Текст книги "Судебное административное право"

1. История административной юстиции как науки в зарубежных странах. Концептуальные основы административной юстиции как науки стали закладываться в первой половине XIX в. во Франции. В этой стране ее возникновение было связано с обоснованием нового подхода к интерпретации принципа разделения властей и передачи судебных функций по разрешению административных споров юрисдикционным органам, входящим в систему исполнительной власти. Сторонники новой модели юрисдикции (Макарель, Корменан и др.) отстаивали идею о том, что наделение обособленных органов в системе исполнительной власти судебными полномочиями не превращает публичную администрацию в судью в собственном деле, а является следствием концепции разделения властей и ее логическим завершением. Отстаивая необходимость новой модели судов – судов административного права, они видели смысл их создания в обеспечении законности в сфере публичного управления, регулируемой новым административным, а не общим правом (А. Шаво, Л. Аукок и Э. Лаферрьер и др.).

В первой половине XX в. среди специальных теоретических работ по административной юстиции выделяются труды Ж. Апплетона, Р. Боннарда, в которых среди основных проблем исследования выступают вопросы административного иска о превышении власти. Во второй половине XX – начале XXI в. во Франции и за ее пределами широкую известность приобретают работы, в которых дается системное изложение организационных и процессуальных вопросов административной юстиции (Ж. Ауби, Р. Драго, Ш. Деббаш, Ж. Риччи, Б. Пакто и др.) и оформление ее как особого отраслевого комплекса правовых норм (Р. Шапо, Ле Бер, Р. Одент и др.)[15]15
  Chapus R. Droit du contentieux administrative. Paris: Montchrestien, 1996; Le Berre H. Droit du contentieux administrative. Paris: Ellipses, 2002.


[Закрыть].

Концептуальные подходы французской теории административной юстиции в XIX в. нашли поддержку в Германии как в практическом создании административных судов, так и в теоретических построениях немецких авторов (О. Бэр, Г. Функе, Р. Кун, Р. Гнейст, Л. фон Штейн, Г. Аншютц, К. Лемайер и др.).

Так, Р. фон Гнейст отстаивал идею учреждения специальных административных судов и создания самостоятельной судебной ветви административной юстиции. В его концептуальных построениях правовое государство получает трактовку как «государство административной юстиции». Он доказывал, что учение об административной юстиции составляет центр тяжести правильного представления о правовом государстве. Заметный вклад в теорию административной юстиции на рубеже XIX–XX вв. внес известный ученый О. Майер, который в знаменитом учебнике «Немецкое административное право» (1894 г.) рассматривал административную юстицию как глобальную часть административного права, как институт, без которого немыслимо подлинное функционирование правового государства.

Идею административной юстиции как инструмента защиты субъективных публичных прав отстаивал австрийский ученый К. Лемайер. Он выделял три неотъемлемых элемента правового государства: участие граждан в образовании воли государства в законодательных учреждениях; участие граждан в решении государственных задач посредством самоуправления; административную юстицию. В качестве института правового государства административная юстиция рассматривалась Лемайером как гарантия субъективных публичных прав граждан от посягательств на них административных органов.

Детальную разработку проблема субъективных публичных прав получила в исследованиях Г. Еллинека. Он провел их классификацию, в основе которой лежит критерий отношений между личностью и государством. Эта классификация не потеряла своего значения и сегодня.

Во второй половине XX в. в Германии формируется публичное право, центральной осью которого становится защита субъективных прав и свобод граждан. Переход от «общества организации» к «обществу индивидов» (П. Бадура) означал отказ от концепции административной юстиции как «объективной административной юрисдикции». В современной Германии среди наиболее известных работ, специально посвященных системному изложению ключевых проблем административной юстиции, следует выделить труды Ф. Хуфена, П. Тетингера и В. Варендорфа; Р. Шмидта, В. Шмитта-Глезера и Г.-Д. Хорна; В. Шенке.

На европейском континенте во второй половине XIX в. и на протяжении всего XX в. административная юстиция выступает как одна из фундаментальных проблем публичного права. Учение о ней превращается в постулат доктрины правового государства. Если в XIX в. принципиальные направления в ее концептуальном осмыслении «задавались» в основном французскими и немецкими учеными, то с конца этого века и начала XX в. ее проблемы все больше становятся предметом самостоятельных теоретических исследований во многих странах Европы.

