Текст книги "Судебное административное право"

– механизм компенсации за нарушение разумного срока судопроизводства. Суть этого механизма в том, что заинтересованное лицо может обратиться в суд с заявлением о присуждении ему компенсации за нарушение его права на рассмотрение дела в разумные сроки. Рассмотрение этого заявления осуществляется в порядке, предусмотренном гл. 26 «Производство по административным делам о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» КАС РФ.

Принцип объективной истины как принцип административного судопроизводства текстуально не закреплен в КАС РФ, но его существование выводится из его норм. Суть этого принципа выражается в том, что суд должен принять все зависящие от него процессуальные меры для полного и всестороннего установления действительных обстоятельств дела, прав и обязанностей сторон в спорном материальном правоотношении (ст. 87 КАС РФ).

В процессе судебного разбирательства суд обязан:

– обеспечить полное, всестороннее и объективное выяснение всех обстоятельств дела, прав и обязанностей сторон (ч. 1 ст. 143 КАС РФ);

– возобновить рассмотрение дела по существу, если признает необходимым выяснить новые обстоятельства, имеющие значение для дела (ст. 172 КАС РФ), и т. д. Кроме того, суд вправе выйти за пределы заявленных истцом требований в случаях, предусмотренных федеральным законом (ч. 1 ст. 178 КАС РФ). При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования не влечет прекращения производства по делу, а признание этого требования органом, принявшим оспариваемый акт, для суда необязательно. В обоих случаях суд обязан исследовать и решить вопрос о соответствии оспариваемого акта правовому акту большей юридической силы, т. е. установить объективную истину.

Таким образом, в соответствии с принципом объективной истины рассмотрение дела в суде должно проводиться в порядке, обеспечивающем всестороннее, полное и объективное выяснение всех обстоятельств спора. Этот принцип применительно к состязательному процессу означает:

1) суд устанавливает фактические обстоятельства дела именно такими, как это было на самом деле, т. е. устанавливается, что событие является достоверным, действительно происшедшим и что административное действие (решение), о котором идет речь в исковом требовании, действительно имело место;

2) наличие такого административного действия или решения, которое согласно закону может служить причиной предъявления исковых требований, и совершено оно именно административным ответчиком;

3) достигнутое знание достоверно: в его основе – исследование и оценка судом доказательств;

4) суд правильно разобрался в спорных правах и обязанностях сторон административно-правового спора;

5) суд принял обоснованное и законное решение.

Раздел II. Организационные основы административной юстиции

Термином «судоустройство» в современном правоведении обозначаются: а) совокупность правовых норм, определяющих задачи, полномочия и организацию суда по отправлению правосудия; б) система судебных учреждений, судов; в) отрасль правовой науки, которая исследует проблемы теории и истории судоустройства, совершенствования его правового регулирования[30]30
  См.: Ефремова Н.А., Климова В.О. Судоустройство: Учеб. – метод. комплекс. Минск: Изд-во МИУ, 2008.


[Закрыть].

Понятие «судоустройственное административное право» обозначает совокупность юридических норм, регулирующих организацию и компетенцию судебных органов, уполномоченных осуществлять административное правосудие. Содержание этого понятия наиболее полно может быть раскрыто в контексте интерпретации его связей с категориями «судебное право» и «процессуальное право». Однако трудность заключается в неоднозначности самих этих категорий.

В юридической литературе существует три подхода к пониманию судебного права, которые можно выразить в следующих формулах:

1) судебное право (СП) – это процессуальное право (ПП), регулирующее порядок осуществления различных видов судопроизводства[31]31
  См.: Рязановский В.А. Единство процесса. М., 1996. С. 28–29.


[Закрыть] (СП = ПП);

2) СП – это судоустройственное право (СуП), регулирующее устройство судебной власти, компетенцию и состав судебных органов[32]32
  Отдельные авторы предлагают рассматривать таким образом понимаемое судебное право, т. е. судопроизводственное право как самостоятельную отрасль права. Cм.: Пастухова В. Судебное право как новая отрасль права // Судовы веснiк. 2009. № 1; Попова Е.А. О некоторых аспектах российского судоустройственного права // Всероссийский журнал научных публикаций. 2012. № 2 (12).


