Текст книги "Судебное административное право"

В российском правоведении вопрос о сущности и содержании административной юрисдикции является одним из самых дискуссионных и решается неоднозначно. Все имеющиеся подходы к пониманию административной юрисдикции можно классифицировать исходя из двух основных критериев: а) в зависимости от того, какие органы публичной власти относятся к ее субъектам (субъектный критерий), и б) в зависимости от того, что понимается под ее предметом (предметный критерий).

В соответствии с субъектным критерием выделяются два подхода к пониманию административной юрисдикции, которые можно условно обозначить как «управленческий» (узкий подход) и «многосубъектный» (широкий подход).

Управленческий подход сводит административную юрисдикцию исключительно к деятельности органов исполнительной власти, осуществляемой во внесудебном порядке. В рамках этого подхода административная юрисдикция определяется, с одной стороны, как установленная законодательными актами деятельность органов государственного управления и должностных лиц по разрешению административных дел и применению соответствующих юридических санкций в административном порядке (без обращения в суд), а с другой – как круг дел, подлежащих ведению административных учреждений, в отличие от дел, входящих в компетенцию суда или арбитражного суда[53]53
  См.: Большой юридический словарь. М., 1997. С. 9; Розенфельд В.Г., Серегина В.В. Административное принуждение (понятие, виды административного принуждения, процессуальное регулирование их применения): Учеб. пособие. Воронеж, 1996. С. 115 и др.


[Закрыть].

Такая позиция, исключающая суд из субъектов административной юрисдикции, имеет своим основанием традицию, сложившуюся еще во второй половине XX в., когда законодательством предусматривалось только два вида правосудия – по уголовным и гражданским делам. Раскрывая специфику административной юрисдикции, сторонники узкого подхода категорически отрицали и отрицают возможность такой ее формы как судебно-административная юрисдикция. При этом разрешение, например, дел об административных правонарушениях судебным органом относится к функции управления, а постановление судьи по этим делам рассматривается не как акт правосудия, а как индивидуальный акт управления[54]54
  См.: Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М., 1968. С. 62.


[Закрыть]. При таком подходе юрисдикция является административной лишь в том случае, если осуществляется административными органами и (или) с использованием административных средств.

На этой основе в 70–80 гг. XX в. в теории административного права складывается устойчивая парадигма (модель), согласно которой административная юрисдикция – это часть исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления и должностных лиц, осуществляемая во внесудебном порядке. При этом суд либо вообще исключается из субъектов административной юрисдикции, либо включается в их число, но считается, что административно-юрисдикционная деятельность осуществляется судом не в судебном, а в административном порядке[55]55
  См.: Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. Воронеж, 1976. С. 75; Колодкин Л.М. Административная юрисдикция // Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. С. 21.


[Закрыть].

В современных условиях такое смешение судебной и исполнительно-распорядительной функций при осуществлении судами юрисдикции по административным делам является не только теоретически ошибочным, но и противоречит ст. 10 Конституции РФ, закрепляющей принцип разделения властей.

Современное широкое понимание административной юрисдикции исходит из ее трактовки как административно-процессуальной деятельности, осуществляемой во внесудебном порядке органами государственного управления или судом в судебном порядке с целью рассмотрения и разрешения административно-правовых споров и применения административно-принудительных мер[56]56
  См.: Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова. М., 1999. С. 409, 413–414.


[Закрыть]. При таком подходе в круг субъектов административной юрисдикции включаются не только административные органы и квазисудебные учреждения, действующие в системе исполнительной власти, но и суды, осуществляющие административное правосудие.

