Текст книги "Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву (2008–2015 гг.)"

69. Бабкова Ю.Б. Расходные обязательства в бюджетном праве: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. М., 2010

Работа выполнена в Российской академии правосудия. Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор Горбунова Ольга Николаевна.

Положения, выносимые на защиту:

1. В силу расходного обязательства публично-правовое образование принимает на себя согласно нормативному правовому акту или заключенному договору обязанность уплатить денежные средства иному публично-правовому образованию, юридическому или физическому лицу и с этой целью предусмотреть в расходной части бюджета соответствующие ассигнования.

2. На стадиях составления, рассмотрения и утверждения проекта бюджета, исполнения бюджета происходит поэтапная трансформация расходных обязательств в бюджетные обязательства, а последних – в денежные обязательства, чем опосредуется процесс осуществления расходов бюджета в рамках названных стадий, характеризующийся изменением качественного состояния бюджетных расходов – от проекта расхода к расходу, установленному в норме, и затем к исполненному акту (к собственно выплате денежных средств).

Расходное обязательство в бюджетном процессе – это «инструмент», используемый для формирования проекта расходов бюджета на стадии составления проекта бюджета (расход-проект); бюджетное обязательство опосредует утверждение расходов в законе о бюджете на стадии рассмотрения и утверждения бюджета (расход-норма); денежное обязательство завершает процесс расходования на стадии исполнения бюджета и его исполнение является условием для того, чтобы реальные денежные средства поступили конкретному субъекту, имеющему право на их получение (расход-деньги).

3. На стадии формирования проекта бюджета субъекты бюджетного планирования, руководствуясь принципом обоснованности, должны формировать свои расходы в соответствии с теми расходными обязательствами, которые в состоянии обосновать либо положениями нормативных правовых актов, которые обязывают (либо обяжут) их осуществлять определенные расходы в финансовом году, либо указанием на необходимость (с обоснованием такой необходимости) заключения договоров (соглашений), требующих бюджетного расхода.

Обоснованность расходных обязательств – принцип, используемый на стадии формирования проекта бюджета, в соответствии с которым в состав расходов субъектов бюджетного планирования могут включаться только те расходные обязательства (действующие и принимаемые), наличие или возникновение которых может подтвердить положениями соответствующих нормативных правовых актов, договоров (соглашений).

4. На стадии рассмотрения и утверждения бюджета происходит трансформация расходного обязательства в бюджетное обязательство (расходное обязательство перестает быть обязательством «вообще» и находит свою конкретизацию в бюджете) – вследствие вступления закона о бюджете в силу расходное обязательство становится бюджетным обязательством, поскольку бюджетом предусмотрена соответствующая статья, предусматривающая бюджетное ассигнование на исполнение расходного обязательства.

Основанием возникновения бюджетного обязательства, свидетельствующего о наличии средств в бюджете для финансового обеспечения расходного обязательства, является вступивший в законную силу акт о бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период (расход-норма).

5. Основополагающим на стадии рассмотрения и утверждения бюджета правилом является принцип полной трансформации расходных обязательств в бюджетные обязательства или принцип совпадения при составлении проекта бюджета и его последующем рассмотрении и утверждении расходных и бюджетных обязательств, в силу которого не должно быть ни одного расходного обязательства, не ставшего бюджетным, поскольку в противном случае будет иметь место невыполнение публично-правовым образованием финансовых обязательств, вытекающих из соответствующих оснований.

Обеспеченность – принцип, в соответствии с которым исполнение всех расходных обязательств обеспечивается бюджетными ассигнованиями, предусмотренными в бюджете на соответствующий финансовый год.

6. На стадии исполнения бюджета происходит трансформация бюджетного обязательства в денежное обязательство.

Основанием возникновения денежного обязательства получателя бюджетных средств является факт принятия бюджетного обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров или без такого заключения – в соответствии с нормативным правовым актом (законом, иным правовым актом), соглашением.

Денежное обязательство возникает на стадии исполнения бюджета по расходам, опосредует данную стадию и завершает процесс осуществления бюджетного расхода (расход-деньги).

7. На этапе исполнения бюджета по расходам (собственно расходования бюджетных средств) бюджетная деятельность нуждается в применении получателями бюджетных средств принципа обязательности, в соответствии с которым все бюджетные обязательства должны быть трансформированы в денежные обязательства в целях завершения процедуры расходования бюджетных средств и поступления финансовых средств конкретному субъекту, что позволит сделать эту деятельность прозрачной. При этом в соответствии с данным принципом главные распорядители бюджетных средств должны обеспечивать расходование бюджетных средств согласно показателям, утвержденным ими в бюджете на соответствующий финансовый год, в целях минимизации объемов средств, перечисляемых на единый счет бюджета в конце финансового года.