Так, в Испании одним из заметных самостоятельных исследований в этой области на рубеже XIX–XX вв. стал трехтомный труд Х. Кабалеро-и-Монтеса «Административная юстиция» (1902–1904 гг.). В 1950-е гг. Х. Гонсалес Перес издает трехтомный труд «Административное процессуальное право», в котором с позиций общей теории процесса определяет его понятие и содержание как самостоятельной отрасли права. Эта работа Х. Гонсалеса Переса получила широкое признание как в самой Испании, так и за ее пределами, прежде всего в странах Латинской Америки.

Среди испанских авторов второй половины XX – начала XXI в. крупнейший вклад в теорию административной юстиции внес Э. Гарсия де Энтеррия. Наибольшую известность ему принесла книга «Трансформация административной юстиции: от частного исключения до юрисдикционной полноты», в которой раскрываются изменения в доктрине европейской административной юстиции, вызвавшие смену ее парадигмы. Он убедительно доказывает, что на рубеже веков в Европе не только в доктрине, но и в законодательстве на первый план выдвигается функция защиты субъективных публичных прав, отодвигая на второй план функцию контроля за законностью.

2. История административной юстиции как науки в России. Специальные научные исследования административной юстиции в истории правовой мысли России вплоть до начала XXI в. были неразрывно связаны с выбором ее оптимальной модели, отвечающей укреплению и развитию национальной государственности. В центре этих исследований неизменно стояли вопросы о сущности, целях и функциях административной юстиции, достоинствах и недостатках различных моделей, отражающих специфику ее материальной, организационной и формальной сторон. Соответственно, ключевые проблемы, составляющие предмет этих исследований, группировались тем или иным образом в зависимости от приоритетов практики в рамках концептуальной триады: административный спор – административный иск – административный суд.

Одним из первых серьезных специальных исследований в этой области стала монография Н.О. Куплеваского «Административная юстиция в Западной Европе» (Харьков, 1879 г.). В след за этим трудом Н.О. Куплеваского появляется значительное число работ отечественных ученых, посвященных вопросам теории административной юстиции и практике функционирования губернских присутствий со смешанным составом как квазисудебных органов. К концу XIX – началу XX в. в учебники административного права стали включаться разделы, посвященные этому институту.

В этот период начинают складываться два основных теоретических направления в понимании и интерпретации сущности организационной стороны административной юстиции. Одно из этих направлений, возникшее в 80-е гг. XIX в., исходит из узкой трактовки административной юстиции и связывает ее исключительно с деятельностью специальных административных судов (Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, М.А. Лозина-Лозинский, С.П. Покровский, И.Т. Тарасов и др.).

Второе направление в трактовке организационной стороны административной юстиции придерживалось широкого подхода. Так, С.А. Корф полагал, что сущность этого института не зависит от того, какому органу – общему суду или специальному административному – вверяется отправление ее функций. В своем фундаментальном двухтомном исследовании «Административная юстиция в России» он приходит к выводу, что для определения сущности административной юстиции неважно, к какой ветви власти относить этот институт. В одних странах она является функцией судебной власти, в других – исполнительной, в третьих – той и другой. Однако в любом случае административная юстиция «может быть обеспечена лишь деятельностью органа, пользующегося положением судебного, ведь по существу своему она «является «юстицией», правоговорением (jurisdiction), а не управлением»[16]16
  См.: Корф С.А. Административная юстиция в России: В 2 т. Т. 2. Кн. 2, 3. М., 1910. С. 461.


[Закрыть]. Среди центральных вопросов его монографического исследования – сущность института административной юстиции, принципы административного процесса, стороны спора (публичная и частная), административный иск и его пределы. С.А. Корф рассматривал административный иск как средство защиты субъективных публичных прав частного лица – гражданина или организации.

Вопрос исковой защиты в досоветский период занимает одно из центральных мест в проблематике теории административной юстиции. Ф.В. Тарановский отстаивал идею административного иска о защите субъективных публичных прав как одного из основополагающих институтов административной юстиции. А.М. Кулишер рассматривал административный иск в спорах о праве субъективном как требование гражданина о восстановлении его права, нарушенного администрацией, независимо от того, были ли причиной правонарушения неправильная оценка обстоятельств дела со стороны администрации или неправильное применение ею закона[17]17
  См.: Кулишер А.М. Защита субъективных публичных прав посредством иска. М., 1913. С. 19.