[Закрыть] (СП = СуП);

3) СП – это нормативно-правовой комплекс, включающий судоустройственные нормы (СуП) и нормы судебного процессуальные права (СПП) (СП = СуП + СПП).

В контексте разграничения судоустройственных и судебных процессуальных норм права в литературе имеются два основных подхода к содержанию понятия процессуальное право (ПП), которые могут быть выражены в таких формулах:

1) ПП – это совокупность процессуальных норм, регулирующих процессуальные отношения, т. е. это право процессуальных отношений (ППО) между судом и другими участниками судебного процесса (ПП = ППО);

2) ПП – это судопроизводственная (процессуальная) часть судебного права, а другой его частью является судоустройственное право (ПП = СП – СуП);

3) ПП – это право, регулирующее организацию, компетенцию, принципы построения органов судебной власти (организационное процессуальное право – ОПП) и порядок их функционирования в процессе разрешения споров (функциональное процессуальное право – ФПП) (ПП = ОПП + ФПП).

В отечественной процессуальной науке эти две составляющие процессуального права, выделяемые в рамках третьего подхода, как правило, выражаются через описание двух групп принципов: организационных и функциональных. Ю.А. Попова в своей концепции судопроизводственного права как суперотрасли, включающей такие отрасли, как уголовно-судопроизводственное право, гражданско-судопроизводственное право, административно-судопроизводственное право, относит к предмету его регулирования и вопросы судоустройства. Она полагает, что нет оснований для исключения норм, регулирующих судоустройство, из понятия и структуры судопроизводственного права как суперотрасли[33]33
  Попова Ю.А. Теория процессуальных (судопроизводственных) форм реализации судебной властью функций правосудия (ретроспективный анализ) // Вестник гражданского процесса. 2012. № 2. С. 10–36.


[Закрыть].

Зарубежные авторы идут дальше, выделяя в процессуальном праве две самостоятельные части (ОПП и ФПП)[34]34
  См.: Quiroga Lavié H. El Derecho Procesal Organizacional. Вuenos Aires, 1998; Casarino Viterbo М. Manual de Derecho Procesal (Derecho Procesal Orgánico). T. I. Ed. Jurídica de Chile, 2007. Р. 10; Chaves Chaves E. Derecho Procesal organico e functional. Ed. Aremi Ediciones, 2009.


[Закрыть]. Причем этот подход распространяется не только на гражданско-процессуальное, но и, например, на конституционное процессуальное право, в предмет регулирования которого включаются организация и полномочия конституционных судов и процесс их функционирования. Соответственно, выделяются две его части: конституционное организационное процессуальное право и конституционное функциональное процессуальное право[35]35
  См.: Colombo C.J. Funciones del Derecho Procesal Constitucional // Ius et Praxis V. 8. № 2. Talca, 2002.


[Закрыть].

Применительно к трактовке судебного административного права (САП) наиболее распространенными являются два подхода:

1) САП – это административно-процессуальное право (АПП) и, соответственно, два этих понятия отождествляются (САП = АПП)[36]36
  Адміністративне процесуальне (судове) право України: Підручник / За загальною редакцією акад. С.В. Ківалова. Одеса: Юридична література, 2007.


