является концепция, согласно которой de jure суд должен применять, а не создавать нормы права. Однако реально в решениях высших судебных инстанций, дающих официальные разъяснения по вопросам применения законодательства в целях обеспечения единства судебной практики, встречаются новые нормы и принципы. Они, по сути дела, имеют обязательную силу для нижестоящих судов, применяющих закон, по которому даются официальные разъяснения. В число такого рода постановлений, имеющих принципиальное значение для судебной практики по административным спорам, входят следующие Постановления Пленума Верховного Суда РФ:

1. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. № 1.

2. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 12.

3. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. № 6.

4. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2003 г. № 23 «О судебном решении» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. № 2

5. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 (ред. от 09.02.2012) «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. № 1.

6. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 7 апреля 2011 г. № 6 «О практике применения судами принудительных мер медицинского характера» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2011. № 7.

7. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 марта 2011 г. № 5 «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2011. № 6.

8. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. № 4.

9. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 13 декабря 2012 г. № 35 «Об открытости и гласности судопроизводства и о доступе к информации о деятельности судов».

10. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 июня 2013 г. № 22 «О применении судами законодательства при рассмотрении дел об административном надзоре» и др.

Разрешение административно-правовых споров в Российской Федерации, наряду с судами, осуществляют различного рода учреждения административной юрисдикции – квазисудебные органы, которые действуют по общему правилу в системе исполнительной власти и разрешают административные споры как бы в судебном порядке. Они не могут называться судом, поскольку выступают неотъемлемой частью исполнительной власти либо являются органами судейского сообщества, которые не относятся к самой судебной власти и ее отправлению. Лишь в силу закона или иного нормативно-правового акта они наделены правом осуществлять административную юрисдикцию в сфере публичного управления. Юрисдикционные полномочия этих органов не относятся к судебной власти и называются как бы судебными, квазисудебными. Они не осуществляют правосудия, поскольку правосудие – это функция суда.

Правовое регулирование статуса и функционирования квазисудебных органов осуществляется как на законодательном, так и на подзаконном уровнях.

Законодательные источники, определяющие нормативно-правовую основу организации и деятельности квазисудебных органов административной юстиции, в частности, включают:

– ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», который в гл. 16 определяет правовой статус Комиссии по служебным спорам и основные правила ее функционирования;

– ФЗ от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», устанавливающий в ст. 40–52 порядок организации и деятельности Комиссии по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства;

– Закон об оценочной деятельности, определяющий в ст. 24.18 «Рассмотрение споров о результатах определения кадастровой стоимости» порядок организации и общие правила деятельности Комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости при Росреестре;

– ФЗ от 14 марта 2002 г. № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации», содержащий нормы о составе, полномочиях квалификационных коллегий судей и порядке рассмотрения ими представленных дел и др.

Подзаконные нормативно-правовые акты, регулирующие квазисудебную форму административной юстиции, могут приниматься в целях конкретизации отдельных положений законодательных актов либо в целях определения порядка разрешения административных споров определенного вида. Массив такого рода актов весьма значителен и в их числе, в частности, можно выделить:

– постановление Правительства Российской Федерации от 12 октября 2007 г. № 669 (ред. от 28.10.2009 № 845, от 26.07.2010 № 550, от 16.04.2012 № 304, от 22.10.2012 № 1086) «О Правилах рассмотрения в досудебном порядке споров, связанных с установлением и (или) применением регулируемых цен (тарифов)»;

– Регламент рассмотрения споров в досудебном порядке, утв. Приказом МНС России от 17 августа 2001 г. № БГ-3-14/2908, определяющий состав, полномочия и порядок деятельности Комиссии по рассмотрению жалоб налогоплательщиков;

– Положение о комиссии по служебным спорам Минобрнауки России, утв. приказом Минобрнауки России от 2 августа 2005 г. № 219;

– Приказ Минэкономразвития России от 4 мая 2012 г. № 263 «Об утверждении Порядка создания и работы комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости и признании утратившим силу Приказа Минэкономразвития России от 22 февраля 2011 г.» (ред. от 16.05.2013 № 259);

– Административный регламент Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства РФ, утв. Приказом ФАС России от 25 декабря 2007 г. № 44;