[Закрыть]. Необходимость административного иска, по его мнению, проистекает из потребности полноценного обеспечения и защиты всякого признанного субъективного публичного права.

В контексте понимания административной юстиции как гаранта правового государства в первые десятилетия XX в. в российском правоведении идет формирование теории субъективных публичных прав[18]18
  См.: Елистратов А.И. Понятие о публичном субъективном праве. М., 1913; Рождественский А.А. Теория субъективных публичных прав. М., 1913 и др.


[Закрыть]. В ходе острых дискуссий центр тяжести переносится с преимущественной трактовки субъективного публичного права как права государственного властвования или властного полномочия (А.А. Рождественский) на понимание его прежде всего как права частных лиц в сфере публичного управления (А.М. Кулишер). Причем одни видят в этом праве общественное благо, предоставляемое государством, другие – естественное право человека и гражданина. Так, О.В. Тарановский видел в борьбе частных лиц за субъективное публичное право такой же нравственный долг управомоченного субъекта перед собой и обществом, как и в борьбе за частное право. Борьбу за субъективное публичное право он связывал с большими трудностями и большим риском. Он считал, что «гораздо труднее бороться с произволом администратора, чем с недобросовестностью должника».

В первой половине XX в. в период между двумя революциями глубокую научную разработку получает широкий круг теоретических проблем института административной юстиции, изучается практика действующих в стране подобий административных судов – присутствий со смешанным составом. Все эти исследования подготовили широкую научную базу для разработки Положения о судах по административным делам, принятого после Февральской революции 1917 г. Временным правительством.

Вопрос об административной юстиции в новом советском государстве являлся актуальным с первых дней его существования. Видные административисты, получившие известность еще в досоветский период (А.И. Елистратов, В.Л. Кабалевский, М.Д. Загряцков, А.Ф. Евтихиев и др.), отстаивали идею о том, что в процессе строительства нового общества законность в сфере управления должна обеспечиваться именно институтом административной юстиции. При этом ее предметом должна являться не жалоба гражданина на должностное лицо, а административный иск об отмене противозаконного акта.

В 1920-е гг. в послевоенных условиях особое значение для раскрытия сущности института административной юстиции и обоснования необходимости приспособления его к системе советского государственного управления имела известная работа М.Д. Загряцкова «Административная юстиция и право жалобы» (1924–1925 гг.). В этой книге обосновывается теория двух форм административной юстиции: а) начальная форма, представленная различными учреждениями, имеющими административную природу (например, советские земельные комиссии); б) законченная форма, содержащая все необходимые элементы административной юстиции, включая административные суды (модель Франции и Германии).

С точки зрения М.Д. Загряцкова, второстепенным, техническим, а не принципиальным является вопрос о том, кому следует передать рассмотрение судебно-административных дел – специальным административным трибуналам или общим судам. Главное – обеспечить необходимые процессуальные гарантии, защитить субъективные публичные права гражданина, вооружить его административным иском.

Концепция административной юстиции М.Д. Загряцкова в основе своей строилась на постулатах правового государства, как, в принципе, и подход В.А. Рязановского, который пытался исходя из общей теории юрисдикционного процесса определить место административной юстиции как части судебного права[19]19
  Рязановский В.А. Единство процесса: Очерки // Труды профессоров Иркутского университета. Вып. I. Иркутск, 1920.


[Закрыть]. Он настаивал на том, что всякий вопрос о праве (гражданском, публичном или уголовном) должен подлежать ведению общих судов, в которых могут формироваться особые отделения или коллегии по административным делам наряду с отделениями по уголовным или гражданским делам.

