Текст книги "Судебное административное право"

Юрисдикция – неотъемлемая функция суда как носителя судебной власти. В рамках судебной системы государства она структурируется и выражается в компетенции составляющих эту систему судебных органов. Компетенция – это фрагмент юрисдикции, форма ее распределения и существования. Она представляет собой определенную законом меру юрисдикции, в рамках которой судебная власть распределяется между различными судами по предметному, субъектному, территориальному или инстанционнному принципу. В этом смысле каждый судебный орган как носитель судебной власти обладает юрисдикцией, но не каждый судебный орган обладает компетенцией по определенному вопросу. В любом государстве юрисдикция обозначает себя посредством компетенции судов и судей, действующих в рамках властных полномочий, установленных законом.

Компетенция – это строго определенная нормативными правовыми актами совокупность юрисдикционных полномочий, прав и обязанностей судебного органа в отношении установленного для него предмета ведения. Полномочия предоставляются судебному органу для реализации публичной функции – отправления правосудия, а не для каких-либо особых интересов органа или судей. Соответственно, судебный орган должен осуществлять полномочия безоговорочно, коль скоро налицо юридические условия, определяющие возникновение обязанности их реализации, и использование этих полномочий связано с данными условиями.

Суд обладает рядом стандартных полномочий, которые характеризуют его функциональное предназначение как субъекта юрисдикционной деятельности. В общей теории процесса к их числу традиционно относятся:

1) полномочие рассматривать дело и управлять судебным процессом, который необходимо предшествует любому решению суда (от лат. mera notio). Это полномочие при необходимости обеспечивается использованием двух таких правомочий, как: а) правомочие обязать стороны предстать перед судом (от лат. vocatio); б) правомочие прибегнуть к государственному принуждению для обеспечения принимаемых судом в процессе решений в целях его нормального движения (от лат. coertio);

2) полномочие судить или разрешать рассматриваемое в процессе спорное дело посредством постановления, имеющего для конфликта значение res judicata – «решенного дела»). Это важнейшее полномочие (от лат. iudicium) выражает сущность юрисдикции, поскольку реализуется, как предполагается, в справедливом решении, которое «говорит право», т. е. провозглашает то, что заслуживает каждый, являющийся стороной в процессе: восстановление права, если оно было нарушено, либо наказания, если была нарушена норма права;

3) полномочие, обеспечивающее повиновение и исполнение сторонами принятого решения (от лат. executio).

Эти полномочия судебных органов на совершение различных процессуальных действий при рассмотрении спора о праве или иного дела называются функциональными (Ю.К. Осипов). Кроме них суд обладает еще тремя видами полномочий:

а) предметными полномочиями, под которыми понимаются полномочия суда на разрешение определенного круга споров о праве и иных дел, отнесенных законодателем к его ведению;

б) территориальными полномочиями, характеризующими пределы юрисдикционной власти суда в определенном пространстве;

в) личными, или субъектными, определяющими его полномочия как субъекта судебной власти в отношении определенного круга лиц.

Все эти полномочия в своей совокупности образуют компетенцию суда, которая характеризуется нормативно установленной определенностью по предмету, объему и формам реализации. Категория «компетенция» обозначает возможность судебного органа принудительным образом на основе закона создавать юридически значимые ситуации, разрешать юридические дела и изменять или прекращать правоотношения даже вопреки воле участвующих них лиц.

Суд как орган судебной власти осуществляет свою компетенцию по разрешению конфликтов во времени, пространстве, в определенной сфере и в отношении тех органов, организаций и лиц, которые законом поставлены с ним в определенную связь. Распределение компетенции и определение ее границ между различными органами судебной власти и по отношению к третьим лицам осуществляется исходя из четырех основных критериев – предметного, субъектного, территориального и временного (темпорального). В соответствии с этими критериями выделяются четыре вида компетенции[63]63
  См., напр.: Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика. М.: Изд-во МНИМП, 1998. В отечественной литературе (А.Ю. Якимов и др.) эти виды компетенции юрисдикционных органов обозначаются также термином «элементы компетенции». В этом нет противоречия, ибо каждый вид компетенции раскрывает одно из четырех ее «измерений» – предметное, субъектное, пространственное и временное. Комплекс прав и обязанностей, которые характеризуют каждое из этих «измерений», выступает в качестве элементов компетенции как родового понятия.


