Текст книги "Судебное административное право"

В учебных заведениях различных стран мира учебная дисциплина, посвященная изучению проблем организации административной юстиции и отправления административного судопроизводства, преподается под различными названиями. В зарубежных странах наиболее распространенными являются такие ее обозначения, как: «административная юстиция» (например, в Парижском, Пизанском и Лиссабонском университетах); «административный процесс», понимаемый как судебный административный процесс по разрешению административных споров (например, Университет Малаги в Испании); «административно-процессуальное право» с ориентацией на раскрытие формальной (процессуальной) стороны административной юстиции (Болонский университет в Италии; Национальный автономный университет Мехико, Свободный университет в Колумбии и др.); «право административных споров», «право административной юстиции», или «судебное административное право» (Автономный индейский университет Мехико, Университет Бордо-4, Университет Санта-Мария в Каракасе и др.).

В современных российских вузах также существуют различные подходы к обозначению учебной дисциплины, связанной с изучением проблем организации административной юстиции и отправления административного судопроизводства. В отличие от зарубежных стран в российских вузах существует значительное различие в содержании дисциплин, обозначаемых как «административная юстиция» и «административно-процессуальное право (административный процесс)». Эти различия связаны с традицией, идущей из советской истории, когда судебный административный процесс легально отсутствовал, поскольку по общему правилу закон не допускал оспаривать действия органов государственного управления в суде. Понятием «административный процесс» обозначалась только деятельность органов государственного управления по разрешению индивидуальных административных дел, включая дела по разрешению жалоб и привлечению к штрафной административной ответственности.

В ряде российских вузов в последние десятилетия были разработаны специальные программы дисциплины «Административная юстиция» (РУДН, Воронежский госуниверситет, Кемеровский госуниверситет, Омский юридический институт и др.). В качестве предмета административной юстиции в ее судебной форме рассматривается административный спор, а сама она трактуется прежде всего как судебная административно-спорная юрисдикция. Тем самым предметная, организационная и процессуальная (судопроизводственная) стороны административной юстиции раскрываются в категориях и конструкциях, свойственных для ее интерпретации в досоветской теории, и гармонизируются с ее пониманием в зарубежных странах.

Со вступлением в силу КАС РФ в ряде вузов были разработаны курсы, посвященные исключительно вопросам административного судопроизводства и акцентирующие внимание главным образом на судопроизводственной («технологической») стороне административной юстиции. В этом случае для обозначения учебной дисциплины используется понятие «Административное судопроизводство» (УрГЮУ, ВГУЮ (РПА) Минюста России). При этом в отдельных случаях в силу исторически сложившихся стереотипов место современной системы судебного административного процессуального права трактуется ограниченно и ему отводится роль всего лишь подотрасли гражданского процессуального права[25]25
  См.: Административное судопроизводство: Учебник / Под ред. В.В. Яркова. М.: Статут, 2016. С. 6.


[Закрыть]. Такой подход в современных условиях существенно принижает значение судебного административного права как права, регулирующего административное судопроизводство, которое на конституционном уровне признано самостоятельной формой осуществления судебной власти, а не видом гражданского судопроизводства.

Несмотря на существующие различия в подходах, во всех случаях в рамках преподаваемых дисциплин раскрываются в большей или меньшей степени теоретические вопросы административной юстиции, ее организационная структура, компетенция юрисдикционных органов по разрешению административных споров, система административных исков, специфика судебного (юрисдикционного) процесса и его видов.

Предмет судебного административного права как учебной дисциплины составляют отобранные из имеющихся результатов научных исследований и дидактически систематизированные знания о юридических нормах, регулирующих механизм разрешения административных споров, а также о состоянии самой науки, проблемах и тенденциях ее развития. Соответственно, эта учебная дисциплина представляет собой дидактически систематизированное изложение основ имеющихся научных знаний, ориентированное на обучающихся. Из этого следует, что предметом судебного административного права как учебной дисциплины являются изложенные в определенной логической последовательности знания о материальной, организационной и формальной (процессуальной) сторонах административной юстиции.