Однако уже в 1920-е гг. любые идеи о возможности и необходимости встроить институт административной юстиции в советскую государственную систему начинают встречать сильное сопротивление как со стороны государственных деятелей, так и в идеологически ангажированных научных кругах (Е. Носов, Н.П. Карадже-Искров, А.С. Сухоплюев, М.С. Берцинский, А.С. Турубинер и др.). Отдельные попытки построить теорию социалистической административной юстиции постепенно сменяются идеологическими установками о буржуазной сущности данного института и его несовместимости с социалистическим строем. «Суд гражданский, – писал Е. Носов, – защищает субъективные частные права индивидуума, суд административный создается для защиты субъективных публичных прав, т. е. прав, возникающих в плоскости соприкосновения с властью, – таков тот стержень, вокруг которого наматываются все логические и исторические понятия административной юстиции»[20]20
  См.: Носов Е. К вопросу о теории советской административной юстиции // Советское право. 1925. № 4. С. 70.


[Закрыть]. Однако в социалистическом государстве в отличие от буржуазного, «индивидуалистического», нет «почвы для субъективных публичных прав». Административный иск Е. Носов рассматривал как известный «выпад против администрации», поэтому в советском государстве он «казался бы диссонансом, свидетельствующим о том, что в смысле общего одухотворения не все обстоит благополучно».

Интерес к проблемам административной юстиции возобновился в послевоенный период, когда была предпринята попытка унифицировать законодательство о судоустройстве и судопроизводстве в масштабах всей страны. В 1946 г. А.Ф. Клейман аргументирует положение о том, что в советском праве есть административный процесс и связанный с ним административный иск. Он утверждал, что в советском праве административный процесс, наряду с гражданским и уголовным процессом и судоустройством, образует ветвь процессуального или судебного права.

Идея теоретического обоснования административного иска и административной юстиции в советском праве встретила резкую критику со стороны ортодоксальных сторонников гражданского процесса. С.Н. Абрамов заявлял в 1947 г., что в СССР нет никакой почвы для возникновения и развития административной юстиции и административного процесса, а «попытки обосновать на почве действующего права наличие в СССР указанных институтов могут принести только вред».

Тем не менее во второй половине 1950-х гг. в связи с развенчанием культа личности Сталина встает вопрос об укреплении законности в сфере управления и вновь появляются работы, реабилитирующие административную юстицию (М.И. Пискотин, М.Д. Шаргородский, М.С. Строгович и др.).

Вопрос о расширении компетенции суда в области разрешения административно-правовых споров начинает активно обсуждаться в теоретической и отраслевой литературе в связи с предпринятым с конца 1950-х гг. пересмотром действующего законодательства и новой его кодификации. В этот период происходит окончательная реабилитация института административной юстиции, а сам термин постепенно входит в научный оборот. Широкую известность в этот период приобретает исследование Н.Г. Салищевой «Административный процесс в СССР» (М., 1964).

Заметную роль в изучении института административной юстиции в советский период сыграли работы В.И. Ремнева «Право жалобы» (М., 1964) и «Социалистическая законность в государственном управлении» (М., 1979). Он полагал, что административные и судебные нормы рассмотрения жалоб граждан на незаконные решения, действия (бездействие) должностных лиц и государственных органов образуют институт административной юстиции в СССР. В целях дальнейшего развития этого института В.И. Ремнев предлагал создать в общих судах специальные составы по административным делам.

Одной из широко известных работ этого периода стала монография Д.М. Чечота «Административная юстиция» (1973 г.). В ней предлагается определение административной юстиции, в котором на первый план в качестве ее ведущего признака выдвигается не наличие каких-либо специальных органов по рассмотрению административных споров, а особый судебный процессуальный порядок их разрешения в юрисдикционных органах. В результате под определение административной юстиции подпадает соответствующая деятельность как специальных административных судов, так и общих судов и квазисудебных органов.

Комплексное видение проблем административной юстиции было также представлено в работах М.С. Студеникиной[21]21
  См.: Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974. С. 152.


[Закрыть], Д.Н. Бахраха и А.Т. Боннера, которые понимали под ней «разрешение административно-правовых споров в специальной процессуальной форме юрисдикционными органами, независимыми от органов государственного управления («активной администрации»)»[22]22
  Бахрах Д.Н., Боннер А.Т. Административная юстиция: Развитие и проблема совершенствования // Советское государство и право. 1975. № 8. С. 13.


[Закрыть].