[Закрыть].

1. Предметная компетенция (от лат. ratione materiae) определяется характером и кругом вопросов, отнесенных к ведению судебного органа, а также сферой регулируемой им деятельности. В соответствии с предметным критерием выделяются также суды общей и специальной компетенции.

2. Субъектная компетенция (от лат. ratione personae) – это установленное законом вертикальное разграничение полномочий между вышестоящими и нижестоящими судебными органами, образующими определенную иерархическую систему в рамках определенных предметов ведения. Она характеризует распределение полномочий по соотношению судебных органов как субъектов этих полномочий между собой и по месту органа в иерархической системе власти. В результате такого распределения каждому судебному органу на соответствующем уровне иерархии вверяется определенная совокупность полномочий и устанавливается их объем: ни один судебный орган не вправе вмешиваться в компетенцию другого судебного органа.

3. Территориальная компетенция (от лат. ratione loci) характеризует распределение полномочий публичных судебных органов в пространстве, поскольку каждый из них уполномочен осуществлять свою предметную и субъектную компетенцию только в границах соответствующей территории. Однако наличие территориального фактора компетенции не означает, что элементом компетенции становится сама территория как материальный субстрат. Таким элементом является право и обязанность судебного органа осуществлять юрисдикционные функции и конкретные полномочия в отведенных ему территориальных пределах.

4. Темпоральная компетенция (от лат. ratione temporis) определяет границы полномочий судебного органа (или судьи) во времени. Они обладают компетенцией в течение определенного времени и не вправе принимать решение до того, как его можно было принять с точки зрения закона или по истечении срока, когда оно было бы законно принято. Как правило, конкретные властные полномочия предоставляются судебному органу без указания заранее какого-либо срока их действия, и он обладает ими до того момента, пока не утратит их по решению компетентного на то органа.

Выделение этих видов компетенции имеет важное значение для квалификации и разрешения судебных дел. Судебные решения, выходящие за пределы какого-либо из этих видов компетенции, являются принятыми вне рамок предоставленных полномочий. Все эти четыре критерия носят кумулятивный характер и действуют одновременно: суд, принимающий решение, только в том случае будет компетентным на его издание, если он вправе принимать его одновременно по предметному, субъектному, территориальному и темпоральному критериям. Несоблюдение хотя бы одного из этих требований, т. е. выход за пределы хотя бы одного из этих видов компетенции, будет означать, что решение принято некомпетентным судом (судьей).

Таким образом, все суды исходя из их правовой природы обладают стандартным, общим набором юрисдикционных полномочий, но их объем и пространственные пределы, выражающие меру судебной власти, закрепленной за ними законом, – различны. Юрисдикция – это общее, родовое понятие, изначально характеризующее сущность судебной власти и обозначающее публичную функцию по отправлению правосудия по всем категориям дел, подлежащих судебному разбирательству. Какой-либо один суд не в состоянии осуществлять юрисдикцию во всем объеме, присущем судебной власти в целом. Компетенция – это частное понятие, выражающее меру юрисдикции, которая характеризует полномочия определенных судов по рассмотрению установленного для них конкретного круга дел при реализации правосудия. Она служит средством распределения юрисдикции исходя из практической потребности разделения труда при осуществлении деятельности по разрешению различного вида правовых конфликтов с учетом предметных, субъектных, территориальных и функциональных характеристик этих конфликтов и самой юрисдикционной деятельности.

Компетенция судов по рассмотрению административных дел в отечественной науке конкретизируется в институтах подведомственности и подсудности. Понятие «подведомственность» в российской процессуальной доктрине служит для характеристики предметной компетенции юрисдикционных органов, раскрывающейся через обозначение круга материально-правовых вопросов, по отношению к которым тот или иной орган вправе осуществлять функцию применения права.