Целью этой дисциплины является формирование, развитие и закрепление у учащихся сложившихся в науке представлений, категорий, юридических конструкций и рекомендаций по профессиональному применению норм действующего законодательства для разрешения споров о праве административном и защиты от нарушений прав и законных интересов в регулируемых им правоотношениях.

Задачами данной дисциплины в первую очередь являются:

– овладение обучающимися глубокими и системными знаниями теории административного судопроизводства, получение знаний о механизме административного правосудия, о сущности, формах и методах административно-юрисдикционной деятельности судов и квазисудебных органов;

– приобретение обучающимися устойчивых навыков и умений применения судебно-административного законодательства в процессе разрешения споров о праве административном.

В соответствии с современным уровнем научных знаний об административной юстиции учебная дисциплина, представляющая ее как судебное административное право, предполагает включение в ее структуру две части: общую и особенную. Общая часть включает теоретические положения о понятии, признаках, функциях и значении административной юстиции как элемента и гаранта правового государства, ее характеристике как особой отрасли права – судебно-административного права, моделях ее организации в России и зарубежных странах, особенностях процессуальной формы и принципах ее построения. Особенная часть раскрывает особенности процессуальных производств по отдельным категориям административно-спорных дел.

Понятие «источники права» обозначает способ происхождения составляющих его норм, форму их образования и конечного выражения. Они подразделяются на материальные и формальные.

Материальные источники судебного административного права – это прежде всего те причины, факторы, которые вызывают необходимость появления, создания и совершенствования соответствующих правовых норм. Материальные источники проявляют себя вовне через деяния людей и органов власти, социальные факты и события, формы общественного взаимодействия – социальные движения, протесты, обсуждения, политические соглашения и т. д. Они выступают стимулами и средствами выработки и реализации правовой политики государства в области административной юстиции.

Формальные источники судебного административного права являют собой юридически значимые формы (способы) выражения и закрепления его норм, принципов, юридических конструкций. В своей совокупности они образуют определенную систему и делятся на внутренние и внешние.

В качестве базовых внутренних источников выделяются нормативно-правовые акты, которые содержат нормы, издаваемые государством посредством его законодательных и исполнительно-распорядительных органов. Они подразделяются на законодательные (законы) и подзаконные нормативно-правовые акты, а законы, в свою очередь, делятся на конституционные и обычные (ординарные).

Внешние источники права административной юстиции составляют международные договоры государства с другими государствами либо с международными организациями. По общему правилу, принятому в современных государствах, международный договор становится источником внутреннего права только после того, как превращается в его составную часть в результате инкорпорации по процедуре, предусмотренной национальным законодательством.

Вопрос о месте международных договоров в системе источников национального права в современных государствах решается, как правило, на доктринальном уровне с использованием различных подходов. Однако в отдельных странах имеются официальные решения этого вопроса. Так, согласно решению Высшего суда справедливости Мексики международные договоры находятся в иерархии источников на втором месте непосредственно после Основного закона страны и «выше федерального и местного права». Такая позиция, по мнению суда, отражает новейшие мировые тенденции в конституционализме, находиться в стороне от которых Мексика не может[26]26
  См.: Cuestiones constitucionales (Mexico). 2000. № 3. Р. 169.


[Закрыть].

В современных государствах высшим источником судебного административного права выступают конституции, положения которых конкретизируют в органических (конституционных) законах и подзаконных актах. В число базовых законодательных актов, касающихся административной юстиции, входят законы, определяющие организационные основы судебной власти и органы, уполномоченные отправлять юрисдикцию по административным спорам. К ним относятся законы о судебной системе и законы о статусе судей. В отдельных странах принимаются специальные законы, регулирующие организацию и функционирование конкретных административных судов, например Органический закон о Федеральном трибунале административной и финансовой юстиции 2007 г. в Мексике либо о системе административных судов, принципах их организации, структуре и т. д. (например, Закон об Уставе административных и финансовых трибуналов 2002 г. и Закон о местонахождении, организации и сфере юрисдикции административных трибуналов 2003 г. в Португалии). Наряду с этими судоустройственными актами законодатель может принимать и специальные судопроизводственные акты, например, в Португалии это Кодекс процесса в административных судах 2002 г.