70. Морозова О.С. Правовое регулирование межбюджетных отношений в ФРГ: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.04. М., 2013

Работа выполнена на кафедре административного и финансового права МГИМО МИД России. Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор Толстопятенко Геннадий Петрович.

Положения, выносимые на защиту:

1. Механизм финансово-правового регулирования – это совокупность взаимообусловленных и взаимосвязанных правовых средств, используемых для реализации целей финансовой политики государства.

Механизм финансово-правового регулирования неразрывно связан с финансовой деятельностью государства и муниципальных образований как совокупности определенных стадий, на которых осуществляется правовое регулирование: 1) формирование, 2) распределение и перераспределение и 3) использование централизованных и децентрализованных фондов денежных средств государства и муниципальных образований, а также иных финансовых ресурсов публичного характера, необходимых для реализации соответствующих задач общества. При этом на каждой стадии финансовой деятельности механизм финансово-правового регулирования в целом и его отдельные элементы в частности обладают спецификой. Подобная структурная и содержательная взаимосвязь финансовой деятельности государства и муниципальных образований и механизма финансово-правового регулирования предопределяет особое значение принципа системности в рассматриваемой сфере.

2. Механизм финансово-правового регулирования – это родовое понятие, охватывающее весь обширный массив финансово-правовых норм, правоотношений и их последующей реализации. По сути механизм финансово-правового регулирования – это юридическая категория, позволяющая выявить общее и особенное в правовом воздействии в различных сферах финансовой деятельности – бюджетной, налоговой и др. Таким образом, представляется необходимым выделить механизм финансово-правового регулирования в бюджетной, налоговой и иных финансовых сферах. Данная классификация призвана отразить специфику правового воздействия на общественные отношения в различных сферах финансовой деятельности. В частности, подобный подход при изучении категории финансового выравнивания в ФРГ с позиций механизма финансово-правового регулирования в бюджетной сфере дает возможность сформулировать задачи и методы правового воздействия в контексте бюджетной политики Федерации.

3. Финансовое выравнивание в ФРГ представляет собой, c одной стороны, систему норм, регулирующих отношения по распределению полномочий, доходов и расходов между разными уровнями власти в федеративном государстве, с другой стороны, систему правоотношений, складывающихся между разными уровнями власти в федеративном государстве в процессе данного распределения.

Финансовое выравнивание является сложной, многостадийной системой распределения и перераспределения доходов, расходов и полномочий между отдельными уровнями власти в Федерации, что закреплено в соответствующих положениях бюджетного законодательства ФРГ.

Многоэтапность является основной отличительной чертой процесса распределения доходов в ФРГ, позволяющей достичь максимального выравнивающего эффекта, так как каждая последующая стадия дополняет предыдущую. Подобная тесная взаимосвязь и взаимообусловленность являются необходимым условием реализации соответствующих норм права и достижения целей правового регулирования.

4. Сочетание вертикальных и горизонтальных механизмов в рамках отдельных взаимосвязанных этапов финансового выравнивания позволяет достичь максимально эффективного регулирования межбюджетных отношений в ФРГ.

В рамках вертикального финансового выравнивания определяется, какие доходы подлежат поступлению в бюджет Федерации, а какие – в бюджеты земель. Субъектами правоотношений по вертикальному финансовому выравниванию являются Федерация, с одной стороны, и земли – с другой, а также земли, с одной стороны, и входящие в их состав коммуны – с другой. Таким образом, вертикальное финансовое выравнивание представляет собой отношения по распределению финансовых средств между разными уровнями власти в федеративном государстве, урегулированные нормами бюджетного законодательства ФРГ.

При горизонтальном финансовом выравнивании сглаживаются остающиеся после вертикального выравнивания различия в финансовых потенциалах между бюджетами земель. К горизонтальному выравниванию можно в свою очередь отнести отношения, связанные с распределением и перераспределением финансовых средств между субъектами одного уровня бюджетной системы.