Ключевым моментом в выявлении сущности юрисдикции является ее цель – разрешение конфликта. Основным критерием определения юрисдикции как административной должен выступать не только (и не столько) субъект, разрешающий конфликт, но и сфера возникновения и специфика этого конфликта. Соответственно, определяющим признаком юрисдикции как административной является административно-правовой характер конфликта, возникающего в сфере публичного управления. Он выступает как источник возникновения необходимости принудительно-властного вмешательства в управленческую ситуацию с целью обеспечения публичного правопорядка и защиты прав и законных интересов частных лиц. Этот административный конфликт, превращаясь в предмет юрисдикционной деятельности, определяет необходимость ее обозначения как административной юрисдикции. Таким образом, юрисдикция является административной не потому, что осуществляется административными органами (ее может реализовать и суд), а потому, что ее предметом выступает конфликт, имеющий административно-правовую природу.

В подходе к предмету административной юрисдикции в отечественной науке сложились три основные концепции: одна из них рассматривает в качестве ее предмета спор о праве административном, другая – административное правонарушение[57]57
  См.: Словарь административного права. М., 1999. С. 10–11.


[Закрыть], а третья (интегративная) исходит из представления об административном споре и административном правонарушении как двух разновидностях административно-правового конфликта[58]58
  См.: Зеленцов А.Б. Конфликты в управлении и управление конфликтами: Опыт комплексного анализа предмета и форм административной юрисдикции. М.: РУДН, 2001.


[Закрыть]. Этот конфликт характеризуется тем, что связан с нарушением норм позитивного права, защищаемых административно-правовыми санкциями, либо с ущемлением прав и свобод граждан и организаций неправомерными действиями и решениями должностных лиц, путем создания препятствий к их осуществлению, незаконного возложения обязанностей или незаконного привлечения к ответственности.

Таким образом, в современной российской теории в силу исторических причин сосуществуют три основные модели (концептуальных схемы) административной юрисдикции:

1. Модель, которая описывает ее как деятельность административных органов по разрешению дел об административных правонарушениях или дел по административным жалобам. Эта не соответствующая современным реалиям модель уходит своими корнями в советское прошлое, когда судебно-административная юрисдикция как правосудие по административным делам на законодательном уровне не имела признания.

2. Модель, отражающая особенности переходного периода и трактующая административную юрисдикцию как разбирательство и разрешение административных дел во внесудебном порядке в процессе исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления (общее правило) либо судом в порядке производства по делам о привлечении к административной ответственности (исключение).

3. Модель, отвечающая современному этапу становления в России правового государства. Она определяет административную юрисдикцию как разбирательство и разрешение судом индивидуальных административных дел в порядке административного судопроизводства (общее правило), а также квазисудебными учреждениями и уполномоченными на юрисдикционную деятельность органами и должностными лицами исполнительной власти (исключение).

Эта модель учитывает особенности современного правового регулирования административного судопроизводства и опирается на исконное значение юрисдикции как «судебного правоговорения», «суждения о праве», правах и обязанностях сторон в целях справедливого разрешения конфликта в состязательном процессе.

Административная юрисдикция – это прежде всего деятельность судебных органов по разбирательству и разрешению административных дел, связанных с административно-правовыми конфликтами в виде административных споров и административных правонарушений. Судебно-административная юрисдикция, осуществляемая в рамках административного судопроизводства, в правовом государстве составляет основу, сердцевину всей административно-юрисдикционной деятельности. Она представляет собой функцию государственной власти, содержанием которой является деятельность по отправлению правосудия и квазисудебных полномочий. Эта функция имеет своей целью удовлетворение основанных на законе притязаний, возникающих в конфликтных ситуациях по вопросам применения правовых норм, исполнения юридических обязанностей и защиты субъективных публичных прав.

Признание судебно-административной юрисдикции в качестве «несущей конструкции» административной юрисдикции не исключает, а предполагает возможность осуществления конфликторазрешающей юрисдикционной деятельности несудебными органами с использованием упрощенных процессуальных процедур. Эти органы можно подразделить на две группы: а) квазисудебные учреждения и б) административные органы и должностные лица, наделенные законом юрисдикционными полномочиями.

Правосудие – это деятельность только суда, поэтому делегирование юрисдикционных функций несудебным органам не может рассматриваться как нарушение принципа «правосудие осуществляется только судом». Деятельность этих органов является юрисдикционной, но не судебной, т. е. выступает наряду с административным судопроизводством второй формой административной юрисдикции – квазисудебной, или несудебной, ограниченно дозволенной законом по определенному кругу дел.