[Закрыть];

2) САП – это нормативно-правовой комплекс, который регулирует судоустройственные и судопроизводственные отношения, связанные с осуществлением административного правосудия. Он включает две части: судоустройственное административное право (СуАП) и судопроизводственное административное право (СпАП)[37]37
  Такой подход используется как в отечественной, так и в зарубежной науке. См., напр.: Бельский К.С. О системе административного права // Государство и право. 1998. № 3; Condesso dos Reies F. O novo direito judiciario e processual administrativo portugues // condesso 2011.no.comunidades.net/index.php


[Закрыть]. Соответственно, эта структура выражается в формуле: САП = СуАП + СпАП. Такой подход является более корректным, чем выделение в процессуальном праве двух частей – организационного права и функционального права. Значительная часть норм судоустройственного права, регулирующих организацию и компетенцию органов правосудия, являются материально-правовыми нормами, и включать их в процессуальное (судопроизводственное) право нелогично и ошибочно. Выделение в процессуальном праве в качестве самостоятельной части организационного процессуального права означает, по сути дела, смешение различных по юридической природе правовых норм – материальных и процессуальных.

Исходя из этого для структуризации права административной юстиции оптимальной является юридическая конструкция, трактующая судебное административное право как родовое понятие, а судоустройственное административное право и судопроизводственное административное право как его разновидности. По своей юридической природе нормы, регулирующие судоустройство, являются в массе своей материально-правовыми, а судопроизводственные – процессуально-правовыми. Это дает основание обозначить выделенные две части еще и как а) судебно-административное материальное право и б) судебно-административное процессуальное право[38]38
  В структуре конституционной юстиции также выделяются процессуальная и материальные части, которые обозначаются как судебно-конституционное материальное право и судебно-конституционное процессуальное право. См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие: Судебное конституционное право и процесс. М.: Норма, 2012. С. 20–21.


[Закрыть].

Судоустройственное административное право – это комплекс норм, которые регулируют организацию государственных органов, осуществляющих юрисдикцию по административным спорам (состав и способ их формирования, принципы и гарантии деятельности, статус судей, подведомственность и подсудность дел, полномочия и т. д.). Общественные отношения, попадающие в сферу правового воздействия этого комплекса норм характеризуются рядом специфических особенностей:

1) возникают в процессе реализации законодательных положений в сфере организации учреждений, осуществляющих правосудие по делам, возникающим из административно-правовых отношений;

2) имеют в качестве обязательного субъекта один или несколько органов судебной власти – суд, суды, судью, судей;

3) имеют публичный характер, так как вопросы судоустройства всегда регулируются на государственном уровне;

4) целевое назначение этого комплекса норм – обеспечение эффективности административного правосудия посредством правильной организации судебной системы и создания необходимых организационных и правовых условий для качественной, профессиональной и оперативной деятельности судей по разрешению административных дел.

Целевое предназначение судоустройственного административного права как комплекса норм предопределяет его интеграцию в судебное административное право в качестве его организационной подотрасли. В то же время по своему предмету этот комплекс неразрывно связан с общим судоустройственным правом, которое регулирует организацию всей судебной власти и устройство всей судебной системы в целом. Это общее судоустройственное право входит в общее судебное право, которое регулирует осуществление судебной власти в единстве всех четырех форм правосудия: гражданского, уголовного, административного и конституционного. Организационная подотрасль судебного административного права и общее судоустройственное право имеют:

– общий предмет регулирующего воздействия – отношения, так или иначе связанные с организацией судебной власти;

– взаимопересекающуюся нормативную основу;

– общие принципы, частью которых являются принципы правосудия.

Общее судоустройственное право регламентирует базовые отношения, касающиеся реализации принципов построения судебной системы РФ, ее организации, целей и задач суда, образования отдельных видов судов, инстанционных и организационных судебных связей, правового положения судей и др. Предмет этого права – особый блок общественных отношений, существующих обособленно и относительно самостоятельно от процессуальных отраслей судебного права, определяющих порядок осуществления гражданского, уголовного, административного и конституционного правосудия. Организационная подотрасль судебного административного права входит в общее судоустройственное право в части, которая непосредственно касается его связи с определением специального правового статуса судебных органов, уполномоченных осуществлять административное правосудие. Ядро судоустройственного административного права составляют именно те правовые нормы, которые определяют специфику статуса судебных органов как органов административного правосудия.