В правовой доктрине ФРГ роль вертикального выравнивания в сближении финансовых потенциалов федеральных земель нередко преуменьшается по сравнению с горизонтальным финансовым выравниванием. Думается, что горизонтальное финансовое выравнивание между землями призвано лишь корректировать финансовые результаты, полученные в рамках вертикального выравнивания. Следовательно, именно эффективное вертикальное финансовое выравнивание является залогом должного функционирования системы финансового выравнивания в целом. Таким образом, сочетание вертикальных и горизонтальных механизмов является необходимой предпосылкой достижения цели финансового выравнивания, заключающейся в наделении органов власти всех уровней Федерации достаточным объемом финансовых средств для реализации стоящих перед ними задач.

Чрезмерное преобладание горизонтальных механизмов финансового выравнивания оказывает дестимулирующее влияние как на федеральные земли с высоким финансовым потенциалом, так и на финансово ослабленные федеральные земли. Использование комплексного подхода к изучению данного явления позволяет учитывать особенности вертикальных и горизонтальных механизмов в единой системе финансового выравнивания.

5. Стабильность системы финансового выравнивания обеспечивается закреплением ее основ в Основном законе ФРГ. Вместе с тем в условиях современной экономической ситуации необходимы механизмы, позволяющие корректировать ее в соответствии с изменяющимися текущими экономическими потребностями, не затрагивая ее основы. В качестве такого «настроечного механизма», призванного адаптировать систему к колебаниям экономической конъюнктуры, используется НДС как наиболее чувствительный к конъюнктуре рынка. Распределительная квота для НДС устанавливается законом, требующим одобрения Бундесрата, что упрощает процедуру согласования возможных изменений данной квоты. Таким образом, финансовое выравнивание как система характеризуется, с одной стороны, стабильностью, а с другой стороны, гибкостью и устойчивостью к изменениям экономических условий.

6. В рамках действующей системы финансового выравнивания ФРГ существует конфликт между необходимостью перераспределения финансовых средств в целях достижения равноценного уровня жизни на всей территории страны, вытекающей из системного толкования положений Основного Закона ФРГ, с одной стороны, и стимулированием эффективной экономической политики земель-доноров – с другой.

Потребность сближения финансовых потенциалов обусловлена принципом солидарности и взаимной ответственности субъектов Федерации.

В то же время чрезмерное сближение при нивелировании финансовых потенциалов федеральных земель отрицательно сказывается на стимулировании экономически эффективного поведения как финансово ослабленных земель, так и земель-доноров. В силу особенностей механизма горизонтального финансового выравнивания в ФРГ в наиболее выгодном положении оказываются федеральные земли с финансовым потенциалом, в целом соответствующим средним значениям по стране.

Разрешению вышеназванного конфликта способствует развитие системы финансового выравнивания в ФРГ, основывающееся на закреплении в бюджетном законодательстве сочетания двух основных задач – социальной, которая заключается в обеспечении соразмерного уровня жизни населения на всей территории ФРГ, и взаимной ответственности земель-доноров по отношению к финансово ослабленным землям, а также стимулирующей, состоящей в сохранении определенных особенностей, вызванных разной степенью эффективности финансовой деятельности земель, и, таким образом, способствовании конкуренции между ними.

71. Ивлиев И.Ю. Правовое регулирование межбюджетных трансфертов: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. М., 2010

Работа выполнена на кафедре финансового права и бухгалтерского учета Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина. Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор Болтинова Ольга Викторовна.

Положения, выносимые на защиту:

1. Закрепление в Бюджетном кодексе РФ (далее – БК РФ) определения бюджета как главного финансового плана образования, распределения и использования централизованного фонда денежных средств публично-правового образования, утверждаемого соответствующими представительными органами государственной власти или муниципального образования в форме законодательного акта для осуществления функций и исполнения расходных обязательств Российской Федерации, позволит обеспечить прозрачность бюджетной деятельности на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.

2. Реформа межбюджетных отношений в Российской Федерации направлена на достижение конечной основной и сопутствующей целей, а именно:

а) конечная основная цель – создание необходимых исходных условий для сокращения чрезмерных различий в бюджетной обеспеченности территориальных образований, сбалансирования региональными и местными органами власти своих территориальных бюджетов с целью реализации возложенных на них полномочий, предоставления равных возможностей населению на всей территории страны в получении бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже предусмотренных государственными социальными стандартами;

б) к сопутствующим целям относятся: законодательное разграничение расходных полномочий между уровнями власти для обеспечения эффективного и результативного расходования бюджетных ассигнований; распределение между уровнями бюджетной системы налогов и других платежей, перераспределение средств из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой и выбор оптимальных вариантов такого регулирования на соответствующих этапах; определение справедливого (на объективной основе) механизма перераспределения средств между бюджетами одного и того же уровня исходя из принципа солидарности для оказания финансовой поддержки беднейшим территориям.