Особое место среди законодательных источников судебного административного права занимают специальные законы, определяющие в одном акте систему специализированных органов административной юстиции и процессуальный порядок их функционирования. В их число входят, например, Закон об административно-судебном процессе 1960 г. в Германии, выдержавший несколько редакций. Первая часть этого Закона посвящена судоустройству и регулирует вопросы статуса и структуры административных судов, определяет их компетенцию и виды административных исков. Вторая часть норм этого Закона посвящена вопросам судопроизводства в административных судах. Примером такого рода источников судебного административного права может служить также Закон об административно-спорной юрисдикции 1998 г. в Испании, который в пояснительной записке к нему рассматривается как краеугольный камень испанского правового государства. В этом Законе определяются сфера и предмет административной юстиции, ее органы и их компетенция, стороны, предмет и виды административных исков и правила реализации искового судопроизводства. Аналогичные законы об административно-спорной юрисдикции (административной юстиции) приняты в Венесуэле, Сальвадоре, Перу, Эквадоре и других странах.

Наряду с такими специальными законами, регулирующими организацию и осуществление административно-спорной юрисдикции в европейских странах (а под их влиянием и в других государствах), приняты также законы об административных процедурах. Эти акты регулируют порядок осуществления не юрисдикционной, а административной функции государства. Однако они также выступают как источники права административной юстиции, поскольку определяют многие ключевые для нее категории: понятие административного акта, процедуру его принятия, требования к его законности и действительности и т. д.

Такой раздельный подход к законодательному регулированию административно-спорных (юрисдикционного) и административно-процедурных видов административного процесса характерен для подавляющего большинства современных государств (европейских, американских, африканских и др.).

Вместе с тем множится число стран, принимающих общие административно-процессуальные законы, объединяющие административно-юрисдикционное и административно-процедурное производства в едином акте. В их число входят Болгария, Латвия, Нидерланды, Польша и ряд других стран. В Колумбии, например, в результате рекодификации на основе Кодекса административно-спорной юрисдикции 1998 г. и комплекса действующих административно-процедурных норм был принят общий Кодекс административного производства и административного судопроизводства 2011 г.

Среди специальных подзаконных нормативных актов в качестве источников права административной юстиции следует выделить также внутренние регламенты деятельности административных судов (например, Внутренний регламент Федерального суда административной и финансовой юстиции, Регламент административного трибунала социального обеспечения в Мексике). Интерес представляют и нормативно-правовые акты муниципальных органов власти в странах, признающих в качестве самостоятельного вида муниципальную административную юстицию (например, Регламент административной юстиции муниципального образования Керетаро 2004 г. в Мексике).

В Российской Федерации базовые основы системы источников судебного административного права определяются непосредственно в законе. КАС РФ (ч. 1 ст. 2) устанавливает, что порядок осуществления административного судопроизводства определяется Конституцией РФ, Законом о судебной системе, Законом о военных судах, ФКЗ от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», КАС РФ и другими федеральными законами. Кроме того, отдельные нормативные положения, касающиеся организации и функционирования административной юстиции как целостной системы, могут содержаться и в иных правовых источниках.

Основными источниками судебного административного права являются нормативно-правовые акты, в своей совокупности образующие определенную систему, в которую в качестве элементов входят: Конституция РФ; федеральные конституционные законы; кодифицированные нормативные акты; федеральные законы; подзаконные федеральные акты: а) указы Президента РФ; б) постановления Правительства РФ; в) нормативные акты федеральных органов исполнительной власти; г) законодательные и подзаконные акты субъектов Федерации; д) международно-правовые акты.

Базовым источником выступает Конституция РФ 1993 г. В ней можно выделить четыре блока конституционно-правовых норм, которые прямо и косвенно включаются в основание судебного административного права.