Появление этих работ свидетельствовало об устойчивой тенденции, ведущей к формированию в русскоязычной литературе концепции, которую можно условно обозначить как «плюралистическая теория административной юстиции». Суть ее такова: административная юстиция как институт разрешения споров о праве между гражданами и исполнительной властью существует в современном мире в виде определенного множества более или менее развитых организационно-правовых форм и реализует себя в защите нарушенного права и законности посредством судебного или квазисудебного разбирательства дел. В конкретных странах административная юстиция организуется по-разному и проявляет себя через деятельность административных судов общей и специальной юрисдикции, общих судов, квазисудебных органов.

В последующие годы продолжаются исследования по теории административной юстиции, по определению приоритетных подходов к построению ее организационной структуры в советской и постсоветской России и научному осмыслению конституционных и законодательных положений, которые имели отношение к формированию органов административной юстиции в условиях перестройки государства. Это – работы Н.Г. Салищевой, Д.Н. Бахраха, В.В. Бойцовой, А.А. Демина, В.В. Скитовича, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой и др.).

Предпринимаются попытки комплексного осмысления советской административной юстиции как самостоятельного явления. В 1990-е гг. появляются учебники административного права, содержащие разделы об административной юстиции[23]23
  Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. Ч. 1. Екатеринбург, 1996. С. 57–61; Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Ю.М. Козлов. Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М., 1996.


[Закрыть]. Теория административной юстиции в России, сделав исторический вираж, стала постепенно выходить на отметку, заданную теоретическими исследованиями отечественных авторов конца XIX – начала XX в.

В конце XX – начале XXI в. в российской науке административной юстиции расширяются теоретические и прикладные исследования и складывается целый ряд научных школ.

Так, во второй половине 90-х гг. XX в. идет процесс формирование школы административной юстиции в Воронежском университете. В 1998 г. выходит получившая широкую известность монография Ю.Н. Старилова, посвященная проблемам теории административной юстиции. В рамках этой школы значительное внимание уделяется вопросам административного судопроизводства (О.Н. Бабаева, Н.П. Заряева, Ю.Д. Надольская, А.В. Орлов, Д.В. Уткин) и административного процесса (Ю.В. Святохина) и др.

В Институте государства и права РАН благодаря усилиям Н.Г. Салищевой и Н.Ю. Хаманевой формируется научное направление – исследование проблем административной юстиции и административного судопроизводства.

Во второй половине 90-х гг. в РУДН начинает складываться научное направление теоретических и сравнительно-правовых исследований административной юстиции[24]24
  См.: Зеленцов А.Б. Административная юстиция. М.: РУДН, 1997; Он же. Конфликты в управлении и управление конфликтами: опыт комплексного исследования предмета и форм административной юрисдикции. М.: РУДН, 2000.


[Закрыть]. В рамках этого направления исследуются концептуальные вопросы предмета административной юстиции, административного иска (Н.И. Тунина), превышения власти (Д.Б. Попиашвили), служебного спора (С.Н. Линецкий), проводятся диссертационные сравнительно-правовые исследования административной юстиции в арабских странах (Ахмад Наваррах), в Великобритании (Е.Н. Устюжанина), в Новой Зеландии (И.Н. Шмелев), в Австралии (Е.Н. Муратова) и др.

Проблемы административной юстиции как самостоятельного правового явления оказываются также в центре внимания ученых северной столицы, и начинает формироваться Санкт-Петербургская школа административной юстиции, основы которой заложили работы Л.А. Николаевой и А.К. Соловьевой.

Значительное внимание теоретическим и прикладным вопросам предметной, организационной и процессуальной сторонам административной юстиции на рубеже XX–XXI вв. уделяется в работах и многих других российских авторов, как на уровне научных статей, так и монографических исследований (Е.Б. Абросимова, Е.Б. Лупарев, А.Ф. Ноздрачев, В.В. Скитович, Ю.А. Тихомиров, С.Д. Хазанов, М.А. Штатина и др.). В последнее десятилетие было успешно защищено значительное число кандидатских и докторских диссертаций по вопросам административной юстиции и правового регулирования судебно-административной деятельности, вышли в свет солидные сборники научных трудов и материалов международных и всероссийских конференций и семинаров, посвященных проблемам административной юстиции.

Таким образом, в современной России идет активный процесс формирования науки административной юстиции как систематизированной совокупности знаний о регулировании общественных отношений, связанных с защитой субъективных публичных прав частных лиц и обеспечением законности в сфере публичного управления. Она становится необходимой теоретической основой новой отрасли российского права – судебного административного права.