Понятием «подсудность» характеризуется субъектная и территориальная компетенция судебных органов определенного вида (общих или специализированных). Оно обозначает объем (пределы) компетенции того или иного суда относительно круга правовых споров с участием определенных лиц, которые он правомочен и обязан рассмотреть в качестве суда первой инстанции в рамках иерархической организационной структуры судов определенного вида. Категория «подсудность» используется для разграничения компетенции по рассмотрению судебных дел между отдельными звеньями общих или специализированных судов.

Понятия «подведомственность» и «подсудность» характеризуют направленность властных полномочий соответствующих юрисдикционных органов на определенный круг правовых конфликтов: в одном случае в зависимости от вида юрисдикционного органа, в другом – от места судебного органа в системе судебных органов определенного вида. Они имеют своим ближайшим родовым понятием компетенцию юрисдикционного органа и определяют его компетентность на рассмотрение того или иного дела, в отношении которого он вправе и обязан осуществлять функцию применения права.

В современном государстве защита нарушенных или оспоренных прав и законных интересов частных лиц в сфере публичного управления осуществляется различными юрисдикционными органами и должностными лицами: судами (общими и специальными), различного рода квазисудебными учреждениями и административными органами.

В силу указания закона юрисдикционные органы имеют право решать определенный круг юридических вопросов, связанных с устранением конфликтных ситуаций и защитой нарушенного права. Предоставление юрисдикционных полномочий целой системе органов публичной власти обеспечивает ряд преимуществ, связанных с использованием различных форм рассмотрения и разрешения юридических конфликтов. В частности, это право позволяет в полной мере учитывать особенности и правовую природу этих конфликтов и приспосабливать к ним порядок их рассмотрения и разрешения.

Круг вопросов, решение которых находится в ведении того или иного юрисдикционного органа, характеризует специфику его предметной компетенции как носителя публичной власти. Каждый орган правомочен рассматривать и разрешать в установленном порядке только те вопросы, которые ему подведомственны, т. е. относятся к его ведению, входят в его предметную компетенцию, в его подведомственность, например, в подведомственность общего или специализированного суда (конституционного, военного, арбитражного). Так, если в суд общей юрисдикции поступит исковое заявление по делу, разрешение которого входит в предметную компетенцию Конституционного Суда РФ, судья отказывает в принятии заявления (п. 1 ч. 1 ст. 128 КАС РФ), а в случаях, когда нарушение подведомственности дела общему суду обнаружится уже после начала процесса, производство по делу должно быть прекращено (п. 1 ч. 1 ст. 194 КАС РФ).

Таким образом, понятием «подведомственность» обозначается предметная компетенция судов (общих и специализированных), квазисудебных учреждений и административных органов, имеющих право рассматривать и разрешать в установленном для них порядке определенные законом спорные правовые вопросы.

Подведомственность как юридическая конструкция показывает, на какие дела распространяются полномочия юрисдикционного органа. В предметную компетенцию юрисдикционного органа, понимаемую как подведомственность, входят не сами отнесенные к его ведению дела, а полномочия на их рассмотрение. В качестве предметной компетенции подведомственность выражает меру власти юрисдикционного органа, определяемую его способностью решать тот или иной круг спорных вопросов.

Исходя из этого понятием «предметная компетенция» принято обозначать полномочия юрисдикционного органа по отношению к разрешаемому им кругу спорных юридических дел, а «подведомственность» понимается как распространенность этих полномочий на определенный круг дел. Эти два разных термина выражают одну и ту же компетенционную связь. Предметная компетенция характеризует эту связь правомочий и рассматриваемых дел со стороны субъекта, а подведомственность характеризует ту же связь, но со стороны объекта. Указание закона на предметы ведения как на объекты приложения властных полномочий характеризует подведомственность как предметную компетенцию[64]64
  Осипов Ю.К. Подведомственность юридических дел. Свердловск, 1973. С. 17–18


[Закрыть].