Для квазисудебных органов юрисдикционная функция является, как правило, единственной: они не осуществляют каких-либо управленческих действий. В этом плане они являются специализированными административно-юрисдикционными учреждениями. Административные органы и должностные лица осуществляют юрисдикционную функцию наряду с управленческой деятельностью и призваны обеспечить наиболее оперативное разрешение конфликтов. Разбирательство дел в этом случае отличается более упрощенными процедурами и минимальным присутствием элементов состязательности или даже вовсе их отсутствием.

Таким образом, используя в качестве критерия определенные группы субъектов, осуществляющих административную юрисдикцию в рамках характерных для них процедур деятельности, можно выделить три ее основные формы:

а) судебная административная юрисдикция, или административное судопроизводство;

б) квазисудебная административная юрисдикция;

в) административная юрисдикция, осуществляемая уполномоченными органами и должностными лицами исполнительной власти наряду с управленческой деятельностью, т. е. совмещаемая с оперативно-исполнительной деятельностью.

Отнесение административной юрисдикции только к деятельности суда или только к деятельности органов исполнительной власти (их должностных лиц) не имеет обоснования ни в истории, ни в зарубежном опыте. Существование несудебных форм административной юрисдикции объективно необходимо, поскольку безграничное расширение судебной подведомственности административных дел невозможно и неперспективно. Многие из этих дел могут быть рассмотрены и разрешены несудебными юрисдикционными органами с наибольшей эффективностью, т. е. оперативно, на высоком профессиональном уровне и с наименьшими экономическими затратами. Разрешение конфликтных дел в рамках несудебных форм административной юрисдикции имеет свои преимущества в смысле простоты, быстроты, финансовых расходов и т. д. Отсюда не случайно, что ст. 6 Европейской конвенции о правах человека допускает защиту прав не только судом как таковым, но и специальными квазисудебными органами, осуществляющими деятельность, сходную с судопроизводством.

Однако несудебные формы административной юрисдикция могут быть эффективны лишь постольку, поскольку существует общедоступная возможность прибегнуть к судебной защите прав, если несудебная процедура не дает желаемых последствий. Следовательно, в качестве важной гарантии защиты прав частных лиц в правовом государстве должна выступать деятельность всех юрисдикционных органов, позволяющая сочетать судебные и несудебные формы правозащиты.

В рамках каждой из этих форм административной юрисдикции рассматриваются два основных вида дел:

во-первых, дела, которые возбуждаются в связи с заявляемыми в юрисдикционный орган административными спорами;

во-вторых, дела об административных правонарушениях, связанные с наложением административных наказаний за несоблюдение административно-правовых запретов, установленных главным образом в КоАП РФ.

Исходя из специфики этих административных дел, являющихся предметом разбирательства, можно выделить два вида административной юрисдикции: а) административно-наказательную и б) административно-спорную. В логическом плане категория «административная юрисдикция» выступает как родовое понятие по отношению к этим двум своим видам и имеет целью разрешение всех административно-правовых конфликтов, возникающих в сфере исполнительной власти. Административно-спорная и административно-наказательная юрисдикции связаны с разрешением конкретных видов этих конфликтов – административных споров и административных правонарушений.

Категория «административная юрисдикция» в отечественной литературе нередко противопоставляется понятию «административная юстиция» и сводится лишь к разбирательству дел об административных правонарушениях, т. е. к административно-наказательной юрисдикции. Однако административная юстиция суть не что иное, как одна из форм административной юрисдикции, имеющей в качестве своего предмета административно-спорное дело (спор), т. е. выступает как административно-спорная юрисдикция. В зарубежных странах административная юстиция также идентифицируется с административно-спорной юрисдикцией – jurisdiction contentioux-administratif (фр.), jurisdiccion contencioso-administrativa (испан.).