– Положение о комиссии Федеральной антимонопольной службы по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов, утв. приказом ФАС России от 10 сентября 2010 г. № 509;

– приказ Федеральной службы по тарифам от 2 июня 2009 г. № 199 (ред. от 09.07.2012 № 464-к) «Об утверждении Положения о Контрольной комиссии Федеральной службы по тарифам и Регламента рассмотрения вопросов на заседании Контрольной комиссии Федеральной службы по тарифам «Особенности порядка исполнения государственной услуги по рассмотрению в досудебном порядке, споров связанных с установлением и (или) применением регулируемых цен (тарифов)»»;

– приказ ФСТ России от 22 марта 2013 г. № 310 «Об организации в Федеральной службе по тарифам рабочих групп по рассмотрению разногласий»;

– приказ Роспатента от 22 апреля 2003 г. № 56 (ред. от 11.12.2003, с изм. от 01.10.2012) «О Правилах подачи возражений и заявлений и их рассмотрения в Палате по патентным спорам»;

– Положение о Городской жилищно-конфликтной комиссии, утв. Постановлением Правительства Москвы от 6 мая 1997 г. № 321. (с изм. от 19.08.2003 № 692-ПП) и др.

КАС РФ (ч. 5 ст. 2) устанавливает, что административное судопроизводство осуществляется в соответствии с теми нормами процессуального права, которые действуют во время рассмотрения и разрешения административного дела, совершения отдельного процессуального действия. Следовательно, независимо от времени возбуждения административного дела при его разбирательстве и совершении отдельных процессуальных действий в ходе судопроизводства применяется процессуальный закон, действующий в данный момент времени.

Действие процессуального закона во времени, как и любого нормативного правового акта, определяется рядом правил, которые устанавливают:

1) момент вступления акта в законную силу;

2) момент прекращения его действия;

3) условия, определяющие возможность «обратной силы закона», т. е. условия применения содержащихся в нем норм к отношениям, возникающим до его вступления в законную силу.

Все нормативные правовые акты вступают в силу в соответствии с одним из следующих общих принципов: а) с момента опубликования; б) со времени, указанного в самом акте либо в специальном акте о введении его в действие. Для нормативных актов различного уровня установлены различные сроки (даты) вступления их в силу.

В отношении федеральных законов действуют три правила вступления их в силу:

– общее правило — законы вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, т. е. после дня первой публикации их полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» или первого размещения (опубликования) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Конституция РФ (ч. 3 ст. 15) устанавливает, что законы и иные нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они официально не опубликованы. Соответственно, при разрешении административных дел суды не вправе применять нормы права, содержащиеся в таких неопубликованных нормативно-правовых актах. Статья 1 ФЗ от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» конкретизирует и расширяет это правило: на территории РФ применяются только те законы, которые официально опубликованы.

Специальные сроки, превышающие десять дней, установлены для вступления в силу актов налогового законодательства – не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования (ст. 5 НК РФ);

– закон вступает в действие непосредственно с момента официального опубликования, если в самом законе не указано иное (данное правило применяется обычно в целях улучшения правового статуса его адресатов);

– закон вступает в силу в порядке, определенном самим законом. Так, в ФЗ от 8 марта 2015 г. № 22-ФЗ «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» указано, что КАС РФ вводится в действие с 15 сентября 2015 г. Исключение составляют его отдельные положения, для которых предусмотрены иные сроки вступления в силу. Федеральный закон № 22-ФЗ устанавливает, что дела, находящиеся в производстве судов общей юрисдикции и не рассмотренные до 15 сентября 2015 г., должны разрешаться по новым правилам, определенным КАС РФ. В Законе о вступлении в действие КАС РФ указано, что сам он вступает в силу со дня его официального опубликования, за исключением отдельных положений, для которых предусмотрен иной срок введения в действие.

Момент (дата) вступления в силу подзаконных нормативных актов может определяться несколькими способами:

1) нормативные акты Президента РФ и Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус органов исполнительной власти и организаций, вступают в силу по истечении семи дней после их первого официального опубликования;

2) нормативные подзаконные акты вступают в силу со дня их подписания;

3) в самом нормативном подзаконном акте может быть указан порядок и дата его вступления в силу;

4) нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций и имеющие межведомственный характер, подлежат регистрации в Министерстве юстиции РФ и вступают в силу по истечении десяти дней после их первого официального опубликования.