Подведомственность – это совокупность полномочий юрисдикционного органа в рамках определяемой законом предметной сферы их реализации. Она характеризует подвластность определенного круга дел решениям юрисдикционного органа, распространенность его полномочий на определенный круг дел.

Понимание подведомственности как совокупности полномочий (управомоченности) определенного органа нашло отражение в действующем отечественном и зарубежном законодательстве. В частности, оно воспринято законодателем в АПК РФ: в гл. 4 «Компетенция арбитражных судов» § 1 «Подведомственность» устанавливает предметную компетенцию этих судов, а § 2 «Подсудность» – их субъектную и территориальную компетенцию.

Подобный подход можно обнаружить и в законодательстве зарубежных стран. Так, в Законе Литовской Республики «О производстве по административным делам» 1999 г. вопросы подведомственности и подсудности регулируются в гл. 2 «Компетенция административных судов» (ст. 15–21). В КАС Украины 2005 г. в разд. 2 «Организация административного судопроизводства» этим вопросам посвящена глава «Административная юрисдикция и подсудность административных дел». Тем самым категория «подведомственность» по смыслу текста Кодекса заменяется понятием «юрисдикция», которое используется в паре с термином «подсудность». При этом в современной украинской литературе юрисдикция понимается как предметная компетенция судебного или иного юрисдикционного органа, наделенного полномочиями по разграничению юридических дел. Такой подход в теоретическом плане вызывает возражения, поскольку юрисдикция осуществляется в рамках не только предметной, но и, например, территориальной компетенции.

В отечественной процессуальной доктрине категория подведомственности обладает своим самостоятельным значением. Она позволяет разграничить предметную компетенцию органов, наделенных юрисдикционными полномочиями, путем обозначения того круга дел, в отношении которых соответствующий орган может осуществлять свои полномочия. В теории процессуального права эта категория имеет два основных значения и рассматривается как:

1) межотраслевой правовой институт;

2) механизм (способ) распределения предметной компетенции государственных органов по разрешению правовых конфликтов.

Подведомственность как межотраслевой правовой институт. В качестве правового института подведомственность представляет собой совокупность юридических норм, расположенных в различных нормативных актах, определяющих соответствующую форму защиты права и полномочия различных органов по рассмотрению и разрешению спорных юридических дел. Нормы о подведомственности закреплены в нормативных актах различной отраслевой принадлежности, поэтому она может быть определена как межотраслевой институт права, выполняющий функции распределительного механизма юридических дел между различными юрисдикционными органами.

Подведомственность выступает как материально-правовой межотраслевой институт. Нормы права, определяющие подведомственность дел, не являются процессуальными, поскольку устанавливают компетенцию различных юрисдикционных органов по разрешению спорных правовых вопросов (П.С. Дружков, П.Ф. Елисейкин и др.). Эти нормы устанавливают, какие дела может разрешать юрисдикционный орган, а не как он должен это делать.

Подведомственность как правовой институт представляет собой совокупность материально-правовых норм, устанавливающих границы полномочий различных органов по рассмотрению и разрешению юридических дел путем указания на то, какие дела подлежат рассмотрению в каких органах.

В современных условиях в основе института подведомственности выделяется ряд базовых принципов:

– принцип общей подведомственности юридических дел органам судебной власти государства;

– принцип универсальной подведомственности юридических дел судам общей юрисдикции;

– принцип предоставления заинтересованным лицам в соответствии с диспозитивными началами права на рассмотрение дел в рамках процедур, альтернативных тем, которые используют государственные юрисдикционные органы.