3. Принципы формирования и реализации межбюджетных трансфертов представляют собой систему, состоящую из общеправовых и специальных принципов межбюджетных трансфертов, что позволяет выделить основополагающие начала института межбюджетных трансфертов для обеспечения сбалансирования доходной базы бюджетов Российской Федерации и выполнения расходных обязательств.

К общеправовым принципам следует отнести:

– законность;

– прозрачность (открытость);

– плановость;

– организацию финансового контроля.

Специальными принципами межбюджетных трансфертов являются:

– сочетание интересов всех участников межбюджетных трансфертов;

– единая методология распределения межбюджетных трансфертов;

– стимулирование увеличения доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

К специальным принципам следует отнести и ряд принципов построения современной бюджетной системы Российской Федерации, таких как:

– разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

– самостоятельность бюджетов;

– равенство бюджетных прав субъектов Федерации и муниципальных образований;

– полнота отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов и др.

Закрепление принципов межбюджетных трансфертов повысит эффективность и результативность предоставления и использования межбюджетных трансфертов в Российской Федерации.

4. Дано авторское определение межбюджетных отношений как основанной на нормах бюджетного права системе взаимодействия всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также межрегионального взаимодействия субъектов Федерации и межмуниципального взаимодействия муниципальных образований на соответствующих уровнях бюджетной системы, построенной на принципах бюджетного федерализма.

5. Обосновано, что межбюджетные трансферты – это самостоятельный институт бюджетного права Российской Федерации, представляющий собой совокупность финансово-правовых норм, регулирующих публичные отношения, складывающиеся в процессе взаимодействия всех уровней бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, обеспечивая итоговую сбалансированность (выравнивание) доходов и расходов бюджетной системы Российской Федерации.

6. Установлены общие формы межбюджетных трансфертов в Российской Федерации, закрепление которых в гл. 16 БК РФ позволит четко разграничить общие формы межбюджетных трансфертов в Российской Федерации и формы межбюджетных трансфертов, выделяемых из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

Общими формами межбюджетных трансфертов в Российской Федерации являются:

– дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности;

– субсидии нижестоящим и вышестоящим бюджетам;

– субвенции бюджетам субъектов Федерации; бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти; местным бюджетам;

– межбюджетные трансферты государственным внебюджетным фондам;

– иные межбюджетные трансферты.

7. Сформулированы понятия различных форм межбюджетных трансфертов в ст. 6 БК РФ:

– субсидии – это бюджетные средства, выделяемые из бюджета вышестоящего уровня бюджетной системы в бюджет нижестоящего уровня на финансирование определенных законодательными актами и целевыми программами мероприятий на условиях долевого участия в этом финансировании и подлежащие возврату в случае нецелевого (или с нарушением условий предоставления) их использования;

– субвенции – это бюджетные средства, выделяемые из Федерального фонда компенсаций в целях финансового обеспечения расходных обязательств государственных полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.

8. Целью распределения межбюджетных трансфертов является повышение возможностей субъектов Федерации с низкой бюджетной обеспеченностью финансировать закрепленные за ними расходы и тем самым обеспечение равных возможностей доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям.

Автором выделяются и раскрываются три основные методики планирования межбюджетных трансфертов:

– подушевая методика;

– методика покрытия расчетного финансового разрыва;

– методика выравнивания.

9. Установлено, что целях реализации принципа прозрачности региональных и муниципальных финансов необходимо дальнейшее совершенствование дополнительных условий предоставления межбюджетных трансфертов дотационным и высокодотационным субъектам Федерации и муниципальным образованиям в зависимости от доли межбюджетных трансфертов (за исключением средств, направляемых на исполнение делегированных полномочий) в объеме собственных доходов названных субъектов Федерации и муниципальных образований, направленных на повышение финансовой дисциплины и качества управления региональными (муниципальными) финансами.

10. В качестве мер совершенствования бюджетного законодательства Российской Федерации автором выдвинут ряд предложений:

– уточнить понятия и термины, используемые в ст. 6 БК РФ, включая новые определения понятий «бюджет», «межбюджетные отношения», «межбюджетные трансферты»;

– включить в ст. 6 БК РФ понятия определений «субсидии» и «субвенции»;

– гл. 16 Бюджетного кодекса Российской Федерации переименовать в «Межбюджетные отношения».