В настоящее время в Российской Федерации отсутствует система специальных административных судов, существующих более чем в 50 современных государствах. Полномочиями осуществлять административное правосудие наделены общие и специализированные (арбитражные и военные) суды. В силу этого систему формальных источников судоустройственного административного права образуют общие судоустройственные нормативно-правовые акты, содержащие специальные нормы, в той или иной мере касающиеся вопросов организации административной юстиции.

В настоящее время в эту систему входят:

– Конституция РФ, в которой гл. 7 «Судебная власть» посвящена общим вопросам организации суда и деятельности по осуществлению правосудия;

– Закон о судебной системе, который применительно к административному судопроизводству практически воспроизводит положения ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, а в ст. 26 предусматривает возможность создания специализированных судов по рассмотрению административных дел. Учреждение этих судов возможно только путем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный конституционный закон (п. 1 ст. 26);

– Закон о Конституционном Суде Российской Федерации (ред. от 05.04.2013) имеет отношение административной юстиции в целом ряде положений, и прежде всего в части конкретизации полномочий Конституционного Суда по публично-правовым спорам, позволяющей четко определить сферу компетенции общего суда по административным спорам;

– Закон о судах общей юрисдикции (ред. от 01.12.2012) в ст. 4 устанавливает общее правило подведомственности административных споров в судебной системе РФ: общим судам подведомственны все административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов, за исключением дел, которые в соответствии с законодательством РФ рассматриваются другими судами. В составе Верховного Суда РФ Закон предусматривает создание Судебной коллегии по административным делам, которую можно рассматривать как орган административного правосудия;

– Закон о военных судах в ст. 7 отнес к подведомственности этих судов административные дела о защите нарушенных и (или) оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих и граждан, проходящих военные сборы, от действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений. Он также установил право Военной коллегии Верховного Суда РФ рассматривать в первой инстанции дела об оспаривании ненормативных актов Президента РФ, нормативных актов Правительства РФ, Министерства обороны РФ, иных федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба и которые касаются прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы. Право военнослужащих на судебную защиту, как и такое же право других граждан – без каких-либо ограничений, основано непосредственно на ст. 46 Конституции РФ, а также на ст. 2 и 22 российской Декларации прав и свобод человека от 5 сентября 1991 г.;

– Закон о статусе судей в полной мере применим к судьям, рассматривающим дела в порядке административного производства;

– ФЗ от 8 января 1998 г. № 7-ФЗ «О судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации», определяющий статус этой структуры как федерального органа, осуществляющего организационное обеспечение деятельности федеральных судов, органов судейского сообщества, финансирование мировых судей и формирование единого информационного пространства федеральных судов и мировых судей;

– ФЗ от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» и др.

Все эти нормативные правовые акты, регламентирующие различные аспекты устройства судебной власти, в разделах «Общие положения» нередко дублируют друг друга и вполне могли бы быть интегрированы в единый судоустройственный кодекс России.

В отдельных странах постсоветского пространства приняты такие специальные судоустройственные кодексы. К их числу относится, например, Кодекс о судоустройстве и статусе судей 2006 г. Республики Беларусь. Он включает шесть разделов, посвященных основным задачам и принципам деятельности судебной системы, порядку формирования и деятельности судов, статусу судей, организации и деятельности органов судейского сообщества, обеспечению деятельности судов и организации судейского сообщества.

В Республике Армения действует специальный Судебный кодекс РА (далее – СК РА) 2007 г., который содержит главным образом судоустройственные нормы: в нем урегулированы как общие, так и конкретные вопросы, касающиеся отдельных институтов судебной власти. Среди общих вопросов это – понятие судебной власти, предмет регулирования Кодекса, пределы юрисдикции суда и принципы деятельности судебной власти. Он включает также нормы, касающиеся отдельных институтов судебной власти: система судебных органов и их полномочия, гарантии деятельности судов, правовой статус судьи и гарантии его независимости, стандарты поведения судьи, состав и полномочия Совета правосудия как органа, организующего судебную власть, а также вопросы назначения, дисциплинарной ответственности и прекращения полномочий судей. Особенностью СК РА также является наличие в нем положений, касающихся Судейской школы, переподготовки судей и деятельности судебных приставов. Устанавливая систему судебных органов, СК РА определяет в качестве специализированных судов административный суд и административный апелляционный суд (ст. 3).