Если такого рода ведомственные нормативные акты не прошли регистрацию или были зарегистрированы, но не опубликованы в установленном порядке, то на них нельзя ссылаться при разрешении юридических дел и они не влекут правовых последствий, т. е. являются ничтожными по своей юридической природе.

По общему правилу нормативно-правовой акт действует бессрочно, если в самом акте не установлено иное. Он теряет юридическую силу и прекращает свое действие, если:

– истек срок, на который этот акт был рассчитан;

– принят новый нормативный акт, которому противоречат положения ранее принятого акта: в этом случае прекращение действия старых правовых норм производится по правилам разрешения коллизий в законодательстве;

– нормативный акт признан неконституционным;

– нормативный акт признан судом недействующим;

– действие акта приостановлено органом – автором акта или иным уполномоченным на то органом;

– акт официально признан утратившим силу. Так, ФЗ от 8 марта 2015 г. № 22-ФЗ «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» объявляет утратившим силу Закон России от 27 апреля 1993 г. № 4866-I «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

Действие норм судебного административного права в пространстве определяется в зависимости от двух основных критериев:

а) от компетенции органа, издавшего нормативный правовой акт, подлежащий применению;

б) от места нахождения суда, рассматривающего административное дело или совершающего отдельные процессуальные действия.

В своей деятельности суд руководствуется административно-процессуальными законами федерального уровня. Это означает, что нормы этих законодательных актов действуют на всей территории РФ и обязательны к применению всеми судами, наделенными компетенцией по разрешению административных дел. Общее правило, определяющее действие норм в пространстве, применительно к административному судопроизводству выражается в формуле: производство ведется по процессуальному закону, действующему в месте рассмотрения и разрешения административного дела, в месте совершения отдельного процессуального действия, в месте исполнения судебного решения, если иное не предусмотрено международным договором. КАС РФ (ч. 2 ст. 2) устанавливает: если международным договором РФ определены иные правила административного судопроизводства, чем предусмотренные этим Кодексом, применяются правила международного договора.

Судебные административно-процессуальные нормы обязательны для всех граждан и организаций. Они распространяются также на иностранных граждан, иностранные и международные организации, находящиеся на территории РФ. Правительством РФ могут быть установлены ответные ограничения в отношении иностранных лиц тех государств, в судах которых допускаются ограничения процессуальных прав российских граждан и организаций (ч. 4 ст. 4 КАС РФ). При этом иностранная организация, не обладающая процессуальной правосубъектностью в соответствии с правом страны, в которой эта организация учреждена, может быть признана на территории РФ обладающей административной процессуальной правосубъектностью в соответствии с российским правом.

В случае отсутствия нормы процессуального права, регулирующей отношения, возникшие в ходе административного судопроизводства, суд согласно ч. 4 ст. 2 КАС РФ применяет норму, регулирующую сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии такой нормы действует исходя из принципов осуществления правосудия в Российской Федерации (аналогия права). Данная законодательная норма требует конкретизации и уточнения.

В процессуальной доктрине и законодательстве разграничиваются понятия «аналогия закона» (например, ч. 3 ст. 11 ГПК РФ) и «аналогия процессуального закона» (ч. 4 ст. 1 ГПК РФ). Аналогия закона – это применение судом в случае отсутствия норм материального права, регулирующих спорное материальное отношение, норм права, регулирующих сходные отношения. Аналогия процессуального закона – это применение судом нормы, регулирующей сходные отношения при наличии отношений, не урегулированных процессуальным законодательством. Аналогия права – это разрешение судом дела исходя из общих начал и смысла законодательства. Аналогия процессуального права – это случаи, когда при отсутствии нормы, регулирующей сходные отношения, суд действует исходя из принципов осуществления правосудия. Таким образом, используя в ч. 4 ст. 2 КАС РФ понятия «аналогия закона» и «аналогия права» законодатель имеет в виду только аналогию процессуального закона и права.