1. Нормы, которые закрепляют основные права, свободы и обязанности граждан, реализуемые в сфере публичного управления (ст. 22–36, 38–44 Конституции РФ). При этом ст. 2 Конституции РФ провозглашает права и свободы человека и гражданина высшей ценностью, а их защиту объявляет обязанностью государства. Защита этих прав и свобод от неправомерных актов органов публичной администрации является приоритетной задачей административной юстиции и смыслом ее существования в правовом государстве. Согласно ст. 55 Конституции РФ перечисление в ее тексте основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод. Части 2 и 3 ст. 55 устанавливают «генеральную клаузу» – общую норму, на основании и в соответствии с которой допускается ограничение прав и свобод человека в Российской Федерации. Из этой общей нормы следует, что:

– ограничение прав не должно достигать таких размеров, при которых можно будет говорить об отмене или даже умалении отдельных прав человека и гражданина, подразумевающем законодательное установление в сфере соответствующих прав и свобод меры свободы меньшей, чем необходима с точки зрения основного содержания этих прав и свобод;

– никакие ограничения прав и свобод человека и гражданина не могут быть сделаны на основе подзаконных актов;

– исчерпывающим перечнем оснований для ограничения прав и свобод человека и гражданина является «защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

2. Нормы, которые закладывают основы для определения сфер действия федерального и регионального административно-процессуального законодательства, устанавливают границы законотворческой деятельности Российской Федерации и ее субъектов в области административного и административно-процессуального регулирования (ст. 71–73). Конституция (ст. 71) относит законодательство о судоустройстве и судопроизводстве к ведению Российской Федерации.

3. Нормы, которые определяют общие принципы правосудия и, следовательно, непосредственно относятся к судебному административному праву: ст. 19 – принцип равенства перед законом и судом; ст. 26 – принцип национального языка судопроизводства; ст. 32 – принцип участия в отправлении правосудия; ст. 120 – принцип подчинения суда только Конституции РФ и федеральному закону; ч. 1 ст. 123 – принцип открытого разбирательства во всех судах; ч. 3 ст. 123 – принцип осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон. Исходя из смысла ч. 4 ст. 15 Конституции РФ правосудие должно соответствовать установленным международным стандартам.

4. Нормы, составляющие конституционно-правовое ядро судебного административного права, включают:

– ст. 18 Конституции РФ, которая устанавливает, что права и свободы гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, практическую деятельность государственных и других органов и организаций;

– ст. 33 Конституции РФ, определяющая возможность граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, в том числе жалобы на решения и действия (бездействие) названных органов;

– ст. 45 провозглашает, что гарантируется государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации и каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом;

– ст. 46 устанавливает, что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, а действия и решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Право на судебную защиту выступает как гарантия в отношении всех других конституционных прав и свобод, а закрепляющая данное право ст. 46 Конституции РФ находится в неразрывном системном единстве с ее ст. 21, согласно которой государство обязано охранять достоинство личности во всех сферах, чем утверждается приоритет личности и ее прав (ч. 2 ст. 17 и ст. 18 Конституции РФ). Из этого следует, что личность в ее взаимоотношениях с государством выступает не как объект государственной деятельности, а как равноправный субъект, который может защищать свои права и свободы всеми не запрещенными законом способами (ч. 2 ст. 45 Конституции РФ) и спорить с государством в лице любых его органов;

– ст. 53 Конституции РФ устанавливает: каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц;

– ст. 118 декларирует, что судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Эта норма дает основание ставить вопрос о наличии в российском праве самостоятельной отрасли – судебного административного права, составной частью которого является судопроизводственное административное право;

– ст. 126 определяет, что Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции.

Таким образом, в Конституции РФ сформулированы общие ценностные принципы и фундаментальные нормы, которые ориентированы на охрану и защиту прав человека и гражданина от неправомерных актов публичной администрации. Она определила для этих целей в качестве важнейшего юрисдикционного механизма административное судопроизводство в общем суде. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу и прямое действие. Из этого следует, что при разрешении административных споров в судебной практике должно обеспечиваться конституционное истолкование подлежащих применению публично-правовых норм.

Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, составляющие часть ее правовой системы (ст. 15 Конституции РФ), выступают как источники судебного административного права в тех пределах, в каких они охватывают отношения, входящие в сферу его регулирования.