В регулировании организации и осуществлении правосудия важную роль играют принципы и нормы международного права и международные договоры РФ. Среди международных документов, которые имеют важное значение для организации и деятельности суда особое место занимает Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. В ст. 8 и 10 этой Декларации закреплено право человека на компетентный суд в своем государстве, на гласное рассмотрение дела независимым и беспристрастным судом с соблюдением всех требований справедливости. Это положение конкретизируется в Международном пакте о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., который предусматривает обязанность государства обеспечить право человека на правовую защиту судебными органами, причем рекомендуется развивать возможности судебной защиты.

В число международных актов, имеющих прямое отношение к судоустройственному праву, входят Основные принципы независимости судебных органов, принятые Конгрессом ООН (Милан, 1985 г.). Они предусматривают, что при организации и осуществлении правосудия в каждой стране следует руководствоваться принципами, изложенными в этом документе, и прилагать усилия для их полного претворения в жизнь. К основным принципам независимости судебных органов относятся положения, связанные с отбором и подготовкой судей, их компетентностью, уровнем квалификации, условиями осуществления правосудия, их профессиональной тайной, отстранением судей от должности, их увольнением, а также тем, что судьи имеют право организовывать ассоциации судей, вступать в них для защиты своих интересов и совершенствования профессиональной подготовки.

При рассмотрении судом дел с участием несовершеннолетних важное значение имеют Минимальные стандартные правила Организации Объединенных Наций, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила), принятые в 1985 г. Минимальные стандартные правила сформулированы таким образом, чтобы они могли использоваться в рамках различных систем права и применительно к различным видам судпроизводсства. В числе международно-правовых актов, имеющих отношение к судоустройственному праву, можно указать Основные принципы, касающиеся роли юристов (1990 г.), в которых сформулированы положения, определяющие статус юриста в обществе, определены доступ к юристам и юридическим услугам, квалификация и подготовка юридических кадров, функция и обязанности юристов, свобода их убеждений и право создавать свои профессиональные ассоциации.

Для построения судебных систем европейских государств и России важное значение имеют Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), Европейская хартия о статусе судей (1998 г.) и др.

Судоустройственное право как определенный комплекс юридических норм состоит из ряда правовых институтов. В качестве основных институтов судоустройственного права в России применительно к отправлению административного правосудия можно выделить:

– институт организации судебной системы;

– институт правового статуса судей;

– институт органов судейского сообщества;

– институт органов, обеспечивающих деятельность суда.

Институт организации судебной системы включает правовые нормы, регламентирующие статус федеральных судов и судов субъектов РФ, порядок формирования, задачи и гарантии деятельности судебных органов, их юрисдикцию и полномочия, особенности организационной структуры конституционной юстиции, судов общей юрисдикции, арбитражных судов, принципы построения судебной системы и др.

Институт правового статуса судей составляет совокупность норм права, регулирующих порядок наделения судей полномочиями; основания и порядок приостановления и прекращения их полномочий; право судьи на отставку; несменяемость судей; неприкосновенность; установление особых мер ответственности за неуважение к суду и др.

Институт органов судейского сообщества – это самостоятельный комплекс судоустройственных правовых норм, регулирующих порядок создания и компетенцию органов судейского сообщества (съездов, конференций, советов судей, квалификационных коллегий судей).

Институт органов, обеспечивающих деятельность суда, включает нормы права, регламентирующие статус Судебного департамента при Верховном Суде РФ и его органов, осуществляющих организационное обеспечение деятельности федеральных судов, органов судейского сообщества, финансирование мировых судей и формирование единого информационного пространства федеральных судов и мировых судей.