Подведомственность как механизм распределения компетенции государственных органов. Подведомственность как юридико-технический механизм имеет своей задачей определение круга материально-правовых требований и спорных дел, рассмотрение которых относится к компетенции юрисдикционного органа того или иного вида. Она характеризует распределение предметной компетенции между судами и несудебными органами, между судами различных видов, между различными несудебными органами. Исходя из этого различаются:

1) судебная подведомственность, характеризующая предметную компетенцию судов различных видов. Эта подведомственность устанавливает полномочия соответствующих судов на рассмотрение и разрешение по существу определенного круга спорных дел. Она подразделяется на три вида подведомственности дел, определяющих предметную компетенцию: а) Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ; б) судов общей юрисдикции и в) арбитражных судов;

2) несудебная подведомственность определяет предметную компетенцию квази-судебных органов, административных органов, омбудсменов (уполномоченных по правам человека) и т. д. В свою очередь, подведомственность дел административным органам (административная подведомственность) может быть подразделена на подведомственность дел таможенным, налоговым, антимонопольным органам, третейскому суду, комиссии по служебным спорам и т. д.

В качестве критериев распределения спорных дел и отнесения их к предметной компетенции тех или иных юрисдикционных органов законодатель использует особенности свойств дел, которые обусловлены:

– характером спорных материальных правоотношений и правовой природой спора, требующего разрешения (предметный критерий);

– субъектным составом и предметом спора;

– характером оспариваемого правового акта управления (носит он нормативный или ненормативный характер);

– местом органа, принявшего административный акт в иерархии и структуре органов публичной власти, и др.

Свойство дела, выступающее в качестве критерия отнесения его к подведомственности (предметной компетенции) того или иного органа, может определяться не только объективными признаками его юридической природы, но и самим законодателем с учетом различных факторов, в том числе и субъективных, что характерно и для установления исключений из общих правил подведомственности. В результате одинаковый по своей правовой природе спор может быть отнесен к предметной компетенции разных юрисдикционных органов, осуществляющих свою деятельность в рамках различных процедур.

В качестве критерия отнесения тех или иных дел к предметной компетенции юрисдикционных органов при разграничении их подведомственности может выступать характер оспариваемого правового акта управления (нормативный или ненормативный), уровень правового акта нормативного характера либо место органа, принявшего акт, в иерархии и структуре органов публичной власти.

Так, Конституционному Суду РФ подведомственны дела о соответствии Конституции РФ нормативных актов, указанных в ст. 125 Конституции РФ; конституционным (уставным) судам субъектов РФ – перечисленные в ст. 27 Закона о судебной системе; арбитражным судам – по заявлениям организаций и индивидуальных предпринимателей в отношении нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, только если рассмотрение таких дел в соответствии с АПК РФ отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам (п. 1 ч. 1 ст. 29 АПК РФ).

Судам общей юрисдикции подведомственны дела об оспаривании нормативных актов независимо от того, гражданин или организация обращается в суд, а также какие правоотношения регулирует этот оспариваемый акт. Если дело об оспаривании нормативного акта не входит в предметную компетенцию Конституционного Суда РФ, конституционного (уставного) суда субъекта РФ, арбитражного суда, то его проверка на предмет соответствия Конституции РФ и федеральным законам относится к подведомственности суда общей юрисдикции.

Виды подведомственности. В зависимости от характера спорных материальных правоотношений и правовой природы спора, требующего разрешения, предметную компетенцию юрисдикционных органов можно классифицировать на подведомственность им конституционно-правовых, административных, гражданских, семейных, трудовых, земельных и других дел. В этом случае в качестве классифицирующего основания выступает предмет ведения, т. е. род (характер) дела. Соответственно, такая подведомственность в процессуальной теории именуется предметной, или родовой.

Учитывая деление права на публичное и частное, предметная компетенция юрисдикционных органов может быть классифицирована на подведомственность дел по конституционным, административным и иным публично-правовым спорам и подведомственность по гражданским, трудовым и другим частноправовым спорам.

В зависимости от того, относит ли закон разрешение определенной категории дел к предметной компетенции исключительно каких-либо одних видов органов или нескольких различных видов органов, подведомственность может быть подразделена на единичную (исключительную) и множественную.