Вместе с тем административно-спорная юрисдикция и административная юстиция, совпадая по предмету разбирательства (административный спор), не идентичны по субъектному составу. В круг субъектов административной юстиции не входят органы, прямо интегрированные в систему публичной администрации и непосредственно осуществляющие управленческую деятельность. Административная юстиция характеризуется системой специальных органов, в той или иной мере независимых от органов публичной администрации – судов или квазисудебных органов. Исходя из субъектного критерия, понятие «административная юстиция» является более узким, чем понятие «административно-спорная юрисдикция», ибо к ней нельзя относить деятельность органов и должностных лиц исполнительной власти, разрешающих споры по административной жалобе, поданной в инстанционном порядке.

Основной формой административной юстиции как административно-спорной юрисдикции выступает административное судопроизводство. Согласно ч. 2 ст. 1 КАС РФ в порядке этого судопроизводства суды рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений.

Административная юрисдикция осуществляется путем рассмотрения и разрешения конкретных административных дел[59]59
  В русском языке слово «дело» имеет много значений и среди них: а) работа, занятие, деятельность; б) круг ведения; то, что непосредственно относится к кому-нибудь, входит в чьи-нибудь задачи; в) событие, обстоятельство, факт; г) то же, что и поступок; д) судебное дело, разбирательство, процесс; е) собрание документов, относящихся к какому-нибудь факту или лицу, и т. д. См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997. С. 159.


[Закрыть]. Основной процессуальной формой, в которой она реализуется, является административное судопроизводство. Административно-правовые конфликты, которые становятся предметом судебного разбирательства, в процессуальном законодательстве по общему правилу обозначаются как «административные дела» или «дела, возникающие из административно-правовых (публично-правовых) отношений». Так, ст. 1 КАС РФ выделяет 17 основных категорий административных дел, которые общие суды рассматривают и разрешают в порядке административного судопроизводства.

В процессуальной теории понятие «дело» обычно идентифицируется либо с вопросом судебного разбирательства, либо со спором о праве. Соотношение дела и спора о праве при этом сравнивается с соотношением понятий договора как документа и соглашения: как договором оформляется соглашение сторон, так делом оформляется существующий между двумя и более лицами спор о праве[60]60
  См.: Елисейкин П.Ф. Понятие и содержание гражданского дела // Вопросы теории и практики гражданского процесса. Вып. 1. Саратов, 1976. С. 80–81.


[Закрыть].

Спор о праве административном или иной административно-правовой конфликт приобретают свойство судебного дела с момента его заявления в юрисдикционный орган. Понятие «дело» предполагает возникновение правовой связи между лицами, участвующими в процессе, и юрисдикционным органом как обязательным и руководящим субъектом, т. е. возникновение процессуального правоотношения.

Любое судебно-административное дело оформляется документально. Соответственно, с одной стороны, оно предстает как конкретный жизненный случай – реальный правовой спор, в отношении которого осуществляется применение закона, а с другой – как совокупность документов, комплектуемых в ходе применения закона к данному спорному случаю. Исходя из этого судебное административное дело – это такая правовая ситуация конфликтного характера, разрешая которую в документальной форме путем применения к ней закона суд:

– определяет права и обязанности субъектов административного права;

– восстанавливает или иным образом защищает нарушенное право;

– устанавливает или подтверждает факты, имеющие юридическое значение, либо

– осуществляет проверку соответствия одних нормативных правовых актов другим нормативным актам большей юридической силы.

В зависимости от типа конфликтной жизненной ситуации, в отношении которой применяется закон, административные дела могут быть подразделены на «административно-спорные дела» (ситуация – спор о праве административном) и «административно-проступочные дела», или «дела об административных правонарушениях» (ситуация – совершение противоправного деяния с признаками административного правонарушения).

Основанием для такого разграничения являются действующее российское законодательство, судебная практика и доктринальные положения.

В теории юридического процесса в качестве юридического дела, как правило, квалифицируется либо правонарушение, либо спор о праве[61]61
  См.: Теория юридического процесса. Киев, 1985. С. 53.