Эти принципы, нормы и международные договоры подлежат применению, если компетентными органами государственной власти РФ было выражено согласие на их обязательность для России посредством одного из действий, указанных в ст. 6 ФЗ от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации». В число таких действий входят: подписание договора; обмен документами, его образующими; ратификация договора; утверждение договора; принятие договора; присоединение к договору и др. Согласие на обязательность международного договора для Российской Федерации должно быть выражено в форме федерального закона, если указанным договором установлены иные правила, чем федеральным законом.

Правила действующего международного договора РФ, согласие на обязательность которого было принято в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении законов РФ. Правила действующего международного договора РФ, согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти или уполномоченной организацией, заключившими данный договор[27]27
  Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 (ред. от 05.03.2013) «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации».


[Закрыть].

Неправильное применение судом общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации может являться основанием к отмене или изменению судебного акта. Неправильное применение нормы международного права может иметь место в случаях, когда:

а) судом не была применена норма международного права, подлежащая применению;

б) суд применил норму международного права, которая не подлежала применению;

в) судом было дано неправильное толкование нормы международного права.

К сфере действия административной юстиции как механизма защиты прав частных лиц от неправомерных актов публичной власти в первую очередь относятся такие международно-правовые акты, как Всеобщая декларация прав человека 1948 г. и Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. Особое значение для России как члена Совета Европы имеет Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. С 1998 г. положения этой Конвенции и Протоколов к ней для России носят обязательный характер.

Современное отечественное административное судопроизводство только в том случае будет отвечать передовым стандартам, если его незыблемым основанием станут принципы и нормы, заложенные в Конвенции. Исходным принципом этого судопроизводства должно быть обеспечение установленного в ст. 6 этой Конвенции права каждого на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона.

Конвенция обладает собственным организационно-правовым механизмом защиты, который включает обязательную юрисдикцию Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) и систематический контроль за выполнением его постановлений со стороны Комитета министров Совета Европы. В силу п. 1 ст. 46 Конвенции постановления ЕСПЧ в отношении России, принятые окончательно, являются обязательными для всех российских органов государственной власти, включая суды. Федеральный закон от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» установил, что в правовую систему России инкорпорируются только такие судебные акты, принятые ЕСПЧ, которые отвечают кумулятивно трем критериям:

1) постановление должно быть принято в отношении России, т. е. она должна являться ответчиком по делу;

2) постановление должно устанавливать факт нарушения Россией Конвенции и (или) Протоколов к ней;

3) постановление ЕСПЧ, вынесенное против России, где констатирован факт нарушения Конвенции и (или) Протоколов к ней, должно вступить в законную силу, т. е. стать обязательным для государства.

Вопросы административной юстиции постоянно находятся в поле зрения Комитета министров Совета Европы, членом которого является Россия. В частности, его рекомендации играют важную роль при разработке национального административного и административно-процессуального законодательства государств – членов Совета Европы. В число этих рекомендаций входят:

– Резолюция (71) 31 о защите лица относительно актов административных органов власти;

– Рекомендация № R (80) 2 о реализации административными органами власти дискреционных полномочий;

– Рекомендация № R (84) 15 о публично-правовой ответственности за причиненный вред;

– Рекомендация № R (89) 8 о временной судебной защите в административных делах;

– Рекомендация Rec (2003) 16 об исполнении административных и судебных решений в сфере административного права;

– Рекомендация (2001) 9 Комитета министров Совета Европы 5 сентября 2001 г. об альтернативах судебному разбирательству споров между административными органами власти и частными лицами;

– Рекомендация Rес (2004) 20 о судебном пересмотре административных актов.

Рекомендации Комитета министров – это международные акты, которые содержат рекомендации правительствам государств – членов Совета Европы в отношении национального законодательства или административной практики. Рекомендации (резолюции) не имеют обязательной юридической силы. В то же время Комитет министров может предложить правительствам государств-членов информировать его о мерах, принимаемых ими в соответствии с рекомендациями. Рекомендации играют важную роль в координации сотрудничества, но не налагают на государства обязательств такой юридической силы, как положения конвенций.