Единичная (исключительная) подведомственность обозначает такую ситуацию, когда разрешение спорного юридического вопроса входит в предметную компетенцию только одного конкретного юрисдикционного органа. Например, дела об оспаривании в судебном порядке юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в сфере патентных прав и прав на селекционные достижения, права на топологии интегральных микросхем, права на секреты производства (ноу-хау), права на средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии подведомственны только Суду по интеллектуальным правам. Или другой пример: споры о соответствии федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ Конституции РФ относятся к исключительной подведомственности Конституционного Суда РФ.

Множественная подведомственность означает, что разрешение спорного юридического вопроса может относиться к компетенции нескольких юрисдикционных органов, например суда и квазисудебного органа. Закон либо предоставляет заявителю право выбора органа, в который он может обратиться за разрешением юридического вопроса, либо предоставляет сторонам решить вопрос о выборе органа, либо строго определяет последовательность обращения в различные органы, решающие юридические вопросы. В зависимости от способа выбора из нескольких юрисдикционных органов, которым дело подведомственно по закону, множественная подведомственность в отечественной процессуальной теории подразделяется на договорную, императивную, альтернативную и смешанную.

Договорной называется подведомственность, которая определяется взаимным соглашением сторон. Так, физические лица имеют право при заключении сделки в одном из пунктов договора установить, что все споры, возникающие из этого договора, будут разрешаться в конкретном третейском суде. Возможность договорной подведомственности по спорам, возникающим из публично-правовых отношений, действующим российским законодательством не предусматривается.

Императивной называется подведомственность, при которой дело входит в предметную компетенцию нескольких юрисдикционных органов при установлении обязательного предварительного внесудебного порядка урегулирования спора. При этом виде подведомственности каждый последующий юрисдикционный орган из числа участвующих в разрешении дела наделен правом контроля за правильностью решений, принятых до него по спору другими органами.

Императивная подведомственность называется также условной подведомственностью, поскольку для определенной категории споров или иных правовых вопросов соблюдение предварительного внесудебного порядка их рассмотрения выступает в качестве необходимого условия их подведомственности суду. Так, согласно ст. 129 КАС РФ судья обязан возвратить административное исковое заявление административному истцу в случае, если им не был соблюден установленный федеральным законом обязательный досудебный порядок урегулирования данной категории административных споров. Абсолютное большинство споров, вытекающих из публично-правовых отношений, по законодательству России рассматривается непосредственно судом и не предполагает их обязательного предварительного разрешения в досудебном порядке какими-либо иными органами.

Альтернативная подведомственность означает, что дело отнесено законом к предметной компетенции различных юрисдикционных органов (как судебных, так и несудебных) и право выбора одного из них принадлежит лицу, которое ищет защиты своих прав. Так, согласно подп. 3 п. 1 ст. 30.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное должностным лицом, может быть обжаловано в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела. Использование административного порядка оспаривания не исключает обращения к суду.

Смешанная подведомственность объединяет в себе характеристики, свойственные нескольким другим видам подведомственности. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 218 КАС РФ заявление об оспаривании решения, действия (бездействия) органа публичной власти или должностного лица, которое нарушает права и законные интересы, может быть подано по выбору гражданина или организации непосредственно в суд либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган или вышестоящему должностному лицу, либо ими могут быть использованы иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

Такая возможность выбора свойственна также и альтернативной подведомственности. Однако в отличие от нее если заинтересованные лица все же обратились в административный орган, то при смешанной подведомственности для возникновения права на обращение в суд необходимы либо отказ вышестоящего в порядке подчиненности органа или должностного лица в удовлетворении заявления, либо отсутствие ответа от органа или должностного лица в течение месяца со дня подачи заявления.

Сочетание судебной и несудебной подведомственности обеспечивает возможность подачи заявления не только в суд, но и в несудебный орган, в вышестоящий административный орган или должностному лицу. Это позволяет регулировать нагрузку на различные юрисдикционные органы, освобождая суды от рассмотрения мелких и незначительных дел, которые могут быть разрешены во внесудебном порядке.