[Закрыть]. Юридическая природа таких конфликтных жизненных ситуаций (обстоятельств) состоит в том, что они предусмотрены законом и влекут определенные юридические последствия. В науке административного права в качестве основания для возбуждения административного дела также рассматривается спорная ситуация, связанная с нарушением (действительным или предполагаемым) одной из сторон административно-правового отношения прав или законных интересов другой стороны, либо факт совершения административного проступка[62]62
  См.: Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М.: Наука, 1970. С. 49.


[Закрыть].

Административное правонарушение и административный спор – два основных вида административно-правовых конфликтов, на разрешение которых направлена административно-юрисдикционная деятельность. Административно-правовой конфликт свое юридическое оформление и конкретизацию получает в понятии «административное дело». Результатом рассмотрения юрисдикционным органом дела об административном правонарушении является применение административных санкций, в том числе в виде административного наказания за нарушение запретов, установленных нормами КоАП РФ. Результат рассмотрения дела, возбуждаемого по спору о праве административном, – признание правового акта управления законным либо незаконным, недействующим и восстановление нарушенного субъективного публичного права.

Судебное административное дело, являющееся предметом административно-спорной юрисдикции (административной юстиции), – это спор о праве административном, заявленный в суде заинтересованным лицом в связи с нарушением его правового статуса административным актом, который предполагается им незаконным. Заявление в суде административного спора представляет собой вынесение на разрешение суда возникших между участниками административного правоотношения разногласий по поводу субъективных прав и обязанностей либо правоотношения в целом. Исходя из этого административно-спорное дело (или административную тяжбу) можно определить как спор о праве административном, заявленный заинтересованным лицом в компетентный орган и выступающий в качестве объекта процедурно-процессуальных правоотношений, которые связывают лиц, имеющих юридическую заинтересованность в разрешении возникшего правового конфликта.

Возбуждение дела об административном правонарушении осуществляется посредством протокола об административном правонарушении, составленного уполномоченным на то лицом в связи с совершением деяния, содержащего признаки административного проступка. Судебное дело об административном правонарушении – это административно-правовой конфликт, который возникает в связи с совершением деяния, содержащего признаки административного правонарушения, юридически фиксируемый и оформляемый компетентным органом и выступающий в качестве объекта процессуальных правоотношений между субъектами, участвующими в разбирательстве обстоятельств административного проступка с целью объективного разрешения конфликтной ситуации и наказания виновного лица.

Административные споры и административные правонарушения, несмотря на их специфические черты, имеют ряд общих признаков, характеризующих эти виды административно-правового конфликта как судебное административное дело (административно-юрисдикционное дело):

1) основанием для формирования такого дела является действительный или предполагаемый административно-правовой конфликт;

2) возбуждается посредством определенных законом правовых актов, предназначенных для защиты от посягательства на позитивное либо субъективное право в конфликтных ситуациях;

3) возникает, разворачивается и завершается в строгом соответствии с процессуальными нормами, предназначенными для разрешения конфликтных ситуаций;

4) юридически оформляется в виде предусмотренных законом документов, отражающих процессуальную деятельность участников охранительного правоотношения, направленную на разрешение административно-правового конфликта. Данные документы (административное исковое заявление, протоколы заседаний, решения, постановления и т. д.), оформляющие дело, отражают процесс его движения в ходе юрисдикционного разбирательства.

Таким образом, сущность административно-юрисдикционного дела состоит в конкретном административно-правовом конфликте, юридически структурированном, получающем оформление в официальных правовых документах и выступающем в качестве объекта процессуальных отношений, которые связывают лиц, имеющих юридическую заинтересованность и участвующих в его разрешении в процессе применения соответствующего закона к конкретной конфликтной ситуации.

Конкретные категории судебно-административных дел, подлежащих рассмотрению в порядке административного судопроизводства, устанавливаются в рамках института судебной подведомственности и подсудности, определяющей компетенцию судов различных видов по этим делам.